以新立法法为引领，建立完备的民族法律法规体系

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　　2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是我国立法法实施15年后的首次修订。新立法法修改、新增条款或内容70余处，增设了11个法律条文。新修订通过的立法法，进一步完善了立法体制和立法程序，赋予了包括30个民族自治州在内的设区的市地方立法权，使自治州、城市民族区和民族互嵌型社区建设有了重要的法治资源。以新立法法为引领，建立完备的民族法律法规体系，对于不断开创民族工作法治化的新局面，推进民族事务治理体系和治理能力现代化，，具有重要的现实意义和长远意义。

　　一、自治州分享设区的市的地方立法权

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。目前全国设区的市有284个，按照原立法法规定，享有地方立法权的有49个，包括27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市。新立法法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。地方立法权主体的扩容，有利于进一步贯彻落实宪法“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。

　　自治州是我国宪法和法律确定的民族自治地方，在现行政治体制的架构中，我国30个自治州上受省或自治区的行政制约，下面管辖着37个县级市、201个县、18个自治县， 具有不同于一般地方的特殊的行政结构和独特的政治生态环境。由于各个自治州成立的时代背景、历史沿革、国土面积、人口总量等客观条件不同，自治州下辖县、市的情况也存在较大差异。自治州与地级市同属地级行政区，但由于许多法律法规都没有赋予其与地级市同等的权力，使得自治州行政机关不能享受与地级市同等的职权。另外，国家许多专业性法律法规，都未规定自治州的有关权限，使自治州相对于地级市而言在许多职权职能上出现缺失，直接导致自治州在规划审批、土地管理、矿权设置等方面不具有与地级市同等职权。自治州政府在机构设施上也不能如地级市一样设置规划局、城市管理局等部门，统筹推进全州城镇化进程困难较大。

　　自治州是处于省级和县级的中间层级，起着承上启下的作用，州级政府主要以号召、发动和推动为主，并无实际操作权，其管理审批权、财政支配权和立法权等都不同程度被弱化。新立法法赋予自治州与设区的市同样的地方立法权，是深入贯彻落实民族区域自治法的重要体现，一方面能够有效解决现行自治州行政管理体制对经济社会发展的束缚，更好地发挥对区域经济的宏观调控能力;另一方面，也可以以此为契机，进一步推动自治州行政体制改革的步伐。

　　随着自治州立法权的扩容，自治州的立法权限更加充实，享有完整的自治立法权、地方性法规立法权、地方政府规章立法权。立法法修改前，地方性法规与自治条例和单行条例，有着不同的立法依据、立法主体、效力等级和立法程序，这也决定了两者在立法事项和立法范围上不能混淆。但是，对于民族自治地方制定的地方性法规与自治条例和单行条例在立法事项、内容和范围上有什么区别，宪法和法律并没有给出明确具体的界定。依据新立法法对设区的市和自治州所限定的立法权限与范围，自治州在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域的立法，应采取地方性法规或地方政府规章等形式，除非对法律、行政法规不适合民族自治地方的内容作出变通或补充，否则不宜再采用自治立法的方式。从这一视角来看，自治州自治立法和地方性立法有了较为清晰的界分，也为实践中的自治立法与地方性立法予以明确的指引。

　　需要指出的是，新立法法为地方政府规章设定了“紧箍咒”，防止地方政府行政权力滥用和越界。设区的市和自治州应当制定地方性法规，但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。但政府规章实施满两年、需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规，也就是说地方政府规章是有明确期限的，不能长期以规章替代地方性法规的功能。

　　二、城市民族区和民族互嵌型社区建设有了法治保障

　　城市民族区是既区别于民族自治地方和民族乡镇，又有别于一般市辖区的特殊行政建制，其前身都是城市民族自治区，曾是新中国民族区域自治的组成部分。上世纪50年代新中国第一部宪法实施后，党和国家为了适应城市的高度统一、有机协调发展，更好地保障在城市聚居的少数民族的平等权利，在更改城市民族自治区的基础上，采取了一种与民族因素相关的特殊的地方政权形式——城市民族区，与民族乡一起丰富了我国民族区域自治制度的补充形式，是马克思主义民族理论中国化的重要成果。目前，全国共有5个城市民族区，即河南郑州市管城回族区、开封市顺河回族区、洛阳市瀍河回族区，内蒙古呼和浩特市回族区和黑龙江齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。其中，开封市的顺河回族区有汉、回、满、蒙古等20多个民族，是开封市面积最大、人口最多的城区。但是，由于开封原来不具备地方立法权，对顺河区少数民族群众权益保障也造成了一定的消极影响。

