赵鹏：风险评估中的政策、偏好及其法律规制
本文关键词：风险社会的自由与安全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战，由笔耕文化传播整理发布。
[29]卫生部网站上即两次刊登相关文章予以澄清，参见《卫生部专家否认居民摄入碘过量》，，最后一次访问为2012年11月29日；《实施食用盐碘含量标准知识问答》，，最后一次访问为2012年11月29日。有关报道还可以参见白剑峰、王有佳、吕毅品：“碘盐其实不会致癌”，《人民日报》2012年10月23日。
[30]《食品安全法》第13条。
[31]《食品安全法实施条例》第62条。
[32]《食品安全风险评估管理规定（试行）》第4条。
[33]例如《行政诉讼法》要求具体行政行为“事实清楚、证据确凿，适用法律正确”；《国务院全面推进依法行政实施纲要》要求行政活动合法、合理，等等均要求政机关对其决策进行充分的解释。国外有学者讨论过行政活动的理性与合法性之间的关系。SeeJerry L. Mashaw,Small Things Like Reasons Are Put in a Jar: Reason and Legitimacy in the Administrative State, 70 Fordham LawReview,17(2001).
[34]在风险评估实践丰富的美国，风险评估肇始于法院要求行政机关增强其决策的分析性，而后经由立法确认而推广。SeeMark Eliot Shere,The Myth of Meaningful Environmental Risk Assessment, 19 HarvardEnvironmental LawReview,409(1995).
[35]曹康泰：“关于《中华人民共和国食品安全法（草案）》的说明——2007年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上”，《全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第2期。
[36]SeeWTO, 1994, Art. 5.1.
[37]SeeDiahanna L. Post,The Precautionary Principle and Risk Assessment in International Food Safety: How the World Trade Organization Influences Standards,26Risk Analysis, 1259(2006).
[38]《食品安全法》第16条。
[39]《食品安全法》第23条。
[40]国外有学者详尽论述过这一趋势。SeeSheila Jasanoff,The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers,Harvard University Press,1994, pp.1-19.
[41]《关于食品安全生产监测、评估和标准——分组审议食品安全法草案发言摘登（三）》，来源于中国人大网，，最后一次访问为2012年11月29日。这样的意见在2007年12月27日下午，十届全国人大常委会第三十一次会议分组审议草案时，也曾出现过例如，金烈委员建议明确第2章中食品安全风险评估专家委员会的性质，它是个咨询机构、中介机构还是行政机关委托行使职权的组织？如果当事人对风险评估结论有异议，有没有救济渠道？专家委员会能不能成为诉讼主体？如果对专家委员会的评估有意见怎么办？参见《建立食品安全风险监测评估制度——分组审议食品安全法草案发言摘登（二）》，来源中国人大网，。最后一次访问为2012年11月29日。
[42]参见国际组织可持续发展科学咨询调查分析委员会著：《知识与外交：联合国系统中的科学知识》，王冲等译，上海交通大学出版社2010年版，总序页3。
[43]《食品安全法》第13条。
[44]《食品安全风险评估规定（试行）》第6条。
[45] 陈君石：“食品安全风险评估概述”，《中国食品卫生杂志》2011年第1期。
[46]有关成本效益分析及其在行政规制中的应用的介绍可参见高秦伟：“美国规制影响分析与行政法的发展”，《环球法律评论》2012年第6期。
[47]国家食品安全风险评估委员，前注23，页9。
[48]Richard J.Pierce, Sidney A. Shapiro, Paul R.Verkuil,Administrative Law and Process,The Foundation Press, 1985,p.17.
[49]国家食品安全风险评估委员，前注23，页12——13页。
[50]参见（德）乌尔里希?贝克著：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，页20——21。
[51]（英）安东尼?吉登斯、（英）克里斯多弗?皮尔森著：《现代性：吉登斯访谈录》，尹宏毅译，新华出版社2000年版，页193。
[52]参见赵鹏：“参见风险社会的自由与安全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战”，载季卫东主编：《交大法学》（第2卷），上海交通大学出版社2011年版，页43。
[53]王晓：“碘盐论战”，《瞭望东方周刊》2009年第37期。
[54]SeeThomas O. Mcgarity,Substantive and Procedural Discretion in Administrative Resolution of Science Policy Questions: Regulating Carcinogens in EPA and OSHA, 67The Georgetown Law Journal, 729 (1979).
[55]简要介绍可参见何建志：台湾H1N1疫苗接种后不良反应事件之因果关系：科学不确定性与法律举证责任”，台湾《法律与生命科学》2010年第4期。
[56]邱文聪：“因果关系的几率证据在公卫诉讼上的应用与挑战”，台湾《第三届“科技发展与法律规范”学术研讨会论文集》。
[57]有国外学者详尽讨论了个人偏好、价值判断对风险管理中定义“可接受证据”的影响。SeeDeborah G. Mayo and Rachelle D. Hollander eds,Acceptable Evidence: Science and Values in Risk Management, Oxford University Press,1991.
[58]国家食品安全风险评估委员，前注23，页12——13。
[59]同上注，页14。
[60]同上注，页13。
[61]同上注，页29——30。
[62]有学者曾以杀虫剂为例，讨论进行准确的暴露评估的困难。See Thomas O Mcgarity,Politics by Other Means: Law, Science and Policy in EPA’s Implementation of the Food Quality Protection Act, 53 Administrative Law Review, 103(2001).
[63]国家食品安全风险评估委员，见前注23，页37。
[64]SeeWendy E. Wagner,The Science Charade in Toxic Risk Regulation, 95 ColumbiaLawReview,1613(1995).
[65]William Ruckelshaus,Risk in a Free Society,4 Risk Analysis,157(1984).
[66]国外有学者论述过科学与法律的紧张根源。SeeDavid L. Faigman,Legal Alchemy: The Use and Misuse of Science in the Law，Henry Holt and Company,1999, pp.51-53.
[67]偏好或无法避免，但如果偏好累积而得不到制约，将会扭曲判断的科学性，因而影响证据在法律上的可接受性。SeeJoseph Sanders,Scientific Validity, Admissibility, and Mass Torts AfterDaubert, 78Minnesota Law Review,1387 (1994) .
[68]国家食品安全风险评估委员，见前注23，页9。
[69]See International risk governance council,White Paper on Risk Governance -Towards an Integrative Approach,2005,pp.40-44.
[70]See National Research Council,Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process,1983,pp.151-153.
[71]例如，美国《联邦咨询委员会法》规定，“除非由法律或总统命令作出特别规定，咨询委员会应拥有提供咨询的职能。根据咨询委员会的报告或提供的建议而采取的措施和政策，仅能由总统或联邦政府的官员作出。See 5 U. S. C. Appendix - Federal Advisory Committee Act 9(b).
[72]SeeJoint FAO / WHO Expert Consultation,RiskManagement and Food Safety,1997, p.7.
