中国地方政府举债融资权的行政法研究

发布时间：2020-07-05 02:15

【摘要】：2014年新修订的《预算法》明确了省级地方政府可以发行政府债券,基此,举债融资权迈出了合法化建构的第一步,开始作为一项重要的国家公权力被纳入规范视野。然而,到目前为止,所有与地方债发行、债务风险治理的相关规则都是政策规则,尚未形成规范举债融资权的法律框架,致使地方政府“法外举债”仍旧频频发生,隐性债务不降反增,地方债所累积的公共风险在财政赤字、国企债券违约、银行不良资产困局等不同事项上呈现。因此,举债融资权如何完成系统性的规范建构,业已成为地方不可回避的行政法问题。从行政法视角研究举债融资权,首先要进行相关概念和属性的界定。地方政府举债融资权是指地方政府借助政府信用,以发行债券、借款、担保或提供其他相关承诺的方式筹集公共资金,承诺到期还本付息或履行其他约定义务的一种权力。从权力属性来看,举债融资权是一种连通财政和金融的公共经济权力,归属于行政法上的行政财权,由它形成了纳税人与地方政府、地方政府与债权人的两层次法律关系。从行为属性上看,尽管举债融资行为与征税行为都会引起公法上债权债务关系的发生和消灭,但前者仍不同于后者:后者是基于法律规定而发生的具体行政行为,具有强制性;而前者是基于规范授权下的行政决策而产生,并通过发行债券等方式征集债权人,具有非强制性。因而,举债融资行为的法律属性相对复杂——既要包含基于预算和事权安排的举债融资决策,又要包含地方政府与债权人签订的公债契约。在借鉴德国法上双阶理论的基础上,举债融资行为可被视为行政决策与行政契约的双阶构造。然而,举债融资在权力和行为方面的属性界定只是一个法律逻辑上的判断,在中国当下财政与金融交织的复杂格局中,举债融资的实践远比理论复杂,再加上有关举债融资权的授权规范尚缺失央地基本财政关系的规范支撑,有关举债融资权的规范性设计应当以怎样的思路展开,成为本文关注的焦点。为了破解举债融资权的规范难题,重新观察地方债的法律和政策实践可谓十分重要。自分税制改革伊始,中央曾于2014年预算法修改后开启地方债新政。新政对于举债渠道、举债额度等方面设定了硬性规定,开启了新增债券和置换债券的发行,以PPP推进投融资模式改革,加快地方融资平台市场化转型等举措。然而,除了新债和置换债的发行取得显著成效外,其余的改革措施都发生了不同程度的异化:高债务地区的财政风险变得更加严峻,;中央通过财政引导基金等方式变相为地方融资开路;地方违规举债或担保行为以新的名目出现,整体债务水平不降反升。究其原因,是地方债治理中规范与现实的巨大差异:规范方式单一性与不同地域问题多元性相冲突;因为缺乏地方财权的系统性制度安排,中央对地方“自发自还”的举债授权具有孤立性,央地整体财政关系的“变动不居”让这一孤立的地方行政财权无法得到切实有效的保障;地方经营性行为形成的“统合治理”模式,使得约束地方政府信用的“控权规范”遭受抗阻,而难以达到割裂地方政府、地方国企和金融机构间信用关联的目的。进一步讲,规范与现实差异的治理难题,还源于缺乏有效的治理逻辑来应对政治逻辑与法律逻辑的冲突问题:灵活的政策安排往往会侵蚀法规范的安定性,弱化了法律约束;在新政改革初期,稳定的规范安排又会限缩政策的调整空间,弱化了行政组织的调控能力。在此情况下,为了准确把握改革的节奏,具有话语优势的政治逻辑压过了应急弱势的法治逻辑,使得关键性的举债政策变动,更多的是依赖体制内的政治性约束而达成,未充分照顾到多元主体的意见,从而造就“负和博弈”和政策反复,地方债治理尚未进入法治化、科学化的轨道上来。立足于行政法的视野,地方债治理中所遭遇的行政治理与地方治理的困境,实际上都是一个国家法内如何推行行政政策的问题。因而,无论从立法行政关系还是央地关系来看,首先都是一个行政宪制问题,需要行政权肩负宪法实施的使命,主动寻求法律与政策的平衡,在恪守行政法治主义理念的同时,探索政策合理的形成空间。其次,举债融资存在极具复杂性的政策考量,在行政法解释学进行正当性论证的规范考量之外,还应对政策形成的主体、政策工具选择和政策变迁逻辑等方面进行重点关注,以良善的行政自我规制来克服政策考量的恣意性问题。结合上述行政法原理的分析,地方债新政中的问题可以被视为国家治理的一系列问题:分权、控权、自我规制和协同治理的问题,然而,这些问题的判断必须置身于地方性知识的考察之下,才能获得更具匹配性的规范策略。基于本土语境下对相关政制经验的法政策学观察,可以对当下规范举债融资权的核心内容进行提炼。首先,基于中国国情和地方省情,应当合理框定举债融资权力和责任的边界,并在不同公权力主体间进行配置。其次,面对举债“政策重于法规”的问题,应强化举债融资权运作中的行政自我规制,如完善地方举债决策组织结构、中央对地方的政治性约束软法化等。最后,因应举债政策的高度裁量性带来的民主赤字问题,须在健全举债融资的信息公开制度基础上,促进市场主体、社会组织和公众参与到举债融资规制的过程中来。上述结合相关政制经验的理论观察,为举债融资权的规范建构设定了制度性前理解,在此基础上,围绕此项权力的讨论应重新回到“法治行政”的规范立场。而对于具体的举债融资的规则设计,应在权力约束目标基础上实现对地方政府举债融资中每一个具体环节进行全方位、系统性的法律监控。由此,笔者借鉴了在“法治行政”方面取得重要理论突破的政府法治论,结合其“授权、限权、执权、平权”的内容进行具体安排:一是完善举债融资权的授权规范,通过完善地方财权规范中的关键条款将举债融资中的各项权责明晰化,以满足授权明确性的要求;二是对举债融资的用途和额度进行实体性控制,并对举债绩效进行适度的规范约束;三是于多方面对举债融资权行使的程序性控制;四是通过国家、市场和社会的协同治理来遏制举债融资的公共风险。
【学位授予单位】：山东大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：D922.21

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