　　新立法法实施后，5个城市民族区所在的市都具备了地方立法权，将有关城市民族区的法律法规、政策落实到位，并进一步通过立法的形式，将一些好的政策、规范上升到制度层面，能够更好地促进和保障城市民族区经济社会发展。位于河南省的三个城市民族区所在的市还可以利用区位优势，就有关少数民族的共性问题，整合三市立法资源，深入展开立法协作，从而降低立法成本，提高立法质量和效率。

　　2014年召开的第二次中央新疆工作座谈会，将推动建立“民族互嵌型社区”作为促进“各民族交往交流交融”的重要手段和基本途径。构建民族互嵌型社区、促进各民族交流交往交融已经成为新时期我国民族工作的重要内容，也是维护民族团结、建设和谐民族关系的重要手段。我国民族地区设区的市和自治州建设民族互嵌型社区具有得天独厚的地缘优势和良好的基础。良好的硬件空间是民族互嵌型社区建设的基础，但是民族地区设区的市、自治州相比东南部沿海发达城市来说，城市功能欠完善，经济社会发展水平低，产业结构单一。近年来，许多地方政府恣意妄为地大拆大建，固然提高了地方财政收入，但也因此制造了许多社会矛盾并引发诸多群体性事件。在“民族互嵌型社区”的建设进程中，如果不能有效遏制政府权力的滥用，就有可能造成民族关系的紧张。

　　由于“民族互嵌型社区”的敏感性和特殊性，其推进工作不宜搞“一哄而上”的政府运动，需要运用“润物细无声”的方式，达到各方面都满意的最佳社会效果。这就需要通过法治建设，用法律制度将权力关进笼子，遏制地方政府“造城”或“拆城”的冲动。同时通过法治思维发挥政府主导的积极作用，推进“民族互嵌型社区”建设健康发展。

　　总之，设区的市和自治州在行使好地方立法权时，不能越过权力的边界，应该在提高立法质量上下功夫，以良法善治保障和促进城市民族区的发展以及民族互嵌型社会结构和社区环境建设。

　　三、提高民族法律法规立法质量的制度保障

　　目前，我国已初步形成了以宪法有关规定为根本，以民族区域自治法为主干的民族法律法规体系。截至2013年底，全国155个民族自治地方共制定现行有效的自治条例139个、单行条例696个，变通和补充规定64件。民族法治建设虽然取得了令人瞩目的成绩，但民族自治地方自治立法质量还有待提高。新立法法对为什么立法、为谁立法、怎样立法、谁能参与立法、如何加强备案审查、法律制定后实施效果如何，一一作了规定，为提高民族法律法规立法质量提供了制度保障。

　　(一)民族立法针对性与操作性的规范指引

　　新立法法第6条在原“立法应当从实际出发”的基础上增加了“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”，并增加一款：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”第73条增加了“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”，对下位法的重复性立法予以规制。

　　地方自治立法大规模复制上位法的情形较为普遍。民族自治地方立法尤其是自治条例立法往往在法律外观结构上高度模仿民族区域自治法，在内容上盲目追求“大而全”或“小而全”。建立完善的民族法律法规体系，健全配套法规，是要更加准确深入地贯彻落实民族区域自治制度，用法治保障民族区域自治法的实施，缩短法律和现实的距离，有效解决民族矛盾与实际问题，加强民族团结。如果脱离实际，不考虑民族地区的特殊情况，简单地重复上位法规定，其针对性和可执行性就难以保证。

　　因此，民族法律法规的制定、修改和废止要以新立法法相关规范为指引，突出针对性，立足于改革和发展与法治同步，消除立法中政策化倾向过强的现象，强化配套法规的法律规范属性，唤醒民族区域自治法中的“睡美人条款”和“稻草人条款”，保证其执行力和可操作性，增强民族区域自治制度的实施绩效。

　　(二)民主立法程序便利各族群众参与立法

　　立法权是治理体系中权力配置和利益分配的基础，立法关系到公众的根本利益。过去在立法过程中，公众也有一定的参与权利和渠道，但是深度和广度都不够，立法机关对公众参与的重视和保障不够、反馈不及时，公众参与立法的意见能否被吸收以及吸收的程度缺乏制度上的保障。

　　新立法法第5条增加了“坚持立法公开”内容，第36条增加了2个条款、修改了1个条款，其内容为：法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，或是有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开论证会，针对具体内容听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表、有关基层和群体代表、人民团体和社会有关方面的意见。第35条新增：法律草案“向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报”。第53条新增：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。这些规定充分反映了立法的程序民主、主体民主、活动民主和过程公开，为各族群众参与立法提供了制度保障。

