能源革命视域下我国能源市场化法律转型研究

发布时间：2019-01-23 18:47

【摘要】：能源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础,是现代社会发展不可或缺的基本条件。作为世界第一能源生产和能源消费国,我国能源供应和安全事关我国现代化建设的全局。当前,世界能源格局发生深刻变化,以美国页岩气和页岩油为代表的非常规油气能源异军突起,美国能源独立战略取得显著成效:2009年超越俄罗斯成为世界第一天然气产量大国,天然气供应自给率2013年达到95.11%,2014年原油产量创下1989年以来最高水平,石油自给率2013年高达66%,连续八年石油消费量负增长,导致国际原油价格一年内由100美元/桶暴跌到39美元/桶。而与此同时我国能源对外依存度逐年提高,2013年我国石油和天然气的对外依存度分别达到58.1%和31.6%,我国能源供应安全压力和国际节能减排压力日益增大,以煤炭为主体的能源消费结构导致雾霾天气愈演愈烈,能源资源约束日益加剧,生态环境问题突出,我国能源发展面临一系列新问题、新挑战。2014年6月,习近平主席在中央财经领导小组第六次会议上明确提出,推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命。这标志着我国能源战略的重大转型,是对党十八大报告提出的:“推动能源生产和消费革命,控制能源消费总量,加强节能降耗,支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展”提法的进一步深化。对比我国“十二五”规划纲要的表述:“推动能源生产和利用方式变革、合理控制能源消费总量。”由“能源变革”到“能源革命”,从“合理控制”到“控制”,从“两个方面能源革命”到“四个方面能源革命”,显然我国能源战略的顶层设计已经发生根本性的变化。作为能源发展转型的裂变情景能源革命在我国能源战略中的演化与国际能源发展趋势是一致的。本世纪以来,随着能源革命的深度展开,各国和国际组织纷纷发布新的能源战略,实施发展转型,如《德国未来能源纲领(2011)》,《欧盟2020—有竞争力、可持续和安全的能源战略(EC,2010)》,《美国未来能源安全蓝图(WH,2011)》等。世界经济论坛(WEF,2012)则主张建立“全新能源架构”,实现“能源三角形”契合,推动有效转型。国际能源署(IEA)发布的2012年《世界能源展望》中进一步指出的:“没有一个国家是能源‘孤岛’,不同燃料、市场和价格间的互动正在强化。各国努力在使高效能源世界情景变为现实”。纵观各国能源战略,推进能源市场化转型是能源革命的路径依赖。能源革命是新技术、新能源等技术过程、更是市场过程、政治过程和法律过程,而市场过程是其他一切过程的基础。欧美发达国家从能效和清洁能源等技术革命方面推进能源革命,强调技术变革的过程,但其核心和指导思想是能源市场化。如德国《未来能源纲领》明确其核心是加强能源市场的竞争和市场经济导向,核心任务之一就是进一步加强电力和燃气市场竞争性结构,进一步推动市场的自由化和竞争;《欧盟2020——有竞争力、可持续和安全的能源战略》首要目标是建立泛欧一体化能源市场。因此,技术革命和技术变革过程只不过是能源革命的外在表象,能源革命的核心是能源市场化。我国能源供给革命要求建立多元供给体系,深化能源市场改革,特别是对能源企业进行产业组织权利主体能力再造就成为能源革命的基础;能源消费革命要求在控制能源消费总量的同时,提高能源效率,碳排放交易与节能指标交易就成为能源革命的重要内容;能源技术革命要求提高带动能源产业升级,能源技术创新,特别是技术企业家进行的破坏性创新就成为能源革命的工具;能源体制革命要求还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,健全能源法治体系推动能源市场化转型就成为能源革命的制度保证。实际上,欧美发达国家尚且把推行能源市场化作为能源战略的最主要目标,当前我国的能源供应安全和环保压力,更迫使我们需要加速能源市场化进程。对我国而言,能源革命不管是技术革命、生产革命、消费革命还是体制革命都是能源市场化的表现,能源革命必定要求能源市场化,能源革命的过程就是能源市场化的过程,能源革命只有发生在能源市场化的环境下才能成功,能源革命的核心是能源市场化。