[73]《食品安全风险评估管理规定（试行）》第4条。
[74]《卫生部办公厅关于委托承担食品安全国家标准审评委员会秘书处等工作的函》（卫办监督函〔2010〕112号）；《卫生部办公厅关于委托国家食品安全风险评估中心承担食品安全国家标准审评委员会秘书处等工作的函》（卫办监督函〔2012〕56号）。
[75]参见中国疾病预防控制中心网站。。最后一次访问为2012年11月29日。
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摘要: 在风险规制领域，政府监管决策经常面临复杂的技术面向，哪些物质有危害、危害影响多大等问题科学争论不断。《食品安全法》建立了风险评估制度，试图通过科学评估奠定决策基础。然而，本文对食盐加碘风险评估的考察发现评估混杂了政策考量与个人偏好，进而影响了其权威性。这一问题的根源在于，服务于政策制定的科学并不完全基于科学事实，在证据不充分，决策又有时间约束的情况下，科学家需要大量运用假设、推定，这就形成了政策考量、个人偏好影响评估科学性的空间。基于这些分析，文章提出修构风险评估法律制度的方案，以期通过制度建设，限制政策、偏好对评估科学性的不当影响，确保更为诚实的评估。
关键词: 风险评估；科学；政策偏好；法律
引 言
在所有的微量元素中，碘，恐怕是最让公众纠结的一种。它曾被视为包治百病的灵丹妙药：我们曾在孩提时被父母告知“碘盐要起锅才放，不然碘就挥发了，没用了”，也曾在日本福岛核电站危机时，被告知“多吃碘盐，甲状腺就不会吸收带有放射性的碘元素”；然而，它也曾被视为避之不及的瘟疫，碘盐致癌的报道不时见诸报端。
追、避之间的转换，科学争论的交织，使公共政策选择面临深刻困境。为解决这一困境，卫生部根据《食品安全法》，委托国家食品安全风险评估委员会进行了风险评估，并发布了《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》（以下简称《碘盐风险评估》）。评估认为，由于我国多数地区都存在程度不同的碘缺乏，考虑到食盐加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成绩，应该认为食盐加碘的益处远远大于其健康风险。然而，评估结论并未平复学界争议与公众恐惧。
本文即以这一事例为中心，从风险评估的规范要求与现实之间差距的角度分析评估未获认同的原因，在此基础上，论证风险评估法律制度完善的方向。
一、碘盐罗生门：致病的疑云
碘缺乏会导致甲状腺肿（俗称“大脖子病”），中国古书已有记载，补碘治疗亦是传统做法。新中国成立后，政府早期对碘缺乏病采取定向干预政策：碘盐供应定向于病区，非病区不供应，且消费者有选择权。[1]此后，医学证据证明碘缺乏还会造成儿童脑发育障碍，碘缺乏遂上升为影响人口素质和社会发展的公共卫生问题。1991年3月，国务院颁布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，该条例规定，国家划定碘缺乏地区的范围，[2]对这些地区实行强制使用碘盐的制度，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场，即使因治疗疾病，不宜食用碘盐的，也需持指定医疗机构出具的证明，方能到指定单位购买非碘盐；[3]而且，未来的目标是除高碘地区外，逐步实施向全民供应碘盐。[4]根据这些规定，之前的定向干预演变为全民食盐加碘（Universal Salt Iodization, USI）。
为增强普及碘盐的力度，相关部门还建立起碘盐监测制度，要求盐业公司提高碘盐食用率，[5]碘盐普及率也成为对地方政府考核的依据。[6]政治动员之下，矫枉过正的苗头开始显现：高碘地区供应碘盐[7]、强制搭售碘盐[8]、盐业公司不按照卫生部门要求停止向高碘地区供应碘盐[9]、不宜食用碘盐者购买非碘盐难[10]等问题一一出现。此后，碘盐推行力度在一些地方有所调整，但整体而言，全民食盐加碘政策延续至今。
全民食盐加碘自推行伊始便饱受争议。早在1948年，美国两名研究人员即发现，当大鼠血清中碘浓度达到一定上限时，甲状腺便不再吸收碘。这一现象即著名的Wolff—Chaikoff效应，它说明血清碘浓度过高会阻止甲状腺激素形成，导致甲状腺功能的减退，引发健康危害。
全民补碘后，我国不少医学工作者也观察到甲状腺疾病增加，并开展了研究，其中，具有代表性的是原中国医科大学校长、内分泌专家滕卫平教授的研究：滕卫平的课题组发现，人群碘营养超过适宜量和过量，可以诱发或促进甲状腺功能减退和自身免疫性甲状腺炎的发生和发展；[11]课题组选择3个农村社区(分别为低碘、适碘和高碘地区)在入户问卷调查基础上的采样研究表明，碘摄入量增加可能导致甲状腺功能减退症患病增加；[12]课题组统计发现高碘地区甲状腺癌发病率高于低碘和适碘地区，其中作为高碘社区的黄骅1994年以前未发现甲状腺癌病例的确切记载,而从1994～2000年则有10例，因此，原先高碘基础上追加的碘可能在甲状腺癌发病的增加中起到一定作用。[13]根据这些研究成果，2001年3月，时任全国人大代表的滕卫平领衔起草了一份议案，建议修改全民食盐加碘政策，此后又多次提出类似的议案。[14]
针对这一提案亦有不少反驳。例如，天津医科大学钱明、王栋提出，滕的研究中，选取地区高水碘很可能伴随其他化学成份或矿物质含量过高，无法排除是其他因素导致甲状腺疾病的可能；滕的研究没有采取随机抽样，而是入户问卷调查，由于志愿者易受问卷诱导，导致采样缺乏代表性；滕的课题组选取的高碘地区是水源性高碘，与全民加碘无关，不可以此非议全民加碘政策等等。[15]针对这些质疑，滕卫平课题组亦有回应，他们提出：课题组研究证明当地水中含有的氟、硒、锌对甲状腺功能没有影响；在人群中随机抽样非常困难，国际上类似研究大多没有采用这一方法；调查选取的高碘地区事实上从1996年起就全部投放碘盐，且这个地区发现的甲状腺癌都1994年以后发生的,不得不考虑全民食盐加碘是是这个地区甲状腺癌高发的附加因素。[16]
此外，还有观点并未否认碘过量的风险，但权衡利弊，仍然主张应坚持全民食盐加碘，例如，有研究认为数据表明全民加碘尚未造成高碘性甲状腺肿流行，不必过于担心；[17]有比较全民加碘的益处和副作用而主张全民加碘利大于弊。[18]
争论中引起社会高度关注的，是碘过量是否会导致甲状腺癌。对此，国外已有一些研究成果：有研究表明，长期缺碘和长期高摄入碘均可导致甲状腺肿的发展,而甲状腺肿是甲状腺癌的危险因素之一；有研究表明长期缺碘人群患滤泡型甲状腺癌的风险较高,而长期碘摄入过多的人群则可能增加患乳头状癌的风险；还有研究表明日本和冰岛作为世界上碘摄入量最高的国家,甲状腺癌发病率高于美国及其他国家，等等。[19]