　　(三)立法评估制度是民族自治地方立法质量的可靠保障

　　对地方性法规、政府规章的评估，包括立法前评估和立法后评估。立法前评估既要评估地方各种规范的制定过程是否符合正当程序，还要对规范的合法性、合理性、适应性和可操作性等进行评估。立法后评估主要评估地方立法实施的社会效果，为地方立法的立、改、废奠定基础和提供依据。从目前我国法治评估的实践来看，主要体现为立法后评估。新立法法完善了立法评估制度，将评估纳入立项、立法草案、立法制定、法律实施后的全过程，既强调了评估的必要性、可行性、合理性、可操作性和实效性，也考虑到了法律法规的经济和社会影响，有利于推进立法精细化，提升立法质量。

　　对民族法律法规进行立法后评估，对民族法律法规的科学性、可操作性、执法成本、法律实施效果进行全方位检测，是修订、完善民族法律法规的重要环节和有效渠道。对于新的立法项目，则应更加注重立法前和立法过程中的评估，通过实地考察、专题调研、问卷调查、召开讨论会、座谈会、听证会等形式收集素材和意见，将各种素材和意见进行辨析、分类、量化，综合运用各种方法，评估立法的必要性、合法性、协调性和可操作性，评估法律对经济、社会和环境产生的影响，尤其要评估立法设计的制度、规则和操作性措施的约束条件，寻求解决约束条件的方法和步骤，确保立法质量。

　　(四)备案审查制度确保民族自治地方自治立法不“逾矩”

　　规范性文件的备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。新立法法第五章的章名由原来的“适用与备案”，修改为“适用与备案审查”。增加的主要内容是：“1.全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开;2.民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。”新立法法一方面规定接受备案的机关可以主动审查，另一方面，把对法律、行政法规、地方性法规的变通情况进行说明明确为民族自治地方和经济特区报送变通立法的一项法定义务，以便于接受备案的机关全面了解变通立法情况，加强对自治条例、单行条例变通法律和行政法规的内容进行审查。

　　在现实生活中，民族自治地方在政治、经济和文化方面具有自身的特点，法律适用的对象、情境存在着一定程度的差异，法律的普遍性和统一性始终面临着各种差异性要求的挑战。如何因应国家法的统一性与民族自治地方差异性，就成为民族区域自治制度必须要面对的问题。民族自治地方的法律变通正是在国家统一法律框架下，实现尊重差异、包容多样的创造性制度设计。变通立法就是将法律、行政法规进行有利于当地民族和地区的局部修改、补充后再适用的过程，为了维护国家法律的统一，使变通立法真正体现少数人民群众的利益和意志，必须对变通立法的生效程序进行必要的限制和约束，确保自治条例和单行条例的合宪性以及与相关法律专门规定不相抵触，不存在超越立法权限和违反立法程序的问题。因此，新立法法对自治条例和单行条例规定了严格的报批程序，为提升民族自治地方变通立法质量提供了重要保障。

　　四、建立完备的民族法律法规体系的有效途径

　　(一)对存量民族法律法规进行专项检查、评估和清理

　　我国民族法律法规体系初步形成以后，相关立法主要任务应转变为盘活、增修存量为主，告别粗糙立法模式，从数量、速度、粗放型立法向精细、质量、效益型立法转变，致力于提升立法的品质。

　　加强民族法律法规和民族政策执行情况的监督检查，是民族工作的重要组成部分，是新形势下推进民族法律法规和民族政策贯彻落实的重要措施。因此，民族法律法规执法检查制度应该常态化、制度化，还要加强民族区域自治法的贯彻落实与督促检查。

　　同时，要对民族法律法规开展立法后评估，即对每部法规从立法概况、合法性、实施效果及可操作性等方面展开评估，得出科学可靠的评估结论，进而提出立法建议。通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法规的实际运行状况。在此基础上开展民族法律法规的清理工作，对现有的法律法规进行分类、整理与审查，对现行立法中某些明显不适应现实需要的内容进行系统梳理、分析，为民族法律法规的“立、改、废、释”提供客观依据。

　　(二)科学立法，完善民族法律法规体系

　　建立完备的民族法律法规体系，重点是要坚持宪法确立的有关解决民族问题的基本原则和基本框架，建立健全与民族区域自治法相配套的法律法规，把法治贯彻到民族工作每一个领域和环节。

