试析法院管理体制的去行政化

发布时间：2016-04-29 12:22

　　论文摘要 司法体制改革最主要的任务是要保障司法独立，实现司法公正。然而司法实践中，存在法院地方化、法院管理行政化现象严重，难以保障司法的独立性。本文认为要想实现法院管理的去行政化，要以法官的人事制度、财政制度的独立性为基础，捋顺法院纵向指导关系，健全法官监督机制，建立一套合乎司法独立、司法公正要求的法院管理体制，有效实现法院管理体制的去行政化。

　　论文关键词 法官独立 法官管理 地方化 去行政化 法官监督制度

　　司法权与行政权分属两种截然不同的权力形态。司法权追求的是公平、正义的价值取向；而行政体现的是效率第一的功利主义价值观，强调服从和层级管理。而司法独立是保障司法公平正义的前提，法官地位的中立和超脱，要求司法管理制度有别于科层行政制度。司法实践中，司法管理制度却有着浓厚的行政化色彩，法院地方化、法院管理行政化，致使法官在审判案件时受到地方行政机关、领导和本单位领导等诸多方面的影响，难以按照内心的意志独立行使审判权。因此，为保障司法独立，司法管理体制的去行政化进程刻不容缓。

　　一、法院管理体制的现状

　　（一）法院的地方化
　　法院在人事制度、法官任免制度、财政制度等方面均受地方党政部门的制约，因此法院在很大程度上依附于地方政府。而地方政府也将法院视为自己下属的一个部门，对法院案件作出“指示”，下达“命令”，更有政府领导个人对法院案件打招呼、“递纸条”。另外，地方政法委统一领导地方政法系统，所以法院也受地方政法委“领导”，一些影响大、涉及范围广的案件甚至在政法委的协调下“处理”，难保审判权的独立。而审判权独立是法官独立审判的前提，法院无法独立，法官的独立审判便无从谈起。
　　1.人事制度导致法院地方化。法院人员的人事管理和人事考察等权力均是由地方政府所属的人事部门和组织部门掌握。目前我国法院院长人选由地方组织部门考察并提名，由同级人民代表大会选举产生；而普通法官由院长提请人大常委会任免。因此法官在审理具体案件时，也往往基于对自己的前途、生活、晋升等多方面考虑，甘愿“受制”于行政机关及其领导，从而使其独立审判地位受到影响。
　　2.财政制度导致法院地方化。我国国家的财政权由行政机关行使，各级法院的经费划拨以及法官的工资均由各级政府财政部门负责。如此情形，法院往往更多地考虑和保护本地经济发展，而不是着眼于法制的统一性和严肃性，致使法院的审判权的地方化。
　　（二）法院管理模式的行政化
　　1.纵向管理的行政化。从法理上来看，上、下级法院之间应当是单纯的“指导”与“被指导”、“监督”与“被监督”的关系。上级法院对下级法院在业务上可以给予指导，但绝非是“领导”与“被领导”的关系，法院在自己的审级进行中立的审理和独立的裁判。而司法实践中，行政化的倾向十分严重，下级法院始终把上级法院当作自己的上级机关和领导，遇到疑难和重大问题，马上向上级机关汇报、请示，以期得到上级机关和领导的答复，最后上级机关答复的意见，会被作为内部事务处理或者案件判决的重要依据（即“内审”，这严重干扰和破坏了两审终审制度和侵害了当事人的诉讼权利）。 该“案件请示制度”，让上级法院的意见提前介入，实质上剥夺了当事人的上诉权，变成实质上的了“一审终审”制，使两审终审制度形同虚设。该“制度”的存在，承办法官也并非根据自己独立的意志和观点作出裁判，也影响了法官的独立审判。
　　2.内部管理的行政化。长期以来，法院的运行存在着行政管理和审判管理两种形式。
　　（1）行政管理。在法院的管理上，行政机关的运行模式和管理制度直接被套用在法院的管理上。法官同其他人员一起被称为法院“干部”或法院“干警”，由于对所有的法院干警的管理，均是采取行政模式来进行的，因而所有的法官都被行政“格式化”了。 法官被赋予了相应的行政级别，法官等级和工资级别均与行政级别挂钩。一个法院内设置多个领导岗位，内部的法官有着级别分明的差异。法官之间失去了审判地位的平等性，也就不存在审判的独立性。一些办案能手在晋升后，反而难觅审案的踪影，甚至从不审案。这也是法院行政化的症结之一，对法官职业化建设极其不利。
　　（2）审判管理。法官管理行政化最严重的便是审判管理与行政管理相混淆，审判管理也带有浓重的行政色彩。从目前的司法实践看，各级法院所实行的审判管理制度也与行政机关处理事务的制度类似，即“案件结果审批制度”。案件经审理后，独任庭或合议庭向庭长和分管院长请示汇报对案件的处理意见。针对处理意见，领导对该案件结果做出批示，同意或者提出问题所在。以行政职务的高低来确定案件结果决定权的归属，是司法行政权对审判的一种干预。该“制度”实质上违反了案件审理的直接原则和言词原则，即法官在诉讼中以直接的庭审来面对案件，当庭听取双方的陈述，接受并审查双方提供的证据 。如果决定案件裁判结果的人并不是直接审理案件的法官，法官“只审不判”，不能实现审判者个体的独立。另外，审判委员会制度作为审判管理制度的重要组成部分，同样具有浓厚的行政色彩。由于目前法官管理制度的不完善与法官职务保障制度的缺失，导致法官过度的依赖审判委员会制度，以达到责任稀释、转移的效果。虽然该制度在相关法官职务保障制度缺失、错案追究制度执行错位的情况下，受到法官的“青睐”，但也严重地影响了法官的独立审判。