在我国，除上述滕卫平课题组的成果以外，亦有不少地区的医生根据临床经验，认为全民食盐加碘后，相关甲状腺癌的比率开始上升，[20]有些还进行了相关研究。例如，崔俊生、倪劲松等回顾性查阅了吉林大学中日联谊医院1961—2000年外检病理登记资料发现，全民食盐加碘后甲状腺恶性肿瘤检出率增高，甲状腺癌的组织类型发生变化：乳头状癌显著增加,滤泡状癌减少，发病年龄有增加趋势。[21]对于这些观点，亦有反对意见，有观点认为，包括甲状腺癌在内的多数肿瘤都呈上升态势，因此甲状腺癌与食盐加碘存在联系的推论依据不充分；还有观点主张，临床发现甲状腺疾病增多不等于甲状腺疾病发病率增加，因为不排除是因为医学检查手段比以往先进，导致更容易检出。[22]
二、受冷遇的《碘盐风险评估》
碘盐是否致病的争论在科学界无法形成共识，愈加引发公众对这一问题的焦虑。针对碘过量的担心，2009年，卫生部委托国家食品安全风险评估专家委员会评估了我国不同地区居民碘营养状况的潜在风险。评估专家委员会由9名专家组成，其中8人来自中国疾病预防控制中心，1人来自天津医科大学内分泌研究所（陈祖培，他同时是卫生部碘缺乏病专家咨询组组长）。评估所依据的主要数据亦来自于中国疾病预防控制中心营养与食品安全所、地方病控制中心有关膳食、水碘、盐碘、尿碘和碘营养状况等方面的监测数据。[23]
2010年5月14日，国家食品安全风险评估委员会发布《碘盐风险评估》，报告认定，虽然已有明确科学证据表明碘过量会导致健康危害，但目前尚无明确科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤发生相关。[24]报告还得出结论：我国除高水碘地区外，绝大多数地区居民的碘营养状况处于适宜和安全水平，沿海地区也不例外；食盐加碘并未造成我国居民的碘摄入过量；我国居民碘缺乏的健康风险大于碘过量的健康风险。因此，继续实施食盐加碘策略对于提高包括沿海地区在内的大部分地区居民的碘营养状况十分必要。[25]
然而，评估结论并未平复有关争论，医学界越来越多的研究成果试图证明碘过量与甲状腺癌之间的关系：竺王玉、张永奎等对舟山群岛居民的调查发现，舟山群岛居民碘营养充足，居民甲状腺癌累积患病率较高；[26]重庆市肿瘤研究所的杨鑫、周晓红分析了该院1980-2010年前后30年手术切除的甲状腺病检标本发现，全民食盐加碘后，甲状腺恶性肿瘤构成比有显著性变化，乳头状癌显著增加、滤泡状癌减少、髓样癌减少、未分化癌减少、甲状腺癌的发病年龄有增加趋势。[27]
此后，卫生部门的决策似乎也并未完全依据风险评估报告，2011年9月15日，卫生部发布的食品安全国家标准《食用盐碘含量》（GB26878-2011）下调了盐碘含量的指标。与此同时，社会对补碘过量的担忧未获平复，且有加剧的趋势，碘盐导致甲状腺病症甚至癌症的报道不时见诸报端，[28]卫生部门的官员与专家不得不多次出面澄清。[29]
三、风险评估的法律性质与规范要求
《碘盐风险评估》遭冷遇原因复杂，例如，公众可能受情绪驱动，难以理解公共卫生领域的复杂问题。然而，评估结论在科学界内部亦不受认同，决策时也被监管部门谨慎处理，则说明有必要检讨评估未获权威性的根源。
（一）风险评估的事实发现功能
根据《食品安全法》，食品安全风险评估是对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行评估，由于评估活动高度技术化，《食品安全法》规定由于国务院卫生行政部门成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会具体负责。[30]评估包括四个主要步骤：危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述。[31]此后，卫生部又颁布《食品安全风险评估管理规定（试行）》，专门设立食品安全风险评估技术机构，负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。[32]从上述规范可以看出，风险评估是借助科学专家，通过收集、处理、分析科学数据与信息等科学活动，对“食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害”这一事实问题予以回答。这一制度的引入体现了法律规范复杂监管活动的努力：
行政活动的合法性有赖于其工具理性，即运用专业能力充分地解释其决策基础。这种专业能力通常会与行政机关的事实功能发现紧密相连——作为执法机构，行政机关是在具体实践法律赋予的职权，为完成这一任务，行政机关首先需要明确在具体事务中涉及的事实是什么，方能有效论证其决策的正当性。[33]然而，在现代风险社会，事实认定面临复杂的技术面向：哪些物质是有危害的？可能的危害有多大？答案往往处于科学前沿，上述食盐加碘危害性的争论远非个案，而是反映普遍的典型。关键事实不明，监管部门将依据宽泛的裁量而非确定的知识行动，这极易在政治与法律层面引发各种质疑与挑战，削弱决策的合法性。在此背景下，风险评估由于能够显著增强行政决策的论证基础，迅速获得一些发达国家监管机构青睐，[34]中国的《食品安全法》也借鉴“国际上普遍的做法”，(点击此处阅读下一页)
引入了这一制度。[35]
科学评估可以达到规范裁量、限制决策恣意的效果，也被一些国际组织用作防止主权国家形成贸易壁垒的手段。例如，世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）要求成员国的卫生或者检疫措施应当建立在对人类健康、动植物安全风险评估的基础上，且评估技术应当考虑有关国际组织的建议。[36]而且，在多项关于食品贸易争论的裁决中，是否经过风险评估亦被WTO作为措施是否合法的重要判断标准。[37]因此，《食品安全法》引入风险评估也是为确保监管决策符合世界贸易组织的规定。
然而，当评估成为一项法定要求，专家实质享有了部分决策权力，由于专家并不承担政治责任，这是否会导致与现代政治倡导的民主价值间紧张不无疑问。为此，一个可能的方案便是将专家的作用限定在非政治的范围内，《食品安全法》也因此规定风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的“科学依据”。[38]这意味着，由专家主导的风险评估只回答“科学问题”，它只是构成决策基础的一个维度，而非全部——最终的决策还需要权衡其他关政治、经济、社会因素。例如，最终食品安全标准的制定与修订，虽然要以风险评估作为科学依据，但也要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。[39]这一思路实际贯彻了事实与价值分立的原则，即科学专家只负责对风险客观、定量评价，属于行政决策过程中“事实发现”的部分；在风险评估基础上，综合考虑政治、经济、社会等因素进行政策选择，则不属于科学专家的工作，而由承担政治与法律责任的行政官员负责。
（二）科学性：风险评估的规范要求