能源革命需要能源规划和能源政策,尤其是能源法律的“转型”,甚至于“革命”,能源革命从情景走向现实,从战略走向行动,需要能源法律的强制力保证和实现。但我国能源法律严重滞后的现状极大地阻碍了能源革命制度绩效的释放。现行能源法律只有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》和《石油天然气管道保护法》五部单行法,《电力法》、《煤炭法》均已实行十多年,早已不符合当前能源发展现状,综合性、基础性的《能源法》自2005年9月启动起草工作,送审稿报送国务院已经七年了,但至今仍未能走出国务院提交全国人大或人大常委会审议。习近平主席在召开中央全面深化改革领导小组第二次会议明确提出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,加强对相关立法工作的协调。”因此,我们需要拿出一万年太久,只争朝夕的紧迫感来推动我国能源法律制度转型,加快能源立法,为实现能源革命提供制度性保证。我国当前的《中国的能源状况与政策》、《中国的能源政策2012》、《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》等能源政策则更多的是停留在技术进步和开发新能源的层面,却忽略了制度创新的过程。其实纵观人类文明史,真正促成革命的不是技术创新,而是制度创新。效率革命、清洁能源革命只是能源革命的外在表现,核心是能源市场化,能源革命的过程就是能源市场化的过程,能源革命只有发生在市场的环境才可能成功。制约能源革命的技术、经济、政治与文化变革是通过法律规则的改变而实现的,法律转型因此成为能源革命从情景走向现实的契机和关键。能源革命从情景走向现实,从政策走向行动需要一个过程,更需要制度的支撑和路径的选择。能源革命需要法律转型,法律转型的主题则是能源市场化,我们现有的能源法律需要进行市场化转型甚至于革命,才能适应能源革命的要求。因此,能源革命的核心是能源市场化战略,能源市场化战略需要我国能源法律进行市场化转型,从而实现能源革命设定的市场化目标,以此为基础实现可持续发展。本文主要围绕能源市场化从能源产业市场化和能源监管市场化两大方面来探索能源市场化法律转型路径,系统地分析了我国节能、电力、煤炭、页岩气产业发展的现状和问题,立足现状,针对问题,提出我国能源市场化法律转型的目标、主要任务和转型路径,希望为我国能源市场化提供有益的探索。全文分八个部分论述:第一章我国能源革命的内涵。介绍为什么要能源革命?什么是能源革命?能源革命的内容是什么?能源革命是谁革谁的命?回顾历史上发生的两次能源革命,从制度变迁的角度进行回顾和反思,提出能源革命新内涵即“主导能源和利用方式替代说”。纵观人类能源史,每次主导能源的替代都伴随着用能方式的变革,从而根本改变了人们的生产方式和生活方式,引发了生产关系革命和制度革命。杰里米·里夫金甚至认为:“每一个伟大的经济时代都是以新型能源机制的引入为标志”,能源革命的关键在于能源开发利用方式的革命,如果没有蒸汽机,煤炭不可能成为主导能源,如果没有内燃机,石油依然是鲸脂的替代品而已。需要提出的是,能源替代很关键的因素是价格低廉且效果更好,简单点就是物美价廉。对当前国内提出的能源革命定义即系统演替说、核心说、途径说进行分析,提出本文的主张即“主导能源和利用方式替代说”。第二章能源革命核心是能源市场化。本章主要对美国、德国、欧盟在能源革命背景下提出的《美国未来能源安全蓝图(2011)》,《德国未来能源纲领(2011)》,《欧盟2020—有竞争力、可持续和安全的能源战略(2010)》三个最新能源战略进行评析,得出世界范围的能源革命战略共同点就是能源市场化。美国、德国和欧盟推进能源革命主要是从提高能效和鼓励支持可再生能源发展着手,进行具体的制度设计。但是从其采取措施可以看出,制度激励主要是市场激励,从价格着手,市场引导消费者和企业自发提高能效。制度约束主要是市场标准约束,没有看到政府直接对企业和消费者进行处罚或监管的措施,都是通过设立市场行业标准来引导企业、消费者形成自发行动。监管目标是建立统一能源市场,《德国未来能源纲领(2011)》更是明确提出核心是加强能源市场的竞争和市场经济导向。进一步推动市场的自由化和竞争仍将是德国联邦政府的重要任务之一。