20世纪90年代中后期以来的征地制度变迁——兼论1998年《土地管理法》修订的影响
发布时间：2022-02-10 06:50
征地问题及冲突是影响中国经济增长和社会稳定的重要因素。本文探讨20世纪90年代中后期以来中国征地制度变迁的性质和特征,并应用中国人民大学17省农村土地调查数据进行实证分析。研究表明:征地冲突激化的一个制度根源是国家层面的立法和政策变化,特别是1998年《土地管理法》的修订。这一中央层面的正式规则变化不仅未能改变传统征地制度"高强制、低补偿"的基本特征,又明确扩大了征地的合法范围,征地程序上将协议征地转为公告征地,以及采用争议不影响征地方案实施的纠纷解决机制等,进一步限制了农民的土地财产权利。因此,进行征地制度改革,明确规定只有公共利益才可征地,坚持"公平公正补偿",并允许集体土地按规划入市,有利于真正推进乡村振兴、城乡融合以及经济发展方式的根本转变。
【文章来源】：公共管理与政策评论. 2020,9(03)CSSCI
【文章页数】：20 页
【部分图文】：
1961—2010年中国征地总面积
表4 历年郊区和农村发生征地的村比例(单位:%) 年份 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 郊区 13.3 23.8 24.0 20.8 12.6 16.5 59.0 22.0 农村 12.1 7.2 11.0 9.5 15.6 11.2 17.0 14.9 年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 郊区 21.5 17.6 13.7 20.0 14.8 10.2 24.2 11.5 农村 17.0 12.5 15.0 14.1 17.8 14.5 16.4 19.3图5 历年征地补偿数额占居民收入比例
这种由政府主导并高度依赖土地收入的增长模式所造成的影响和后果是复杂的。一方面,加快了中国城市扩张的步伐,提高了城市化率,促进了经济增长。全国城市建成区面积在1996—2010年扩张了19 843.82平方公里,年均增长率为5%,并且年均增速从1996—2000年的约2.7%增至2001—2005年的7.9%和2006—2010年的4.5%(见图1)。城市化率则由20世纪90年代末期的约30%提高至2010年的近50%。经济增长保持了年均9%以上的增速,经济总量一举跃升至世界第二位[8]。中国特色的财政联邦主义理论[9-10]以及官员晋升锦标赛理论[11-12]是解释这一模式的主要理论。另一方面,许多学者也指出了这一模式的负面影响:(1)政府通过压低土地价格(以及放松劳工和环保标准等)引资,短期内提高了GDP,但不利于社会经济的可持续发展,是一种无效率的“竞次”模式[13-14]。(2)并不必然促进地方政府将收入主要用于公共服务,反而加剧了地价和房价过快上涨以及城市生产和生活成本上扬,导致“土地城市化”快于“人的城市化”[1,8,15-16]。(3)加大了地方政府的债务风险以及中央银行的金融风险,放大了宏观经济波动;激化社会矛盾,引发政府与农民冲突,影响社会稳定和政治安定[17-18];造成地权不稳定并减少了农业投资,导致腐败加重并系统化[19]。对于政府主导的“土地财政”模式的形成原因,主要有两方面讨论:一是分析以GDP为主的政绩考核体制以及20世纪90年代中期分税制改革后地方政府缓解财政困难的动机[1,4-5,20-24],认为上述因素构成了地方政府扩大征地数量和范围的主观意愿,即地方政府变得非常有动力通过征用农地来经营城市。二是从可行性角度分析,认为城镇土地使用制度改革的深化、二元土地制度的缺陷以及20世纪90年代后半期的住房市场化改革等,构成了地方政府大规模征地的客观条件[2-3,8,17],即地方政府因此变得更有能力和手段进行征地。也有学者更加明确地指出,地方政府之所以能够完成从经营企业向经营城市的转型,是因为它“控制”了关键性的生产要素,特别是土地[2];也就是说,经营城市的核心条件是“抓住土地开发权”[3]或抓住“关键的(土地)要素控制权”[2]。
【参考文献】：
期刊论文
[1]土地征收制度改革中农民土地权益保护研究——基于9省920个被征地农户样本的分析[J]. 佀连涛,丁文. 中国农村研究. 2018(01)
[2]集体土地征收程序的法理反思与制度重构[J]. 高飞. 云南社会科学. 2018(01)
[3]二元土地制度与双轨城市化[J]. 刘守英,熊雪锋. 城市规划学刊. 2018 (01)
[4]中国土地制度改革:上半程及下半程[J]. 刘守英. 国际经济评论. 2017(05)
[5]我国农村土地制度改革下的失地农民生活保障[J]. 江秋凤. 农业经济. 2017(07)
[6]土地城镇化VS人口城镇化:研究现状与展望[J]. 张清勇,刘逍遥. 区域经济评论. 2017(03)
[7]征地过程中程序性权利保障与农民满意度研究——基于辽宁省6市30村的调研[J]. 刘向南,吕图,严思齐. 中国土地科学. 2016(05)
[8]中国土地财政增长之谜——分税制改革、土地财政增长的策略性[J]. 李郇,洪国志,黄亮雄. 经济学(季刊). 2013(04)