立法引入风险评估，反应了运用科学知识来确保政治理性化的努力。[40]藉由评估，行政机关必须在决策前通过科学专家按照结构化的方式进行审慎分析，为监管决策寻求较为充分的事实基础，从而达到通过知识规范裁量的目的。
然而，科学家能否履行好这一任务并非没有疑问，在《食品安全法（草案）》审议过程中，很多代表和委员就表达了忧虑。例如，方新委员提出，对专家委员会的性质、责任、义务、评估异议的救济等问题都需要更加细致的规定，林强委员、张兴凯委员等也有类似的意见。[41]值得注意的是，方新的另外一个重要身份是中国科学院党组副书记。这说明，科学界自身也对专家的作用保持怀疑。结合其他一些文献可以解释这种担忧的来源：方新曾提出，在科学服务于政府决策的过程中，曾遭到来自两个方面的质疑与批评，一方面，有些人批评决策者没有付出足够的努力去获取高质量的科学建议，或者有意识将政治与科学混为一谈；另一方面，由于科学知识的不确定性，以及科学家“经济人”属性，又使得他们可能会从自身利益出发解读科学知识。[42]
这些疑虑指向了问题的核心，科学性是风险评估作为事实发现工具的内在要求。毕竟，评估的目的是通过量化方法，建立概率性的因果关系，以作为制定管理政策的知识基础，而只有当风险评估成为一门客观理性的科学，方能满足这种功能需求。因此，风险评估应当做到忠实于科学，避免个人偏好、政策考虑对评估的不当干扰，确保价值中立。但是，由于评估结果将在很大程度上影响最终的监管决策，利益受影响方当然可能通过各种途径影响评估。因此，当科学家成为政策的影响者，能否坚持按照科学原理进行评估存在疑问。
最终的立法并未正面回应这些担心，但是，该法力图通过强调风险评估的“科学性”来缓解这种焦虑：《食品安全法》强调食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。[43]而后卫生部制定的《食品安全风险评估管理规定（试行）》更是明确要求，国家食品安全风险评估专家委员会依据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估，保证风险评估结果的科学、客观和公正，任何部门不得干预国家食品安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估技术机构承担的风险评估相关工作。[44]对此，参与《食品安全法》起草并担任国家食品安全风险评估委员会主任的陈君石院士亦明确指出，风险评估“是一个由科学家独立完成的纯科学技术过程，不受其他因素的影响”[45]。
四、风险评估中的政策与偏好
法律要求风险评估确保科学性，然而，文本的规定并不能自动转化为生活的现实。实践中风险评估面临各种压力，若无精细的制度设计，风险评估的科学品格将面临挑战，对《碘盐风险评估》进行考察，便可发现相关痕迹：
（一）成本效益分析的政治与评估的越界
《碘盐风险评估》的核心结论是，由于我国多数地区都存在不同程度的碘缺乏，而且加碘食盐是这类地区碘的重要膳食来源，考虑到我国食盐加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成绩，应该认为食盐加碘的健康益处远大于可能的健康风险，并用这一结论来支持继续事实食盐加碘政策。这种方法是典型的成本效益分析：比较全民食盐加碘的健康益处（效益）与全民食盐加碘可能的健康风险（成本）。[46]事实上，为了论证这一核心观点，《碘盐风险评估》首先不是评估食盐加碘的风险，而是论证全民食盐加碘的益处，“事实证明，USI（全民食盐加碘）是提高我国居民碘摄入水平，进而消除我国IDD（碘缺乏病）的有效措施”，并很快得出结论，“我国应通过继续实施科学的补碘策略来进一步巩固在消除IDD方面所取得的显著成果”[47]。
在尚未评估风险之前即得出结论，这一论证逻辑本身就显示出极强的倾向性。而更为核心是，且不论这一结论本身是否符合事实，用它来证明有必要继续实施全民食盐加碘也不是“科学”的论证。因为，不可忽视的是：即使全民食盐加碘确实效益高于成本，这一措施也已经导致利益分配发生变化：它降低了那些缺碘地区人群风险，而增加了那些本身碘适宜或者已经过量地区人群的风险。而利益分配变化的正当性并不能通过“科学”来证明，它带有明显的政治权衡和政策选择的维度。[48]
同样的问题亦出现在评估对碘过量与甲状腺癌关系的认定之上。如前所述，国内外均有研究成果表明，长期缺碘人群患滤泡型甲状腺癌的风险较高,而长期碘摄入过多的人群则可能会增加患乳头状癌的风险，《碘盐风险评估》亦引用了相关成果。但是，评估报告同时强调相关研究也表明补碘不会增加甲状腺肿瘤的发病率，因此得出结论，“目前尚无明确的科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生相关”[49]。这一结论的逻辑在于，只要社会整体的甲状腺癌发病率并不因为碘摄入量的增加而上升，则不能证明碘摄入量与甲状腺癌有关联。这同样没有考虑食盐加碘对风险分配的影响：从碘摄入量变化导致甲状腺癌组织形态类型变化完全可以合理推断，食盐加碘确实削减了那些碘缺乏人群罹患某种甲状腺癌的风险，但同时增加了另外一些人群因过量摄入碘而罹患另外一种甲状腺癌的风险。
在现代风险社会，风险的分配与财富的分配一样，是极具政治意义的现象。[50]就食盐加碘而言，它更是通过强制性的国家行动改变了风险分配的版图，一些群体被强加了本来没有承担的风险。如果风险源于自然，人们或还会当作命中注定，将其归结为神明的力量或者理所当然存在的世界。[51]但是，当风险来源于社会活动时，人们便会向作出风险决策的政府和专家组织、经济集团倾泻其怨气。诚然，现代社会行政性风险规制的目标即在于实现集体安全，[52]但通过集体行动改变风险分配，这种行为的正当性显然不可能在科学的范畴内得到论证。
成本效益分析或许是公共卫生政策专家习惯性的出发点——他们的目标正在于从社会整体人口治理的角度研究疾病或者其他健康危害控制的最佳途径。正如食品安全风险评估委员会主任委员陈君石在接受采访时即主张“公共卫生照顾的是多数人的利益”[53]。无可否认，这种分析对于提升监管决策的理性化确有帮助，但由于潜在利益分配变化是重要的政治问题，它应该在政策权衡阶段进行，而不是以“科学”的名义得出简单的结论。这样才能确保政策权衡更加清楚的展示于利益攸关者，从而确保最终的政策选择受到民主政治和个体健康人权等多种价值的约束。
（二）评估内在的不确定性与政策、偏好影响的空间
风险评估可能超越其法定权限与能力范围，不适当地介入政策议题。除此之外，更加棘手的问题是，评估技术内在的局限会在各个环节产生大量不确定性，从而影响评估的科学性：
