试论条约实践中无效保留问题的新发展

　　论文摘要 本文从《禁止酷刑公约》中存在的一部分无效保留出发，提出国际条约实践中“无效保留”问题的困境，通过考察国际条约实践且结合2011年国际法委员会通过的《对条约的保留实践指南》，论述条约实践中无效保留问题的新发展。

　　论文关键词 《禁止酷刑公约》 无效保留 法律后果

　　一、《禁止酷刑公约》及其保留

　　（一）《禁止酷刑公约》介绍
　　《禁止酷刑公约》全称为《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，于1984年由联合国大会决议通过并开放签署、批准和加入。《禁止酷刑公约》是根据《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利的国际联盟》及联合国大会1975年通过的《保护人人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚宣言》而缔结的国际性人权公约。
　　根据该公约第27条第1款的规定“本公约在第二十份批准书或加入书交存于联合国秘书长之日起第三十天开始生效”，公约于1987年6月26日生效。截止2014年8月，已有155个国家成为公约的缔约国。作为联合国第一个专门针对酷刑和残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的公约，《禁止酷刑公约》对酷刑进行了详细的定义，并设置酷刑的调查处理机制，创设禁止酷刑委员会作为公约的监测机构，这在世界禁止酷刑的历史上具有划时代的意义。
　　（二）《禁止酷刑公约》中的保留
　　虽然世界上大多数国家成为了《禁止酷刑公约》的缔约国，但在签署、加入、继承或者批准时对公约作出声明和保留的国家达47个之多，严重的破坏了公约的完整性，并影响着公约的实施效果。
　　其中受到其他缔约国反对最多的是巴基斯坦于2010年6月23日批准《禁止酷刑公约》时所作的对公约第3、4、6、12、13条和第16条的保留。巴基斯坦政府声明对公约第3条的规定“须符合其国内有关引渡和外国人法律的规定才得以适用”。对公约的第4、6、12、13条和第16条的声明“这些条款的规定，在不违反巴基斯坦宪法和伊斯兰教法律规定的范围内才得以适用”。
　　这两个声明从本质上看，都拟通过国内法的规定排除对公约相关条款的适用，具有排除或改变巴基斯坦基于公约所承担的义务的目的，因此这应当是巴基斯坦政府对公约所作的保留。荷兰、澳大利亚、加拿大、捷克、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利和美国等公约缔约国对以上保留提出了反对。这些缔约国的反对理由基本比较一致，即巴基斯坦的保留“比较模糊”，且这些保留使人怀疑巴基斯坦作为该公约缔约国对公约的宗旨和目标的承诺，此外，根据国际习惯法编纂的《维也纳条约法公约》（以下简称《维也纳公约》）规定，该保留“与条约目的及宗旨相抵触”。然而，在这些缔约国的反对声明中，几乎都声明其所提出的反对“不妨碍公约在其与巴基斯坦之间生效”。只有捷克共和国在提出除“不妨碍公约在两国间生效”外，还提出“巴基斯坦不能从其保留中受益”。
　　根据《维也纳公约》第19条第3款的规定，“与条约目的及宗旨相抵触”的保留是无效保留。在前述案例中，保留无效不是因为荷兰等政府作出反对，而是因为巴基斯坦政府的声明不符合保留允许性的必要条件。这是一个客观问题，不取决于其他缔约方的反应。最后巴基斯坦政府于2011年9月20日通知联合国秘书长，其决定撤回对公约第3、4、6、12、13条和第16条的保留。

　　二、国际条约实践中“无效保留”的困境和新发展

　　（一）国际条约实践中“无效保留”的困境
　　在国际条约的实践中，常常会碰到如前述案例的保留无效的情况。虽然《维也纳公约》第19条规定了保留的允许性要件，对于允许的保留及对保留提出反对的法律效果也在其第21条中有较为明确的规定，然而，其却未涉及不允许的或者被禁止保留的效果问题，这种“规范上的真空”真是维也纳条约法制度的一大缺陷。这不知是起草者想通过以后国际的实践来充实和完善之，还是起草者一开始就认为对这类保留无需通过该公约加以规定。
　　但是，可以想象：如果上述案例中巴基斯坦一直坚持不撤回被认为“与条约目的及宗旨相抵触”的保留，《禁止酷刑公约》的实施将大打折扣。那么，如果一个国家作出了一项被禁止的或不允许的保留，该保留的效力（或者后果）将如何呢？
　　（二）国际条约保留制度中“无效保留”的新发展
　　虽然在有关条约法的维也纳制度中，一直没有涉及无效保留的后果问题，但在国际条约实践过程中，一缔约方主张另一缔约方的保留无效却是常见的现象。例如，意大利反对美国对《公民权利和政治权利国际公约》提出保留：“意大利认为这项保留由于不符合公约第6条的目标和宗旨而无效。”1995年，芬兰、荷兰和瑞典对埃及在加入《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》时提出的声明作出类似反对。在探讨无效保留的后果问题前，首先要明确保留无效的原因，笔者认为主要有两方面原因：一是该保留不符合提出保留的形式和程序要求；二是该保留本身被视为不允许。在有关“有效性/无效性”和“有效/无效”等词的使用中，国际法委员会于2006年通过的“保留的有效性”有一个较为宽泛的定义：“描述用于确定以下事项的思维过程：一个国家或一个国际组织单方面提出的旨在摒除或更改有关条约中若干规定在适用于该国或该国际组织时所具有的法律效力的声明是否能够产生提出保留原则上所要产生的效果”。
　　《维也纳公约》第23条规定了保留的形式和程序要求，保留须以书面形式提具并送达缔约国和有权成为条约当事国的其他国家，因此，以非书面形式提出、未通知其他当事方或过时提出的保留原则上也不能产生法律效力。
　　相较于形式和程序要求，保留本身的不允许性要复杂得多。《维也纳公约》第19条规定了三种不被允许的保留：（1）被条约所禁止的保留；（2）不在被条约准许的特定保留之内的保留；（3）与条约的目的及宗旨不符的保留。