因此,我们认为效率革命和清洁能源革命只是能源革命的表象,能源革命的核心是能源市场化。然后分析我国能源供应、消费、技术、体制方面出现的问题更多是没有摆脱计划经济的阴影,能源市场化程度不够导致的。世界范围的能源革命正在轰轰烈烈的开展,欧美发达国家尚且把推行能源市场化作为能源战略的最主要目标,当前我国的能源环境和环保压力,更迫使我们需要加速能源市场化进程。能源革命核心是市场化,市场化需要制度创新,制度创新需要法律转型,法律转型释放制度绩效,坚定在能源市场化的大路上进行能源法律转型是必然选择。第三章能源革命需要能源法律制度转型。界定能源革命作为能源战略的法律意义,阐述能源法律是实现能源革命战略最有力的保证,当前能源法律的缺位、错位影响能源革命绩效释放,我国需要坚定地在能源市场化的大路上进行能源法律转型。第四章我国节能市场化法律转型。我们要认识到节能不仅是义务,更是权利,是应对全球气候变化和能源供给不足现实基础上的必然选择,政府的支持和政策的诱导仅是构建了节能市场的外因,而产权的界定、交易规则的确立和市场主体平等交易则是检验节能是否有效的基石,合同能源管理则是实现从政府强制到市场诱致的关键所在。有效界定政府和市场的边界则是重重之重。当前我国节能问题的核心在于政府的政策强制没有转化为生产企业和消费者的自发行动。严峻的现实和刚性的指标迫使我国节能体系需要发生根本性的变革,只有实现通过节能主体制度转型:从政府节能到市场节能、节能制度设计理念转型:从义务本位到权利本位、节能市场交易行为法律转型:从无名合同到有名合同的转型来实现节能市场化转型才能激发节能市场体系的活力,才能构建节能型生产消费体系,促进经济发展方式和生活消费模式转变。第五章我国电力市场化法律转型。主要通过分析电力改革十三年的进程,指出当前我国电力市场化的主要问题是体制垄断和价格垄断,要推动电力市场化的进程,必须进行电力法律市场化转型。《电力法》要以实现电力市场化为目标,提出我国电力市场化法律转型的主要制度设计。一是明确要破除垄断,建立竞争性电力市场。改变国家电网一家独大的局面,拆分国家电网公司,南方电网改为华南电网,全国形成华北、华中、华东、华南、西南、西北、东北七大电网公司。成立独立的国家电力调度中心,直接隶属于国家能源局,属于能源局领导的下属事业单位,类似于证券登记结算公司的运行体制,将电力调度划分为全国骨干网、地方骨干网和支网调度,支网调度归七大电网公司负责,地方骨干网和全国骨干网电力调度由电力调度中心负责。二是放开输电、配电、售电环节,实施负面清单准入制度,鼓励民营企业进入,鼓励大用户直购电,鼓励配电企业、售电企业与发电企业达成电力交易合同。在国家反垄断局内组建独立电力交易监控中心,实时监控大宗电力交易。建立区域电力交易平台,实施竞价上网。三是形成市场定价机制。发电企业实施竞价上网,对输、配电企业实施成本收益监管,在总收入的前提内减去准许收益,核定输配电价格,放开售电价格,实施阶梯电价,建立“绿色清单”和“黑色清单”电价制度,对符合国家产业政策的朝阳产业纳入“绿色清单”,国家给予补贴,对高能耗、高污染企业纳入“黑色清单”,给予惩罚性阶梯电价。四是鼓励可再生能源发电和分布式能源发电。制定发电排放的环保折价标准,鼓励“绿电”上网;制定分布式发电标准,公布接入技术细则,保证第三方无歧视接入。全面推广智能电网。充分发挥调峰电厂的作用,研究电力储能技术,普及应用智能电表。第六章我国煤炭市场化法律转型。主要对当前煤炭行业经历的产业寒冬进行分析,明确批判地方政府出台的煤电互保救市政策,该政策是救市毒药,而非良药。市场的归市场,政府的归政府,产业发展的兴衰是有周期和规律的,煤炭产业经历了“黄金十年”,出现调整是正常的,我国煤炭产业企业多而不强、煤炭开采工艺差、采选率不高、燃煤效率锅炉效率低、产能盲目扩张这些都是弊端,需要通过市场之手,来淘汰落后产能,推进产业整合和煤矿兼并,开发新技术,这些是必然的产业升级的过程。本届政府推行简政放权,全面推行市场化改革,煤炭行业的寒冬为什么会出现?不是市场化改革的错,反而是没有进行彻底市场化改革的结果,只有进行煤炭价格和煤炭资源配置的市场化才能激发企业的创新热情,才能全面推行煤炭的清洁开发利用。第七章我国页岩气市场化法律转型。主要阐述页岩气代表了能源低碳、清洁发展的趋势,是未来能源的新选择。页岩气发展的瓶颈除了技术之外,更重要的是对水资源的消耗和污染,分析美国页岩气革命成功的关键在于法律确立的能源优先战略,豁免了对水资源保护。