1、危害识别。危害识别是指确定接触某种物质是否会导致对健康的潜在危害，这相当于确认某种物质和某种损害之间的因果关系。识别危害一个非常有效的方法是进行有控制的人体试验，但因涉及重大伦理问题而应用有限，动物实验和流行病学研究便成为最广泛使用的方法，《碘盐风险评估》亦采用了这两种方法。动物实验是观察实验动物对某种物质的反应，如果某种物质被证明对实验动物有害，则可以推论对人体也有害；流行病学研究是针对某种物质，比较某一暴露水平的人群与更低暴露人群或者零暴露人群的统计数据，如果确定发病率因暴露而增加，则可以确认危害存在，前述滕卫平等人的研究即采用了这一方法。虽然这两种方法已经受到广泛认可，但均存在大量不确定性：
就动物实验而言，人体组织结构、再生系统与动物并不相同，代谢机理也存在差异，且实验状态下动物接触的化学物剂量与真实生活中人类接触的剂量差异巨大，动物观察的结果是否能够以及通过何种模型推演于人类，争论巨大。因此，在决定是否采纳某项动物试验结论时，由于缺乏科学共识，判断是高度个人化的，不同科学家的结论可能差异巨大。[54]
就流行病学研究而言，它观察到的仅是现象之间的关联：伴随着暴露增加这一现象，是发病率增加这一现象。哲学上，通过归纳法建立对过去经验的统计关联，是否能担保因果之间的必然联接，一直存在争论。[55]毕竟，统计关联无法排除偶然巧合或者其他因素影响，那些否认食盐加碘与甲状腺疾病相关研究成果的观点正是基于这种原因：样本选择不科学无法排除偶然性；研究没有控制其他相关的因素，观察到的甲状腺疾病增多不能排除是因为其他因素导致，例如，检测手段的改进、现代社会环境和膳食条件的改变或者其他危害物质过量，等等。
这些质疑不无道理，但若过分深究，将彻底否认所有基于归纳法的研究，这在科学上是极激进的。毕竟，用统计关联取代因果关联正是现代科学得以发展的重要论述策略，“它可以使人们无需执着于深层定律的探究，只需掌握概率证据所认可的假说，便可以做成行动的决策”。[56]因此，科学界亦采实用主义立场，对这一方法并不排斥，而是发展出判断相关研究说服力的若干准则，例如，被研究人群范围的大小、暴露于相关物质的水平和期间、对其他相关因素的控制，等等。但是，任何研究都受制于预算与时间，不可能完美，如何认定一项研究说服力大小以及是否将其结论作为最终考虑的证据，缺乏客观的标准，高度依赖科学家个人的经验与偏好。
大量不确定性的存在，导致如何评估相关研究成果的意义缺乏共识，有关风险证据的收集、解释，完全可能渗透科学家个人偏好、价值判断等因素。[57]以《碘盐风险评估》为例，报告引用了几项滕卫平课题组的研究成果——大概是因其研究成果影响广泛所致，但对于其碘过量与甲状腺癌的研究成果并未予以引用，也未予以任何评论；引用了WHO关于碘摄入充足地区的甲状腺滤泡癌发病率低于碘缺乏地区的研究，但对于国内外关于长期碘摄入过量乳头状癌发病率提高的研究却未予以引用，也未予以任何评论；引用了一位学者“长期摄入过量的碘可使甲状腺癌的发病率增加”的研究，但最终结论仍然认为“无明确的科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生相关”。(点击此处阅读下一页)
[58]这些判断固然有其科学考虑，但由于评估报告理由说明部分非常简单，缺乏统一、客观的标准，亦无法排除个人偏好甚至政策考虑的影响。
2、危害特征描述。危害特征描述是要确定接受某种物质的剂量与不利健康影响发生几率间的关系，其目标是要确定人体暴露于某种物质的剂量（例如碘摄入量）在多少以内被认定为安全的，超过多少被认定会引发健康风。危害特征描述也需要使用上述动物实验、流行病学研究等来建立剂量和反应（不健康影响）之间的关系，前述阶段的不确定性亦会带入这一阶段。而且，选择何种假设、模型来判断安全与不安全的临界点，同样没有科学共识，不同方法得出的结论可能差异巨大，这又增加了新的不确定性。
以《碘盐风险评估》对碘可耐受最高摄入量（超过该量即是不安全的）的分析为例，美国FNB和加拿大卫生联合制定的成人标准为1100μg/d，欧洲食品科学委员会定为600μg/d，相差近两倍，而我国营养学会定为1000μg/d，接近美国标准，偏宽松。[59]标准不同固然有不同的科学理解，但同时也反应政策考量与价值偏好：如果对风险保持谨慎态度，往往倾向于采用较低水平剂量作为临界点；相反，如果持乐观态度，往往倾向于采用较高剂量作为临界点。
再以《碘盐风险评估》对人群碘营养状况的评价标准为例，该报告使用了WHO/UNICEF/ICCIDD推荐的尿碘中位数（MUI）标准，即普通人群小于100μg/L为不足，100-200μg/L为适宜，大于200μg/L则为超过适宜量（可能存在较低风险），大于等于300μg/L为过量（存在健康风险）。[60]但是，在具体判断碘过量人群大小时，该报告采用的是过量这一标准，而非超过适宜。[61]这实际反应了评估委员会对风险持乐观态度的倾向——如果谨慎一些则可能采用超过适宜量作为标准，毕竟风险本来就只是一种可能性，可能存在较低风险也是风险。
3、暴露评估。暴露评估是识别特定物质影响或者潜在影响的人口，描述其构成与规模，给出暴露的类型、范围、频率和时间。例如，要对食盐加碘引发的健康风险进行评估，显然需要掌握这一措施可能引发碘过量的人口数据，包括影响人口的规模、构成、分布等等。实践中，暴露数据通常是不完整的，需要估算。而采用不同抽样方式、计算模型的估算结论可能相差甚巨。[62]
《碘盐风险评估》在暴露评估时，所依据的主要数据来自于中国疾病预防控制中心营养与食品安全所、地方病控制中心有关膳食、水碘、盐碘、尿碘和碘营养状况等方面的监测数据，其中大部分数据是与卫生部疾病预防控制局共同调查的结果，仅一项数据来自于独立的科研机构。[63]考虑到卫生部疾病预防控制局本身就是负责碘缺乏病防治规划的制定和监督实施，可以说，其负有推广碘盐的政治压力。因此，由于没有引用其他研究数据做比对，很难证明相关数据在采样、模型上建立上是否排除了偏见。
4、风险特征描述。风险特征描述是用易于理解的语言界定潜在危害的性质与程度，例如，风险很高、较高、较低、适宜，等等，从而帮助决策者和受影响的公众理解有关问题的性质。这样的描述需要整合之前危害与暴露评估的数据，因此，前期的不确定性亦会影响最终描述。而且，这又增加了新的问题——即使对同样的数据，也可能存在不同的解读。
上述不确定性是内在于评估科学自身的，无法根除，它本质上反应了现代科学的局限性：科学证据并不能证实（prove）任何事情，而只能建构某种事情为真的可能性（probablitiy）。正是由于这些不确定性的存在，导致评估科学性的规范要求可能遭受侵蚀：一方面，，政策考量可能借助这些不确定性植入评估活动，使得那些基于政策考量做出的决定被冠以科学的名义，毕竟，当决策成功地运用科学包装以后，能够获得更多的尊重；[64]另一方面，科学家也完全可能基于自身偏好，而采用不同假定、方法、模型，从而得出相去甚远的结论。正如推崇风险评估的一位美国官员也不得不承认的那样，风险评估的数据就像一个被捕的间谍“只要你对他折磨的足够久，他就可以告诉你任何想知道的东西”[65]。
