论城市社区建设中的社区自治与委托代理
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论城市社区建设中的社区自治与委托代理
发布日期： 2012-04-13 发布：
2006年第11期目录 本期共收录文章20篇
摘 要：城市社区建设的关键在于实现社区自治。目前社区自治的困难不是自治基础薄弱，而是自治可能导致基层的不稳定。如果具体的建设和运行由社区自己完成，而政府并没有对基层在根本上失去控制，这其实就形成了政府与社区在职能转变意义上的“委托一代理”关系。在可能的几种委托代理模式中，政府和社区组织相互协作是最佳模式。
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关键词：社区建设；社区自治；委托代理
中图分类号：D669．3文献标识码：A文章编号：1005―0892(2006)11―0024-04
发达国家现代化的经验表明：从传统农业社会向现代工业社会和后工业社会转变必须实现国家与社会、政府与公民的关系从一元从属结构向二元分立结构和一体包容结构转变；其关键是构造以社区为单位组织起来的公民社会。社区作为社会的基础，其建设的好坏对我国社会发展和人们生活都有着重大影响：良好的社区建设有利于增强城市居民的认同感和归属感、满足人的深层需求，也有利于加快城市化进程、解决经济社会发展中的诸多问题；反之亦然。
一、社区自治：社区建设的根本出路
(一)当前我国政府与社区关系
社区建设是一项需要政府、社团和居民的共同协作以提高社区发展水平和生活质量、建立良好的社区内部人际关系、培养居民民主意识和自治能力的公共事业。要实现这项事业，就必须在城市中培育和发展多样化的非政府、非盈利的民间自治组织，通过它们将居民组织起来成为社区建设的主要行动者，并承担起从企业转移出来的大多数社会职能和纷繁复杂的社区事务。
遗憾的是，自社区建设开展以来，大量的城市管理职能逐步向社区转移，以居委会为代表的各种社区组织逐渐被淹没在政府交办的各种事务中。原本属于“自治”的社区组织被行政化、科层化；居委会委员日益官僚化、公务员化。为了满足社区居民不断增长的需求以取得社区管理的合法性认同，政府几乎包揽了社区公共品的供给。但由于政府财力有限，造成社区公共产品的供给严重不足。“如果说以往是单位办社会，今天则有政府办社会、政府办社区之趋势；如果说以往是单位社区化，而今天则有社区单位化的趋势。”我们梦寐以求的“小政府”没有出现，真正自主、自治意义上的“大社会”也没有出现。这的确让人费解：一方面学术界几乎一致认为政府应该转变职能、还权于民；另一方面政府也在积极推进居民自治。但作为“自治”的社区组织实际却被纳入政府管理的架构，最终成为政府领导和指挥的、对居民加以管理和控制的基层行政单位；政府想通过社会自理使自己摆脱繁杂的社会事务，但最终却是自己在办社会，甚至自己办经济。
(二)再论社区自治的必要性
既然那么积极地“主持”着社区工作，那么政府为何不直接在街道之下设立一级最基层的行政部门，而是要选择居委会这一在法律地位上属于“自治”的组织形式?而且政府还在城市中逐步推进居委会直选这一具有政治改革符号意义的行动?这可以从经济学的立场和政府管理的合法性两个角度加以解释。从经济学的立场看，“民治”可以精简机构，节约开支。这在政府财力不足时显得尤为重要。从政府管理的合法性看，任何社会的政府都要寻求民众对治理者的合法性认同，而且治理越是接近基层，越是直接与民众打交道，治理者的合法性越重要。推进基层“民治”可以最大限度地减少官民冲突，因而也更容易得到民众的合法性认同。
此外，从人类社会发展规律来看，一个以社区为单位的基层自治既是现代化的结果，更是现代化的开始。随着社会进步和人们生活水平的提高，居民从丰富闲暇生活、追求个性表达等利益要求出发而产生出对社区事务的密切关注。这种关注必然会增加社区生活与社区服务的个体性、自主性和社群性，因而由政府来提供这些产品是失灵的。总之，从眼前的社区服务到长远的社会现代化，都呼唤着社区自治真正得以实现。
二、委托代理：社区自治的根本出路
(一)我国社区自治的真正难点
当前，我国推进社区自治的价值主要不在于政治改革方面。因为，如果作为一种政治改革，居委会和其他社区组织的作用就不应该仅仅只是“自我管理、自我教育、自我服务”，它还应该是一支代表居民利益、参与政府管理、监督政府公共资源使用的力量，显然居委会不具备后一种性质。当然，这是对社区自治的高阶要求。但只要社区建设被当作是政府的一项行政事业来开展，无论在组织形式上作什么样的选择，其目标都必然是追求市政管理的效率，追求基层社会的稳定和控制；它能给予社会自主、自治的生长空间是有限的，城市中的国家与社会关系就不会发生根本的变化。那么，突破点在哪里呢?