[9]土地财政与分税制:一个实证解释[J]. 孙秀林,周飞舟. 中国社会科学. 2013(04)
[10]以地谋发展模式的风险与改革[J]. 刘守英. 国际经济评论. 2012(02)
博士论文
[1]基于农民满意度的征地补偿研究[D]. 王心良.浙江大学 2011
本文编号：3618442
【文章来源】：公共管理与政策评论. 2020,9(03)CSSCI
【文章页数】：20 页
【部分图文】：
1961—2010年中国征地总面积
表4 历年郊区和农村发生征地的村比例(单位:%) 年份 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 郊区 13.3 23.8 24.0 20.8 12.6 16.5 59.0 22.0 农村 12.1 7.2 11.0 9.5 15.6 11.2 17.0 14.9 年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 郊区 21.5 17.6 13.7 20.0 14.8 10.2 24.2 11.5 农村 17.0 12.5 15.0 14.1 17.8 14.5 16.4 19.3图5 历年征地补偿数额占居民收入比例
这种由政府主导并高度依赖土地收入的增长模式所造成的影响和后果是复杂的。一方面,加快了中国城市扩张的步伐,提高了城市化率,促进了经济增长。全国城市建成区面积在1996—2010年扩张了19 843.82平方公里,年均增长率为5%,并且年均增速从1996—2000年的约2.7%增至2001—2005年的7.9%和2006—2010年的4.5%(见图1)。城市化率则由20世纪90年代末期的约30%提高至2010年的近50%。经济增长保持了年均9%以上的增速,经济总量一举跃升至世界第二位[8]。中国特色的财政联邦主义理论[9-10]以及官员晋升锦标赛理论[11-12]是解释这一模式的主要理论。另一方面,许多学者也指出了这一模式的负面影响:(1)政府通过压低土地价格(以及放松劳工和环保标准等)引资,短期内提高了GDP,但不利于社会经济的可持续发展,是一种无效率的“竞次”模式[13-14]。(2)并不必然促进地方政府将收入主要用于公共服务,反而加剧了地价和房价过快上涨以及城市生产和生活成本上扬,导致“土地城市化”快于“人的城市化”[1,8,15-16]。(3)加大了地方政府的债务风险以及中央银行的金融风险,放大了宏观经济波动;激化社会矛盾,引发政府与农民冲突,影响社会稳定和政治安定[17-18];造成地权不稳定并减少了农业投资,导致腐败加重并系统化[19]。对于政府主导的“土地财政”模式的形成原因,主要有两方面讨论:一是分析以GDP为主的政绩考核体制以及20世纪90年代中期分税制改革后地方政府缓解财政困难的动机[1,4-5,20-24],认为上述因素构成了地方政府扩大征地数量和范围的主观意愿,即地方政府变得非常有动力通过征用农地来经营城市。二是从可行性角度分析,认为城镇土地使用制度改革的深化、二元土地制度的缺陷以及20世纪90年代后半期的住房市场化改革等,构成了地方政府大规模征地的客观条件[2-3,8,17],即地方政府因此变得更有能力和手段进行征地。也有学者更加明确地指出,地方政府之所以能够完成从经营企业向经营城市的转型,是因为它“控制”了关键性的生产要素,特别是土地[2];也就是说,经营城市的核心条件是“抓住土地开发权”[3]或抓住“关键的(土地)要素控制权”[2]。
【参考文献】：
期刊论文
[1]土地征收制度改革中农民土地权益保护研究——基于9省920个被征地农户样本的分析[J]. 佀连涛,丁文. 中国农村研究. 2018(01)
[2]集体土地征收程序的法理反思与制度重构[J]. 高飞. 云南社会科学. 2018(01)
[3]二元土地制度与双轨城市化[J]. 刘守英,熊雪锋. 城市规划学刊. 2018 (01)
[4]中国土地制度改革:上半程及下半程[J]. 刘守英. 国际经济评论. 2017(05)
[5]我国农村土地制度改革下的失地农民生活保障[J]. 江秋凤. 农业经济. 2017(07)
[6]土地城镇化VS人口城镇化:研究现状与展望[J]. 张清勇,刘逍遥. 区域经济评论. 2017(03)
[7]征地过程中程序性权利保障与农民满意度研究——基于辽宁省6市30村的调研[J]. 刘向南,吕图,严思齐. 中国土地科学. 2016(05)
[8]中国土地财政增长之谜——分税制改革、土地财政增长的策略性[J]. 李郇,洪国志,黄亮雄. 经济学(季刊). 2013(04)
[9]土地财政与分税制:一个实证解释[J]. 孙秀林,周飞舟. 中国社会科学. 2013(04)
[10]以地谋发展模式的风险与改革[J]. 刘守英. 国际经济评论. 2012(02)
博士论文
[1]基于农民满意度的征地补偿研究[D]. 王心良.浙江大学 2011
本文编号：3618442
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