五、调适法律与科学
（一）如何对待服务于监管决策的科学
政策考量、个人偏好可能深刻地影响风险评估，这反应了科学服务于监管决策时面临的挑战：在纯粹科学领域，科学是为知识而知识的，科学家并不回答“如何做”，而只需回答“是什么”。在这一导向下，科学家的议程被现有的理论和数据所设定，并满足于一步步推进，“还不知道”并不构成科学上的失败，它仅仅设定了下一步的研究议程。但是，监管活动必须针对一个具体案件或者政策在有限时间内回答“如何做”，因此，科学的中立性将可能受到扭曲：一方面，由于研究最终服务于决策，科学家存在巨大诱惑——无论这种诱惑出于政治压力还是自身的偏好，超越专业能力去直接回答“如何做”；另一方面，由于监管部门必须在有限的时间内做出决断，即使做出科学判断的信息并不充分，科学家仍需要运用经验与模型估测“是什么”，但由于估测没有充分的信息做支撑，相应的判断其实只反应了“我们认为是什么”，这很难说是完全科学的。[66]
《食品安全法》仅仅宽泛地要求风险评估确保科学性，却没有提供有效的制度安排防范科学性受到侵蚀，这反应出该法对服务于监管决策的科学理解并不充分。正因如此，实践中的风险评估在论证方式、对证据的解释、对数据的采用等方面表现出明显的倾向性，这或许是评估未获公众支持，在科学界亦遭受冷遇的重要原因。
然而，进一步的问题是，这种政策考量、个人偏好对评估科学性的影响能否被法律克服？这需要具体的分析：
首先，针对风险评估越界的问题，如果法律可以将监管决策明确划分为事实探究和政策形成两个阶段，将风险评估的任务严格限定于前者，将成本效益分析等带有政策权衡的活动放在后者的程序中进行，则可以在很大程度上防止两种分析相互干扰，确保各自按照自身的判断规律进行：让科学部分的分析更加客观，以获得更高的科学权威；让政策的部分权衡更加清晰，使民主机制与法律制度能够更好地规范。
其次，针对风险评估内在不确定性，由于其根源于现代科学内在的局限，或无法根本消除。但是，法律如果针对不同类型的不确定性给出科学的管理方案，则可以在很大程度上限制不确定性的影响范围：
其一，科学家在不同选择的适当性上，会有大量不同的意见，在考虑是否使用一项研究数据时，往往混杂了事实、经验、直觉、个人价值判断。这时，选择主要依赖于科学经验判断。这类偏好、价值观等对评估的影响是无法根本消除的，但可以通过良好的专家遴选机制等使其得到限制，防止个别的偏好得不到其他观点的制约，累积形成系统性的偏见。[67]
其二，如果没有客观、统一的科学标准，评估者选择某一方法可能基于其政策含义。例如，在用尿碘水平判断特定人群碘是否过量时，如果政策考量需要对碘过量持更宽容的态度，则可能将过量作为标准；相反，如果政策考量需要更高程度谨慎，宁可过度保护而更大程度提示风险，则会选择超过适宜量就作为标准。这种政策考量与评估过程的科学内容相关连，是在知识不充分的情况下不得不选择的科学政策。这种政策亦是不可避免的——当信息不充分又没有统一的预测方法时，必然使用某些带有政策含义的规则来形成共识。但是，为了防止这种政策考量专断地进行，应通过制度确保以下几点：该评估政策被充分披露并在科学共同体内得到有效讨论与完善；该评估政策有机会随着科学认识的深入而及时得到修正；该评估政策导致风险被夸大或者低估的不确定性被充分披露；科学共同体对该评估政策替代方案的讨论被充分披露。
其三，某些情况下，政策制定者可能基于政治、经济、社会因素已经形成是否规制某一物质的意愿，而基于这种意愿去干涉、引导、暗示风险评估活动。实际上《碘盐风险评估》就无法摆脱此类怀疑，例如，报告透露出，卫生部门是在已确定继续实施全民食盐加碘政策，只是下调碘添加量并授权各省可以根据当地情况对碘添加量进行调整之后，才委托风险评估的。[68]政策定论在前，风险评估在后，风险评估很容易沦为政策做背书的工具，已经从性质背离了科学性的要求，是法律不能允许的。
（二）完善风险评估法律制度的建议
基于上述考虑，法律需要在风险评估的任务界定、组织架构与程序设计方面进行诸多改革，以限制政策、偏好对风险评估的影响：
首先，明确区分、界定风险评估与风险管理。
虽然准确的定义可能比较困难，但整体上区分风险评估与风险管理仍然是可能的：前者是对风险客观、定量的评价，属于行政决策过程中“事实发现”的部分；后者则包括措施归纳（列出可供选择的措施）；措施评估（分析每项措施的影响）；措施衡量（对各项措施进行比较衡量）；执行（选择最优的措施执行）；监督与反馈（观察执行的效果）等方面。[69]
将整个管理过程明确区分、界定为两个阶段，这一思路在一些风险评估的先行国家得到运用，并成为流行的做法。例如，美国科学院曾发表报告，要求联邦政府对风险规制的科学和政治层面作出更加明确的区分，保证规制机关对客观、定量的风险评估和主观、政治的风险控制采用不同的制度安排。[70]有关法律也要求，相应的专家委员会只能就“专业性问题”发表意见。[71]实际上，区分风险的评估与风险管理，也成为一些国际组织对它成员国的建议。[72]
我国《食品安全法》虽然引入了风险评估制度，但未明确采用风险评估与风险管理两分的思路。这可能是没有防止评估超越其能力范围，试图论证政策问题的原因之一。可以假设，如果《食品安全法》明确区分风险评估和风险管理的任务，将维持或者取消食盐加碘的利弊分析、成本效益分析等交由行政机关在评估之后的政策选择阶段进行权衡，那么《碘盐风险评估》将更可能做到只针对碘过量会导致何种健康影响、目前食盐加碘政策导致碘过量人群规模有多大等事实问题进行分析。
其次，改革风险评估的组织与程序。
1．清理风险评估组织的政策职能。如果承担风险评估任务的组织同时承担重要的政策制定职能，那么其政策考量将很容易影响科学判断。
以风险评估技术机构为例，根据卫生部《食品安全风险评估管理规定（试行）》，卫生部确定的食品安全风险评估技术机构负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。[73]根据这一规定，评估任务实际上是由这一技术机构完成的，国家食品安全风险评估委员会只是对其工作形成的文件进行再评估。实践中，卫生部先后确定由中国疾病预防控制中心和国家食品安全风险评估中心作为评估技术机构。但是，两者又都同时承担了食品安全国家标准审评委员会秘书处工作，承担食品安全标准拟订与技术管理，食品安全标准的咨询、答复、研究和交流；协助拟订食品安全国家标准制定、修订计划，督促检查标准制定、修订项目执行情况等职能。[74]如前所属，食品安全标准的制定、监督执行是典型的政策职能，既要考虑科学因素，又要考虑标准政治、社会与经济等其他因素。
风险评估与政策制定职能集于一身，将非常容易导致其基于政策考量而解释评估数据，影响评估的客观性、中立性。因此，法律应当对当下评估组织承担的政策职能进行系统清理，建立适当的职能分离制度，从而保证评估专注于科学问题。