　　第一，积极推动自治区制定自治条例。自治条例是民族法律法规的重要组成部分，只有制定了地方自治条例，才能全面落实民族区域自治法。

　　第二，单行条例的制定和修改要更加符合当地实际。单行条例是自治立法中数量最多、规模最大的组成部分，覆盖经济、文化、金融、教育、社会管理等各个方面的内容。因此，制定或修改单行条例应更加注重与时俱进，要在针对性、时效性、可操作性方面下功夫，重视民族自治地方的本土资源，充分体现地方特色与民族特色。制定变通和补充规定时，一方面要注意吸收民族习惯法和良善的民俗习惯入法，促进民族习惯法与自治立法的有效对接;另一方面也要科学地划分法律与道德、风俗习惯、行业规范等各自的调整范围，破除“法律万能”的观念，使法律与习俗各归其位，各司其责。

　　第三，国务院各部门贯彻落实自治法的部门规章和规范性文件要及早出台。中央对地方政府的领导和影响，在相当程度上是通过国务院各部门——中央部委来实现的。民族区域自治法第六章全部为“上级国家机关的职责”，而五个自治区的自治条例一直没有出台，绝大多数国务院相关部门也没有制定配套规章、措施和办法。自治区自治条例与国务院各部门涉及民族事务的部门规章，关涉中央与地方关系的规范与调整，同时也直接影响到自治权能否落实。各部委若能及时出台实施民族区域自治法的规章，也会为自治区制定自治条例创造积极条件。

　　第四，要注重民族法律法规体系的和谐统一。一是民族法律法规在纵向关系上的和谐，即一切民族立法都必须以宪法为根据，不得同宪法相抵触。二是民族法律法规体系在横向上的和谐一致，即民族立法与其他部门法不能相互矛盾、冲突。三是民族法的内部结构的和谐，就是指作为法的表现形式的规范性文件在内部结构、体例等方面的和谐、有序。四是要注意自治立法与地方性法规、地方政府规章的和谐。自治区、自治州同时享有自治立法权和地方立法权，二者具有不同的立法主体、范围和权限，在实践中既要防止自治立法权的滥用，也要警惕地方立法权对自治立法的僭越。

　　(三)扩大少数民族政治参与，推进民主立法

　　延续党的十八大以来对协商民主的探索，中共中央于2015年2月印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，要求深入开展立法工作中的协商，制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议。

　　新立法法拓宽了公民有序参与立法的途径，确立了立法协商、立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度，保证了少数民族公民以合法的形式、通过制度化的渠道、理性地参与政治决策。把少数民族的意志和愿望通过立法的形式加以规范化，这也是少数民族实现有序政治参与的内容和重要渠道。

　　自治立法和重大公共决策作为民族政治体系的一个链条和环节，只有反映和体现了族情民意，才能得到真正的认同。各族人民群众在立法活动中享有知情权、参与权、表达权，广泛考量和吸纳民意，是科学立法、民主决策的重要体现。民族自治地方立法能否取得成效，关键在于立法是否具有民族特色和地方特色，是否准确反映各民族群众的实际需求。整合民族自治地方社会治理资源，扩大公民有序政治参与，拓宽少数民族群众的利益表达渠道，能够有效促进科学立法、民主立法，更好地保障少数民族合法权益。制定涉及民族因素的法律规定，要广泛征求各族群众意见，符合我国国情和民族地区实际，使法律真正起到维护平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的作用。

　　(四)加强机构和队伍建设，提高自治州立法能力与立法水平

　　立法是一项复杂且极其专业性的工作，需要完善的组织机构和高素质的立法人员。以往享有地方立法权的城市经济文化比较发达，人大常委会的组织机构比较健全，常委会委员或人大代表的素质相对较高。而自治州和其他新扩容的设区的市，一般都没有专司立法的专门委员会或工作机构，常委会组成人员中缺乏法律人才，欠缺相应的立法经验和立法能力。因此，新立法法规定，其他设区的市、自治州开始制定地方性法规、地方政府规章的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

　　这也就意味着，设区的市和自治州并不是在新立法法公布实施后即获得相应的立法权，而是要通盘考虑经济社会发展的各种因素以及立法需求、立法能力，由上一级人大常委会来确定行使权力的起始时间。自治州虽然具有自治立法权，但自治立法的数量有限，且其立法权力只能由人大来行使，人大常委会和自治州政府并不享有立法权，缺乏常态化的立法机构，立法经验不足。因此，自治州要抓紧筹建相关立法工作机构，充实立法人员队伍，对市人大及其常委会组成人员、人大代表、参与法规起草政府相关部门、政府法制机构及其工作人员进行系统培训，提高法律素养和立法能力。省、自治区人大常委要指导、帮助自治州开展立法能力建设，有序推进落实自治州的地方立法权。

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