有人认为，现阶段我国公民素质普遍不高、自主参与和自我管理能力欠缺，这决定了社区建设只能走“半官半民”的道路。从我国居委会活动的实践来看，居民的自主参与程度的确不高。但这并不意味着城市居民缺乏参与和自治意识。如果我们看看商品住宅小区的业委会，就会知道居民的参与程度有多高。为什么会有这种差别?其实回答很简单。在商品住宅小区，相互依存的物业利益是业主委员会存在和业主积极参与的基础。但居委会的参与基础是什么?如果只是推选～些人来协助完成政府交办的工作，人们为什么要参与选举?如果用来发展社区的一切公共资源都是由政府决定如何安排，而不是根据居民的意愿来安排，人们为什么要去关注居委会的活动?民主、自治不是抽象的，人们积极、主动、自愿参与某个组织或某项活动，一定是该组织能代表自己的利益或该活动与实现自己的志趣和利益相关。
这些问题的产生，其背后隐藏着如下逻辑关系。经济社会的发展要求政府转变职能，实现“小政府、大社会”的治理模式。这导致一方面，政府权力下放，还权于民，，为维护社会秩序，基层应该实行自治；另一方面，政府把公共福利推向社会化，为保障或增加必要的福利，基层则不得不实行自治。考虑到我国目前自治基础确实薄弱，尤其是考虑到自治可能导致社会底层出现动荡，政府很难做到撒手不管。于是，就有了政府主导社区建设、社区行政化倾向加强的现象。结果，一方面因政府财力不足而造成社区建设、社区服务质量低下，另～方面还挤压了社区组织生存与发展的空间。本就相当脆弱的自治基础又遭受到行政力量的压制，这与我们希望通过民间自治来实现小政府、大社会的目标背道而驰，并使社区建设陷入恶性循环的困境。
上述分析表明，社区未能完全自治的主要原因不是自治基础薄弱，因为薄弱的基础是可以逐步加强和夯实的；主要原因在于自治可能导致政权在基层的动荡。正是由于这一根本性的原因，政府在社区建设中一直以一种矛盾的心理处于非常尴尬的境地：希望通过民间自治来减轻自己负担的同时又害怕权利下放导致对基层失控。
(二)委托代理：构建政府与社区的新型互动
从理论上讲，政府只要能提供社会满意的公共物
社区建设中政府的作用是不可忽视的，但政府的角色是对社区建设作出规划和指导、为社区建设提供必要的财政支持和政策关怀，而不是政府办社区。例如我国香港，政府提供的经费占社区建设总经费的70％－80％；澳大利亚在老人服务资金中，政府占60％，在各种民间团体的活动经费中，政府占56％；美国的城市则有专门的社区基金会负责筹款。社区建设既然是一项政府、居民、企业、非政府非盈利组织共同协作的社会事业，政府当然有“话语权” (事实上它肩负着保障和促进这一社会事业不断完善的使命)，但它不具有惟一的“话语权”和决策权。社区建设应该在一个多主体共同组成的机构中得到规划和指导。在这个问题上，人们很容易陷入误区，即认为只要是政府出钱，得到政府财政支持的组织就必须对政府负责，二者之间的关系就是领导与被领导关系。其实，“在一个自主社会得到充分发育的国家里，各种自愿性组织是以自己合理、科学、完善的社区服务计划向包括政府和各种捐赠机构以及个人争取资金的；自愿性组织除了在自己承诺的社区服务项目上接受评估和审查外，并不接受政府或捐赠者的领导，它必须以自己优质的社区服务争取继续生存的合法性和资源。”据此，笔者认为可作如下认识。
1．政府作为公共利益的代理人，是“社区建设”的保障和最终“所有者”。这是由个人与政府之间权力让渡的关系决定的。当然，这层权力让渡意义上的委托代理不是笔者在此想要讨论的，因为这已是公认的道理。
2．由于上述原因，政府对于建设一个良好的社区负有不可推卸的责任。关键是政府怎样才能够建造一个良好的社区，而不是像现在这样难以令人满意的社区。
3．前面的阐述已经足以得出这样的结论：社区自治是解决社区建设一切问题的根本出路。而社区自治的出路又在哪里呢?其实很简单：政府自己不能做或做不好的事情就交给社会去做。只要政府和社区组织之间在一定的条件下达成一定的协议，使政府在还权于民的同时并没有对基层在根本上失去控制，那么社区自治就有了雄厚的基础。当具体的建设和运行由社区自己完成时，这其实就形成了政府与社区在职能转变意义上的“委托－代理”关系：政府作为公共代理人，将自己应负的向民众提供优质公共服务的责任委托给社区自治组织，而后者受到委托人(政府)以制度规章和经费划拨为主要手段的各种监督。