2．改革评估专家的遴选程序。大量不确定性为评估提供了各种解释的可能，既然如此，那么专家的遴选对于确保诚实的评估意义重大。
, , 就《碘盐风险评估》而言，(点击此处阅读下一页)
其专家委员会由9名专家组成，8人来自中国疾病预防控制中心，1人来自天津医科大学内分泌研究所（陈祖培，他同时是卫生部碘缺乏病专家咨询组组长）。其中，中国疾病预防控制中心是由政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，[75]其本身即长期、深度参与碘缺乏病的防治工作。
这样的评估组组成至少会引发下列问题：其一，绝大部分专家来自于卫生部门下属的研究机构，政府部门的政策偏好很容易传达给评估组；其二，绝大部分专家所属机构长期协助政府从事碘缺乏病防治方面的研究，其研究经费来源导致其利益与维系食盐加碘政策联系紧密；其三，大部分专家长期从事的工作性质导致其容易形成维护食盐加碘政策的偏好。对此，亦有公开资料的证实，评估专家组组长陈君石院士之前在接受媒体采访时即已经多次明确表达出支持食盐加碘的观点；[76]而陈祖培更是多次撰写正式学术文章支持这一政策。[77]
个别的偏好可能无法避免，但如果得不到制约，将发展成系统性的偏见，将深刻影响评估的科学权威。因此，未来评估专家的遴选程序应当至少进行以下改革：其一，增加政府外专家的比例，以有效平衡政策偏好对风险评估的影响；其二，增加专家的利益声明与回避规则，使得对评估结论有密切利益联系的专家在评估过程中能适当回避，确保评估的中立性；其三，如果回避不现实——客观而言，评估专家组的组成有时无法完全避免从事这一领域工作的专家，毕竟他们对此进行了长期的跟踪研究，拥有更丰富的知识。这时需要有其他学术观点或者学科背景的专家参加，从而确保平衡的处理各种科学证据。
3．要求制定评估指南。风险评估的核心问题是信息不充分，选择何种假设、模型和推论去理解现有信息、做出测算缺乏科学共识，但是，评估者又必须做出判断。此时，评估者选择何种方法去评估，往往带有政策含义，这种评估的科学政策虽然不可避免，但亦需要防止其以裁量为名，行专断之实。因此，风险评估活动中具有政策含义的决策必须透明。[78]
为此，事前制定评估指南，对评估中的各种科学政策事前做出安排，例如对如何判断现有研究的有效性、如何选择的估算模型、采取谨慎还是乐观的立场解释证据等等做出概括性的规定，可以形成对裁量权行使的自我约束。实际上，在风险评估实践较发达的美国，大多数组织风险评估的行政机构均颁布有相关的指南。[79]
这种评估指南至少具有以下重要意义：其一，由于相关政策考量被明确阐述，评估的局限与结论的不确定性亦得以展现，从而有助于科学界和公众客观对待该项评估结论；其二，由于如何选择假设、模型和推论事前已有规范，评估专家组为迎合某种预设观点而自由解释的空间得以压缩；其三，能确保个案的评估按照相对统一的方案进行，既防止反复无常，又能控制评估的质量；其四，通过指南，使得评估选择的科学政策得到更加清楚的展示，使检讨、完善这种政策成为可能，从而推动评估方法的完善。[80]
4．建立评估报告的同行评审与公告评论制度。评估中大量问题见仁见智，要确保评估的科学性，必须提供机会，使评估中重要的假定、方法、推论获得辩论。以《碘盐风险评估》为例，评估报告对碘过量与一般甲状腺疾病之间的关系进行了比较充分讨论并得出肯定性的结论。但对于公众更为关心的碘过量与甲状腺癌之间的关系却只是简单提及几个文献后便得出“目前尚无科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生有关。”考虑到公众对此问题的高度关注以及不断涌现的研究成果，如果开放程序进行讨论，完全可能得到更为充分的信息。有鉴于此，有必要通过建立评估的同行评审与公告评论制度，确保相关问题得到充分讨论。
同行评审是指由同一领域内专家对风险评估的科学性进行评审,从专业角度提供批评与建议。由于拥有相同背景的专业知识，同行评审能够针对评估中关键技术问题给予更为准确的评论，从而提高评估的质量。实际上，同行评审在一些风险评估实践发达的国家，如美国已经得到广泛运用，并被认为是提高监管科学质量的重要方法。[81]需要指出的是，为了防止科学意见的过度分歧导致无法形成决策基础，同行评审最好被理解为一个合作而非对抗的过程，通过这个过程，科学家致力平衡各种观点，尽可能消除分歧。为此，同行评审应当设计于风险评估的早期，即对拟使用的方法或者初步的、阶段性的意见进行评审。
公告评论即将风险评估报告草案向社会公开，征求相关意见，并根据意见修正评估报告。考虑到同行评审范围有限，且承担评审职责的科学家可能并不会专门为于己无关的风险评估投入精力详尽分析。因此，同行评审并不能完全为评估提供背书。引入公告评论可以视为同行评审的延伸，它可以在更广范围内进行讨论，并给利益相关群体的科学代表提供参与的机会。[82]
5．评估基础信息的公开。数据是风险评估的基础，其来源也多样化：公开发表的研究文献、政府部门制作收集的信息以及专门为评估而进行的研究统计，等等。例如，《碘盐风险评估》既参考了大量公开发表的论文、又使用了卫生部疾病预防控制局与中国疾病预防控制中心等共同进行的有关膳食、水碘、盐碘、尿碘和碘营养状况等方面的监测数据。
基础数据的科学性将决定评估本身的科学性。因此，要有效评判任何一份风险评估报告的质量，必须能够充分地了解其基础数据的科学性：研究是如何进行的、统计采用了何种方法、推算使用了何种模型，等等。对于公开发表的论文的科学性，科学界有机会进行充分的讨论。但是，对于其他数据，如果不充分公开其制作过程，科学界将无法有效讨论，进而也无法充分评议评估报告本身的科学性。因此，建立制度，确保这些基础信息的公开并使之能在充分检讨的基础上得到修正，对于提高评估科学性具有重要意义。
实际上，一些风险评估的先行国家已经意识到良好的数据质量对于提高监管决策科学性的重要意义。例如，美国已经颁布了有关数据的修正案（data amendment）以提高规制科学的准确性。它包括两个部分：数据公开修正案（data access）要求联邦机构要根据《信息自由法》，建立程序，确保公众能够查阅通过联邦资助而形成的科学数据；数据质量修正案（data quality）要求管理与预算局颁布政策和程序指南，确保联邦机构使用的数据的质量、客观性、实用性和完整性，同时，受影响的群体，可以要求更正不符合这一指南的信息。[83]
六、结语：寻求诚实的代理
在神明被放逐的现代社会，我们将更多的依赖交与科学。在政治生活中，它也愈来愈成为一种强大的合法化力量：一个决定只要以科学名义作出，便意味着它只是遵守了事物的本质，从而排除了质疑的空间。然而，对风险评估实践的实证性考察发现，服务于政策制定的科学并不完全是科学的，在证据、知识匮乏，决策又有时间约束的情况下，政策考量、个人偏好都可能深刻地影响其科学性。如果不正视这一问题，我们向科学寻求庇护的努力，可能反而成为阻碍思考的围墙，并最终破坏科学的权威。因此，当我们将命运的一部分交给科学家时，必须设计有效的制度确保他们至少是诚实的：诚实地将决定限定于能力范围内、诚实地说出自己真实的想法、诚实地展示自己判断的基础和可能的局限。
