试论我国环境公益诉讼之原告资格探究

发布时间：2016-04-27 10:10

 
　论文摘要 2015年1月1日新《环境保护法》正式实施。结合新《民事诉讼法》、新《行事诉讼法》等相关法律规范，本文选取了与一般民众关系最为密切的环境公益诉讼为主题，以新《环保法》第58条为切入点，采用法律文本分析、立法精神推断、法律体系参照等方法，结合国内外实际与经验，对环境公益诉讼之原告资格进行探究。

　　论文关键词 环境 公益诉讼 原告资格

　　近日，中华环保联合会对德州晶华集团振华有限公司污染大气的行为提起公益诉讼，索赔近3000万元，这是全国第一起针对雾霾污染行为的环境公益诉讼案件 ，一时间环境公益诉讼成为公众关注的热点话题。时隔25年的重新修订，新《环保法》较旧法有了极大突破。其中，与一般民众关系密切的当属争论许久的环境公益诉讼制度。如果说新《民事诉讼法》（以下简称新《民诉》）开创了我国公益诉讼有法可依的先河，那么新《环保法》、2015年1月7日起施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）和《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（以下简称《通知》）便是对公益诉讼制度在环境保护方面的进一步明确和细化，与新《民诉》有着一脉相承的内在逻辑，为当下我国环境公益诉讼“受理立案难”的困境提供了一条较为明确的出路。

　　一、我国环境公益诉讼概述

　　（一）回顾我国环境公益诉讼的历史沿革
　　在法律规范方面，可追溯到1996年《关于环境保护的若干问题的决定》中“鼓励公众揭发检举”，到2002年《环境影响评价法》中提及的“公众环境权益”再到2005年《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》为环境公益诉讼制度拟制蓝图， 最后到目前新《民诉》、《环保法》以及环境保护法的单行条等形成的环境法律规范体系中关于环境公益诉讼的规定。
　　在法理研究方面，环境公益诉讼的争论也是持续存在并不断深入，关于环境公益诉讼的概念众说纷纭。本文认为环境公益诉讼是指为保护环境公共利益，任何公民、法人或其他组织（包括国家机关中的行政机关和法律监督机关）在认为环境已经或正在或将来受到直接或间接的损害时，以自己或起诉辅助人的名义代表国家或公众对环境公益侵害人的行为提起诉讼，要求停止侵害，弥补过失，赔偿损失的诉讼制度。
　　（二）环境公益诉讼中原告资格的特殊性
　　环境是人类生存和发展的必要物质基础，每个人与周边的生存环境有着密不可分的联系，因而环境权益涉及的主体十分广泛，一旦某一特定环境系统遭受人为破坏，那么系统中特定群体的环境权益会受到直接或间接的损害。对于有直接利害关系的群体可进行私益救济，而对于那些有间接、潜在利害关系的群体，就需要进行公益救济，环境公益诉讼应运而生。可见环境公益诉讼产生之初便要求原告主体需足够广泛。

　　二、我国环境公益诉讼之原告资格分析——范围较窄

　　（一）“法律规定的机关”不明确
　　结合新《民诉》第55条的规定“法律规定的机关和有关组织”，新《环保法》对“有关组织”的资格进行了明确的细化，但是“法律规定的机关”未做解释。据法理推断，“机关”大体可分为权力机关、行政机关、审判机关、法律监督机关和军队中的各级机关等，而能够提请环境公益诉讼的应为行政机关和法律监督机关，即政府主管部门和各级检察院。“法律”应该涵盖我国整个环境法律体系，上至《宪法》、《环保法》，下至单行法及管理条例中涉及环境保护的条款。例如，《大气污染防治法》第4条中“环境保护行政主管部门”、“公安、交通、铁道、渔业管理部门”，《海洋环境保护法》第5条中“海洋行政主管部门”、“海事行政主管部门”，《水污染防治法》第8条中“水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门”等。其中与环境公益诉讼关系最为密切的是《海洋环境保护法》中第90条第2款中“由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。损害赔偿作为民事权利救济的重要手段，该条本质上等同于代表公众提起环境民事公益诉讼，可推断“法律规定的机关”应如此类部门。
　　（二）“公民”是否符合原告资格尚无法律规定
　　作为关注度极高的公民提请环境公益诉讼的权利，新《环保法》中并未明确规定，留下了很大的自由裁量的空间。尽管“社会组织可以提请”不等同于“只能由社会组织提请”，且对于一般民众来说，“法无禁止即自由”，但从立法者的角度来说，通过分析新《环保法》第57条第1款中的“举报”和《大气污染防治法》第5条中“检举和控告”等可以推断——公民虽享有控告和检举权，但并不享有提请公益诉讼的权利，即当下我国公民作为环境公益诉讼的原告资格条件还不成熟。这一立法意图显然大大限制了对当下我国环境公益诉讼的发展进程，许多法院仍可以“当事人主体不适格”这样一种机械化的“尚方令牌”将环境公益诉讼拒之门外。如：2005年，北京大学法学院教授提起的国内第一起以自然物作为共同原告状告中石油的环境民事公益诉讼 ，虽然在起诉书中大篇幅阐释原告资格，但法院仍以主体不适格不予立案。2014年，为捍卫“清洁空气权”，李贵欣将石家庄市环保局告上法庭并索赔 ，但省市两级人民法院同样不予受理。
　　（三）条件设置有待考量
　　从理论着眼，结合立法逻辑，“不得通过诉讼谋取经济利益”应推断属于对社会组织的一般性管理要求，并不属于资格条件。但此款指向不明，给具体实施带来困难。首先，何为“谋取经济利益”？作为公益环保组织，要想有效长远运行，自然要考虑资金来源问题。由于现阶段我国环境公益诉讼的诉讼费用等相关保障机制并不完善，因而环保组织的规模和声望尤为重要，诉讼结果在所难免与该组织有着直接或间接的经济关系。那么如何划分该款所指“经济利益”与必要的诉讼费用之间的界限成为具体实践“盲区”。其次，虽然推断该款并非资格条件，但诉前或诉讼过程中一旦显现其谋利意图是否可以此剥夺其原告资格，这一点仍未可知。