再分析我国页岩气发展气水矛盾更加突出的现状,指出我国页岩气法律法规缺乏,矿业权重叠问题、水资源保护法律缺乏可操作性的问题,提出页岩气市场化的路径。即我们不仅需要推广更好的技术,更需要通过法律的制度安排,重构能源资源产权,建立市场交易机制来实施一体化的能源和水资源政策,从而实现能源、经济、社会的可持续发展。具体建议,通过建构可交易水权市场,解决水资源配置问题;发展水处理产业,解决水污染问7题;建立统一独立的行业监管机构,第一步建立天然气行业监管委员会,行使行业监管职能,全面处理天然气和页岩气的问题。第二步界定页岩气矿权,明确水资源污染和保护的主体,谁开发、谁受益、谁污染、谁承担,完善相关法律法规,对水污染事件给予重罚。第三步,则是终极目标,整合各部能源管理职能,成立能源部,明确监管责任主体。第八章我国能源监管市场化法律转型。相对牵一发而动全身的全国性能源监管体制和政策变革,特大型城市的能源监管政策和法律创新更具有灵活性、先行性和时效性,因此,世界各国多以特大型城市的能源供应、消费和管理的改革作为国家能源监管改革政策的突破点,改革效果的试验田。所以,本章并未像传统论文一样选取国家能源监管政策的变革作为研究对象,而是主要选取了美国纽约、英国伦敦、加拿大多伦多三个特大型城市,亚洲区域鉴于日本能源体量较小,就直接选择日本作为样本参考国,而不是东京。主要对上述城市和日本的能源监管体制改革和能源法律创新进行分析,希望找出世界能源监管改革最新的趋势,从而对我国能源监管市场化提供有益的借鉴,并提出一些重点监管制度的设计。明确提出:能源产权界定是监管的基础,我国能源行业的未来方向是市场化改革。财产权利是市场经济中最为基础的一种权利。对财产权利的保护是市场经济的基石。对能源行业的财产权利的界定和保护是任何企业进入能源行业进行投资的前提条件,也是能源行业进行市场化改革和发展的必要条件。为了实现能源监管的目标,我国需要制定短期、中期、长期相结合的三阶段可持续性能源计划,要大力发展能源发展基金。关键是建立能源监管“大部制”来解决我国能源监管“九龙治水”“政监不分”、“政企不分”的问题。对我国现阶段而言,首要是建立政监分离的双层监管框架,可参照人民银行与银监局的设置,国家层面整合所有部委的能源管理职能于一体,设立国家能源部,统一行使能源战略规划编制、政策法规制定、能源与环境协调等宏观调控职能;另设能源监管委员会,统一行使行业准入、负面清单编制、项目审批、行业技术标准制定等监管职能,能源部和能源监管委员会统一在国务院能源领导小组领导下开展工作。全文结论:能源革命核心是市场化,市场化需要制度创新,制度创新需要法律转型,法律转型推进能源市场化,法律转型释放制度绩效,因此,我国坚定在能源市场化的大路上进行能源法律转型是必然选择。只有通过建构以《能源法》为统领的能源法律体系来实现能源法律从行政管理法到产业政策法的转型;能源产权、投资产权从政府审批到市场公平配置的转型;能源开发主体从央企垄断到多元竞争的转型;能源企业从政策依赖到产业组织的铸造、技术研发的创新的转型;能源调控从行政强制到市场淘汰机制的养成的转型;市场准入由自然垄断到市场竞争的转型,破除石油、天燃气纵向一体化垄断,实现竞争业与非竞争业的分离,尤其是能源管网的分离;能源价格由政府定价到市场价格形成的转型;能源发电由集中上网到分布式发电上网的转型,建立完善节能和可再生能源市场机制,才能根本上推动我国能源市场化进程,从而实现能源革命设定的目标,以此为基础实现可持续发展。时代铸就传奇,改革成就梦想。能源革命只是我国正在进行的波澜壮阔的全面深化改革进程中的一个有机组成部分而已。我们不仅需要能源革命,还需要法律革命,更需要市场革命,只有全面落实市场在资源配置中的决定作用,只有推动法律的市场化转型,只有充分利用法律这个治国重器来建立良法善治,只有正确界定政府与市场的关系,政府不断简政放权,铭刻法无授权不可为的精神才能激发市场的热情,调动全民的激情,树立国家的豪情,从而释放法律的绩效,制度的红利,市场的威力,迎来中华民族的伟大复兴。
[Abstract]:......
【学位授予单位】：华东政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2015
【分类号】：D922.67

【参考文献】