注释:
*本文系国家社会科学基金项目“风险治理视野下食品安全法治研究”（项目编号11BFX096）以及北京市教育委员会社科计划面上项目“政府规制风险的行政法研究”（项目编号SM201110038004）的阶段性研究成果。
[1]《食盐加碘防治地方性甲状腺肿暂行办法》第6条、第8条。
[2]《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第14条。
[3]同上注，第16条。
[4]同上注，第15条。
[5]《卫生部疾病控制司、国家发展和改革委员会盐业管理办公室关于为实现持续消除碘缺乏病目标加强对食盐加碘工作管理的函》（2005年2月17日）。
[6]卫生部办公厅、发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅：《实现消除碘缺乏病县级考核评估方案》。
[7]卫生部办公厅、工业和信息化部办公厅：《关于进一步做好无碘食盐供应和管理工作的通知》（卫办疾控发〔2009〕168号）
[8]国家工商行政管理局：《关于盐业公司再销售无碘盐时强制用户购买碘盐行为定性处理问题的答复》（2000年9月13日）
[9]参见马海伟、孟亮：“河南“高碘区”继续补碘之惑”，载《中国商报》2005年7月19日，第2版。
[10]参见包蹇：“上海无碘盐为何难买”，载《人民日报》2010年1月26日，第16版。
[11]参见滕晓春、滕卫平等，“碘摄入量增加对甲状腺疾病影响的五年前瞻性流行病学研究”，《中华内分泌代谢杂志》2006年第6期。
[12]参见单忠艳、滕卫平等，“碘致甲状腺功能减退症的流行病学对比研究”，《中华内分泌代谢杂志》，2001年第2期；关海霞、滕卫平等，“河北某水源性高碘地区成人甲状腺疾病的流行病学调查”，《中华内科杂志》2001年第9期。
[13]参见关海霞、滕卫平等，“不同碘摄入量地区甲状腺癌的流行病学研究”，《中华医学杂志》2001年第8期。
[14]参见陈鸣、许十文、单崇山：“全民补碘下的甲状腺阴影”，《南都周刊》第338期。
[15]参见钱明、王栋：“中国医科大学碘致甲状腺疾病课题组系列论文的商榷”，《中华内分泌代谢杂志》2002年第5期。
[16]参见滕卫平：“对钱明、王栋医师《中国医科大学碘致甲状腺疾病课题组系列论文的商榷》一文的答复”，《中华内分泌代谢杂志》2002年第5期。
[17]参见陈祖培、阎玉芹、舒延清：“对我国全民食盐加碘后人群的碘摄入量和安全量的分析”，《中国地方病防治杂志》2001年第3期。
[18]参见陈祖培：“对全民食盐加碘防治碘缺乏病的评价”，《国外医学内分泌学分册》2002年第4期。
[19]参见符兆胤、张嘉越：“碘盐与碘致甲状腺疾病的现状”，《医学综述》2009年第10期。
[20]参见陈鸣等，见前注14。
[21]参见崔俊生、倪劲松等：“食盐加碘前后甲状腺恶性肿瘤检出率及组织学类型分析”，《吉林大学学报》2008年第6期。
[22]参见白剑峰、王有佳、吕毅品：“碘盐其实不会致癌”，载《人民日报》2012年10月23日，第4版。
[23]参见国家食品安全风险评估委员：《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》（2010年5月14日），页37——38。
[24]同上注，页13。
[25]同上注，页32——33页。
[26]参见竺王玉、刘晓光等：“舟山群岛居民碘营养状况及甲状腺癌现患调查”，《卫生研究》2012年第1期。
[27]参见杨鑫、周晓红：“重庆地区食盐加碘前后30 年甲状腺癌发病情况分析”，《2011国际暨全国头颈肿瘤学术大会论文集》。
[28]参见庞丽静：“甲状腺告急”，《经济观察报》2012年7月16日，第12版。
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[76]参见王晓，见前注53。
[77]参见陈祖培，见前注17、18。
[78]这也是WHO对其成员国的建议。SeeJoint FAO / WHO Expert Consultation，Application of Risk Analysis to Food Standards Issues,1995, p.30.
[79]SeeNational Research Council,Supranote70,pp.52—62.
[80]风险评估指南对评估这一活动的意义，相当于行政裁量基准对行政活动的意义，有关行政裁量基准的讨论可以参见余凌云：“游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考”，《清华法学》2008年第3期。
[81]See E. DonaldElliott,StrengtheningScience’sVoiceAtEPA,66 LawandContemporaryProblem, 45(2003)
[82]国外有学者讨论过风险评估的同行评审和公告评论的关系。SeeFred Anderson, Mary Ann Chirba-Martin, E. Donald Elliott, Cynthia Farina,Regulatory Improvement Legislation: Risk Assessment, Cost-Benefit Analysis, and Judicial Review, 11 Duke Environmental Law and Policy Forum, 89(2000).
[83]See Donald T. Hornstein,Accounting for Science: The Independence of Public Research in the New,Subterranean Administrative Law, 66 LawandContemporaryProblem, 227(2003).
赵鹏，男，1981—，法学博士，中国政法大学法治政府研究院副教授，政治学博士后研究人员。联系方式: Mobile:13810133005;Email:zhaopeng_1981@126.com.
来源：《中外法学》2014年第1期
本文关键词：风险社会的自由与安全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战，由笔耕文化传播整理发布。
本文编号：142687
本文链接：https://www.wllwen.com/falvlunwen/xingzhengfalunwen/142687.html