　　首先，被条约禁止的保留是指如果条约含有下述规定中的一项，保留即被条约所禁止：（a） 禁止一切保留；（b） 禁止对特定条款提出保留，而有关保留涉及这些特定条款；（c） 禁止某些类别的保留，而有关保留包括在所述类别里。其次，条约准许的特定保留应当同时满足以下三个条件：（a） 条约中的保留条款必须允许提出保留；（b） 所允许的保留必须是“特定的”；（c） 必须规定“只有”这些保留“可以提出”。最后，在条约实践中，出现问题最多的是“与条约的目的及宗旨不符的保留”。一般来说，在条约禁止提出某些保留的情形下，一国或国际组织可提出的不受条约禁止的保留是以不违反条约的目的和宗旨为限。
　　由此，条约的目的和宗旨的确定就成了关键问题。三个《维也纳条约法公约》都没有对这个问题进行明确的规定，2011年联合国国际法委员会通过的《对条约的保留实践指南》（以下简称《实践指南》）中的3.1.5.1 款“条约的目的和宗旨的确定”在起草过程被一致认为，其基本问题还是一个解释的问题。因此，可比照适用《维也纳公约》第31条中的“一般解释规则”和第32条中的“补充解释办法”，得出：“条约的目的和宗旨必须根据条约用语在上下文中的含义，尤其是条约的名称和序言，本着善意加以确定。还可特别参考条约的准备工作和条约缔结的背景，并酌情参考缔约方随后的惯例。”
　　此外，在维也纳条约法制度中，反对不是缔约国或缔约组织确定保留有效性的手段，保留的无效性并不取决于其他缔约国或缔约组织的反应。由此，我们可以得出不符合形式及程序有效性和允许性条件的保留是无效的，其不具有任何法律效力。
　　那么，无效保留的提出者在条约中的地位如何呢？
　　目前在国家实践中得到一定支持的一种解决方案，是将不允许的保留与同意受条约约束进行分割，可以称之为“无效保留分割论”。实践中，，许多反对明显是因为保留的无效性而引起，甚至反对方常常指明保留的无效性质以及保留无法产生效果；但几乎在所有情况下，这些反对方都不反对条约的生效，甚至表示愿与保留方建立条约关系。然而，由于无效保留没有法律效力，这种条约关系只能使保留方受整个条约的约束，而不能从保留中获益，如前文捷克共和国针对巴基斯坦政府关于《禁止酷刑公约》的保留提出反对时所作的声明。
　　还有一种做法是保留被视为保留方同意受条约约束的一项必要条件，如果该条件无效，保留方就被视为没有表示同意，可以称之为“无效保留统一论”。在这种情况下，只有保留方才能作出改变保留无效性质所需的决定，而只要保留方未撤回或修改保留，就不应被视为条约的缔约方。但这种做法的国际实践相对较少，并且其做法也并没有非常的一致。
　　《实践指南》作为近二十年来国际法委员会关于条约保留制度研究成果的“示范法”，为“无效保留”问题提供了较为合理的解决路径。其第4.5.3款规定了“无效保留的提出者相对于条约的地位”：（1）无效保留的提出者相对于条约的地位取决于提出保留的国家或国际组织所表达的下述意向：其是否打算在无法从保留中受益的情况下受条约约束，或者其是否认为其不受条约的约束。（2）除非无效保留的提出者表达了相反的意向或通过其他方式确定了此种意向，该提出者被视为不享受保留益处的缔约国或缔约组织。（3）尽管有第1和第2款的规定，无效保留的提出者可随时表示无意在无法从保留中受益的情况下受条约约束。（4）如果条约监督机构表示了保留为无效的意见，而提出保留的国家或国际组织不打算在无法从保留中受益的情况下受条约约束，该国或该组织应当在条约监督机构作出评估后十二个月内表达此种意向。
　　可见，相较于先前国际实践的“无效保留分割论”与“无效保留统一论”的绝对和僵硬，《实践指南》的规定显得较为灵活与合理，将两者有机的结合，既尊重缔约国的意愿，又努力维护条约的完整性，达到了取长补短的效果。

　　三、结语

　　国际条约实践中普遍存在着像《禁止酷刑公约》中的“无效保留”问题，由于维也纳国际条约法制度对“无效保留”法律后果规则的缺失，导致条约实施的实效性降低。而国际法委员会颁布的《实践指南》虽然只是提供国际社会参考的“工具书”，但其为诸如“无效保留”的问题提供了一个较为妥善的解决路径。