开发区管委会的行政主体资格研究

发布时间：2020-04-24 23:03

【摘要】：开发区是我国深化改革开放,创新经济模式,转变产业结构形成的产物,以其灵活的定位为区域经济发展、政治建设作出了巨大贡献。它的出现与经济建设紧密相连,设立开发区管委会并赋予其相应的行政权力,其初在于保障经济建设能够顺利进行。但随着经济规模的扩张与发展政策的转变,开发区出现了问题,例如数量众多、种类繁杂,管理模式不同。最初,各地开发区实践形成了以政府为主导、政企合一和以企业为主导三类主要模式。经过多年探索,现在政府主导的开发区管委会模式成为主流。其特点是以经济调节功能为主,公共服务与社会管理职能为辅,机构精简,运行高效,对开发区发展起到了重要作用,但其缺点是行政主体资格不明。《地方组织法》所规定的行政序列并没有管委会,最高人民法院最新出台的司法解释中虽然明确了开发区管委会的被告主体资格,却没有对其的行政主体资格进行规定。对于开发区管委会的行政主体资格问题,各地区的立法规定不同,主要分为三种:将其视为政府派出机关、派出机构、法律法规授权的管理机构。开发区管委会作为一种新的组织形式,法律制度的完善相对滞后,在立法上还没有统一规定,学界也没有形成通说观点。因此,开发区管委会的行政主体资格不明又引发了更多问题,包括开发区管委会职能权限不清晰、机构编制管理不规范、执法主体资格认定模糊、法律责任不明确。为了贯彻依法行政、促进开发区进一步发展、防止开发区管委会向旧体制复辟、保护行政相对人的合法权益,亟需通过统一的立法,明确其行政主体资格。在学理上认定一个组织具有行政主体资格需要满足三个要素:以自己名义履行行政职能;以自己名义作出行政行为;以自己名义承担法律责任。据此笔者认为开发区管委会应当具有行政主体资格,但在法治上认定一个组织具有行政主体资格则要求有明确的法律规定。对于开发区管委会的定位,各地立法和诸家学者众说纷纭,主要分为五类:行政机关;政府的派出机关;政府的派出机构;被法律法规授权的组织;被行政机关委托的组织。笔者认为开发区管委会以自己名义作出行政行为,具有多种管理职能,由上级政府批准而设立,应当将其归为政府的派出机关。通过统一的立法予以确认行政主体资格,以贯彻依法行政、促进开发区进一步发展、防止开发区管委会向旧体制复辟、保护行政相对人的合法权益。为解决开发区管委会的行政主体资格争议,笔者建议修改《地方组织法》或另行颁布法律,将开发区管委会纳入政府派出机关的范围。对各地方观点相悖的法律文件进行清理,形成全国统一、体系完整的法律规范。此外笔者还提出了几个具体的立法建议:明晰开发区管委会的职能权限、规范开发区管委会的机构编制管理、构建权责清晰的执法体系、明确开发区管委会的法律责任,保障开发区管委会由管理型政府向服务型政府转变,为地方可持续发展保驾护航。
【学位授予单位】：河南大学
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2019
【分类号】：D922.1

【参考文献】