　　从实际考量，，据民政部民间组织管理局的统计，截至2014年第三季度末，全国共有700多个社会组织可以提起环境民事公益诉讼。 其中，很多属官办组织，如环保产业协会、环保基金会、环保联合会等。除中华环保联合会有提起环境公益诉讼的经历和意愿外，其它机构尚未见有提起环境公益诉讼实践的报道。 虽也有如2011年，由“自然之友”提起的曲靖铬渣公益诉讼案获得正式立案并最终达成调解协议。 但作为原告的不仅有民间组织，还有市环保局，依新《环保法》，“自然之友”不符合提请资格，法院到底是否会受理？可见实际有意愿且有能力符合条件的社会组织远远不能满足当下我国环境公益诉讼的需求。

　　三、探究结论——原告主体范围需继续拓宽

　　（一）公民应纳入适格主体范围
　　首先，公民作为适格主体是符合内在法律逻辑的。我国宪法中明确规定“国家尊重和保障人权”，“环境权”虽未明确列为公民的基本权利，但其属于人身权的范畴，可纳入人权领域。同时，新《环保法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，据法理推断，“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”，公民在履行保护环境的义务的同时，应享有对环境的权利，其中包括对环境资源的利用权、环境状况的知情权和因环境破坏的损失求偿权。
　　其次，公民作为提请环境公益诉讼适格主体符合现实逻辑。一方面，周边环境状况恶化，第一时间反应的便是社会最小单位的个人，我们的生理状况会在第一时间发生变化，自己切身利益也会造成损害，因而放开公民原告资格对于防治环境问题是最经济有效的。另一方面，由于现阶段对社会组织的监管并不完善，很可能会出现社会组织与有关企业的私下交易，以致公民权益受到侵害又无其他途径维权。
　　最后，国外成功经验的借鉴。在美国，按宪法第三条设立的原告资格的要求，原告必须证明三件事情：（1）实际损害，且这种损害是具体的、特定的、实际的或迫近的而非推测或假定的；（2）因果关系——损害可公正地追溯至被告的违法行为；（3）救济能力，损害很有可能（不仅仅是推测）被有利的判决所补救。 可见原告资格对于公民的要求较我国大为宽松。在欧盟，鉴于《欧洲人权公约》第11协定书的生效和欧洲人权法院的运作，个人诉权得到了切实保障。
　　推测立法意图应该是逐步扩大原告资格范围的。但是，当下一旦放开公民的原告资格限制，可能会导致法院审查主体资格难度过大，私人“搭便车”情况难以把控，利益分配不当，导致社会动荡。
　　（二）检察机关需发挥应有作用
　　《刑法》第六章规定破坏环境资源保护罪，检察机关可提起公诉，直接受害人可对相关责任人提起民事损害赔偿，但同时还有大量间接受害人无法得到的赔偿。依照“经济理性人”理论，检察机关代表这部分群体提起或辅助环境公益诉讼是相对经济有效的。考虑到作为审判监督机关的性质可能会导致检察机关定位混乱，未纳入现行法律情有可原。但检察机关作为代表国家公共利益的主体，有责任对环境这一公共利益产品加以保护，理论上符合逻辑。同时，实际上，拒不完全统计截至2012 年11月，检察机关参与环境公益诉讼18件，其中14件是以原告身份起诉，3件是督促、支持起诉，1件刑事附带民事诉讼，16件已经结案， 表明检察机关作为原告主体在我国具有丰富的经验。但需注意充分尊重被代表公民的知情权、决定权以及诉讼利益的合理分配等问题。

本文编号：39554