三、社区政府与社区组织委托代理的模式分析
在政府与社区组织的“委托一代理”关系中，社区组织在一定时期内还将处于比较艰难的境地。一方面，他们必须得到政府的认可和必要的支持，这事实上形成了政府对社区组织的身份治理；另一方面，作为自治组织，它们应该有自己的利益要求，因而又具有契约治理的特征。结果是身份治理与契约治理常常产生冲突。这种冲突只有在社会结构变迁和社会职能重组的过程中才有可能化解。社区组织作为一个独立的组织系统从政府内部彻底分离出来，它们与政府之间不再是以前的命令与控制的关系，而是一种以分工为基础的契约关系。换句话说，这实际上是一种内部市场的关系，在这个市场内它们共同生产社区公共产品。但是，作为承担政府社区管理职能的各种社区组织在行政上依然受到政府的身份治理，并通过这种“身份”获得政策资源和资金支持。由于内部市场分工明确，政府和社区组织各自确立身份并扮好角色将变得更为重要，这无疑会使社区组织的契约精神得到极大鼓舞和发扬。身份治理体现的是政府对资源的控制和分配，反映社区组织对政府的“组织化依赖”，社区组织需要与政府搞好合作关系才能够获得资源；契约治理则反映社区组织的自主性要求，政府应该给社区以最大可能的自由空间。因此，“社区管理的机制就是协调自主性与合作性的关系。”虽然在这个协调过程中冲突在所难免，但这种冲突解决的机制是一种由争议双方自行解决的机制。由于争议双方的取向不同，解决冲突的策略和机制就不同。一般会表现出如下图所示的五种不同机制：
当社区组织契约意识较弱而政府身份意识很强时，社区组织往往“逆来顺受”，会尽可能与政府“合作”以便从政府获得更多的资源。这是目前我国社区组织与政府关系最为常见的方式，但却与社区自治的愿望相悖。当社区组织与政府采取完全分工的方式时，政府将不得不降低其身份意识，它们之间便形成平等的契约关系。在目前的经济社会条件下，政府由于控制资源而处于优势，社区组织还无法与政府处于平等的地位。因此，这种模式可能是一种未来的理想模式。当社区组织与政府双方采取回避冲突的方式时，实际上是把现时矛盾暂时压制或掩盖下来，并没有真正解决问题。所以这是一种无效或低效的冲突解决方法。当社区组织与政府对两难冲突采取让步，或者谋求中立立场时，形成的是一种折中的解决策略和机制。这是一种半彻底的解决方案。当社区组织和政府既关注各自身份，又关注契约分工时，形成的是协作性的解决策略和机制。该解决方案倾向于达成让双方都尽量满意的结果。因而，这是社区建设所追求的最佳目标模式。
四、结论
在新型的委托代理关系中，社区组织作为代理人，继续承接委托人――社区政府的社区职能。与原来行政隶属关系不同，社区组织与政府形成了合作伙伴的关系：它们共同开展社区管理和提供社区服务。社区组织运行所需要的资源，可以是由政府直接提供而获得，也可以是政府通过赋予社区组织特定的身份而获得，还可以通过完成社区政府的委托任务和为社区居民提供优质服务而获得。不管以哪一种方式出现，都会涉及到社区政府职能转变的问题，社区政府将不能再以原来的行政命令的方式来控制社区组织，而是通过与社区组织交换的方式来实现其合作关系。由于在交换过程中双方力量的大小不同，由此会形成不同的具体合作模式，如社区政府处于主导地位的模式、社区政府与社区组织分工协作的模式以及社区组织处于主导地位的模式等。这样，政府与社区组织的关系就从纵向控制转向横行互动。而政府只有做到对表现良好的社区组织给予更多支持和鼓励，同时对“不那么好”的组织加以鞭策和促进，这种“契约”才可能维持下去，社区的自治、自理也才可能真正实现。
责任编校：谭安华
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