　　二、司法管理体制的去行政化

　　（一）完善法院的整体独立的配套制度
　　1.完善法院组织制度。逐步探索和建立与行政区划相对独立的法院设置模式，法院的设置与行政区划相对独立。目前，法院的设置与行政区划一一对应，一个县或县级市设置一个基层法院，同样市级、省级、全国均对应着一级法院。如此地域上或者利益上的从属性使得法院被动的地方化了，从而难以挣脱来自行政机关的干涉。因此，在设置法院时，并非要与行政区划一一对应，而可以几个行政区划设置一个基层法院等设置模式，来避免法院的地方化问题，从而保障法官的审判独立。
　　2.建立法院垂直管理制度。在全国范围内建立以个独立统一的司法体系，法院实行至上而下的纵向管理，而不再依附于地方权利机关和政府，这将从根本上改善法院地方化的现象。一方面，法官的人事管理权也从地方人事和组织管理部门独立出来，彻底摆脱地方党政机关及其领导对法官的操控和指挥。另一方面，独立财政制度，使法院的经费包括法官的工资薪酬待遇均纳入国家统一调配。法官不会受制为了地方经济发展而牺牲了国家整体的司法统一性和严肃性，从而保障了法官独立审判的外部环境。
　　（二）完善法院管理制度，实现法院管理的去行政化
　　1.取消上下级法院之间的案件请示汇报制度。重申和明确法院上下级的“指导”与“被指导”的关系。审级与程序设置的初衷就是上级法院通过对上诉案件的审理来对下级法院进行监督与指导。还“二审终审”其本源。明确上级法院对下级法院除了上诉审查、再审审查以外没有其他的监督关系。
　　2.法官管理的去行政化，实现法官队伍的职业化。司法机关与行政机关在性质、运行模式等方面均存在差异。行政机关的主动性与司法机关的被动、中立性截然相反。
　　而在司法实践中，行政机关的运行模式却一直被司法机关所套用，司法机关缺乏自己独立的、特有的管理模式。法官管理模式存在严重的行政化迹象。
　　因此，法官管理模式的去行政化应从以下几方面着手：
　　（1）去除法官的行政级别，实行法官等级制度，法官的级别不再套用行政级别，根据法官的职业技能、经验水平进行综合考评。院长、庭长都是审判经验丰富的优秀法官，一旦晋升后，或是行政事务繁忙、或是审批案件需要，审理案件越来越少，甚至从不审案，这是一种人力资源的浪费。应借鉴国外做法，推广大法官制度，让法官等级高的法官做法好法官示范与楷模的作用，院长、庭长首先也是法官，且具有深厚的法学基础和丰富的审判经验，应重新穿上法袍，充分发挥自身审判业务能力，且应负责审理疑难案件或影响广、社会关注度高的案件。真正实现法官队伍整体的职业化。
　　（2）审判管理中，取消“案件结果汇报审批制度”，逐步废除审判委员会制度，，建立主审法官责任制度，实现“审理者裁判、由裁判者负责”的最终归属点。
　　一方面，改变案件结果向部门领导和分管院长汇报的做法，法官对自己审理的案件作出最终判决无须经过汇报、批准程序，实现法官精神上的独立，也有利于法官增强责任心、明确责任，从而敦促法官不断提升自身业务素质。
　　另一方面，在现有司法现状下，马上取消审判委员会制度反而会加重法官的负担。因此可循序渐进，严格限制提交审委会的情形，只有案情重大复杂，以及合议庭难以形成决议的案件，才能提交审委会讨论。
　　如此，审委会制度的适用逐渐减少。待相应的保障制度逐步配套之后，再彻底废除审判委员会制度。改为设立疑难问题咨询机构，该机构不再对具体案件结果进行决定或解答，而作为法官咨询疑难案件的相关法律适用的解答部门。
　　（3）建立合理的法官监督制度，顺畅监督程序加大高级法院和最高人民法院对下级法院的监督力度，探索设立巡回法庭，充分运用再审之诉，统一法律的适用标准和口径，维护国家法制的尊严和权威。同时，规范权力机关的监督与检察机关的监督，从制度上杜绝不正当的监督而影响法官的独立审判。监督可分为“审时”监督和“审后”监督，“审时”监督即案件还处在审理过程中的监督，应尽量缩小“审时”监督的范围和情形，如该监督对象仅为法官的行为，而不能对案件实体问题进行监督；同时，只有在法官在审理过程中存在明显的滥用职权或者贪污受贿行为，才可提出检察建议。以完善的监督机制代替行政化的“领导”、“管理”。

　　三、结语

　　随着十八届三中、四中全会的召开，司法体制改革迎来了最佳时机，应扎实推进司法管理体制去行政化改革，使法官从科层行政管理体制的束缚中解脱出来，从而展现司法审判的应有的独立形态，实现真正意义上的司法独立。

本文编号：39237