从管理到治理:加强基层社会治理创新

商巍 中共营口市委党校

一、基层社会治理的含义与基础

基层社会治理创新是社会治理创新的基点，也是国家治理、社会治理的一部分。“治理”概念最早正式出现在上世纪80年代末，世界银行在概括当时非洲情况的时候就提出了“治理危机”的概念，从此广泛运用到政治领域发展中。随后全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理下的定义，也是目前对治理的共识定义:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程”。

我国“治理”概念的提出是在20世纪90年代，著名学者俞可平把治理引进我国并开始推广及应用。今天我们提出的“治理”概念是有历史根源的，，是从历史上传承下来的。早在春秋战国时期《荀子》里面就谈到：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”；《孔子家语》中也谈到了“吾欲使官府治理”等论述，历代先贤都反复强调“天下大治”而非“天下大管”。

在我国全面深化改革的过程中，我们提出了社会治理的建设性思路。作为社会治理的基点，基层社会治理是特指由乡、镇人民政府以及市辖区派出机构（街道办事处）所主导、由社会多方参与的，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动和过程。并且现在我们党强调，治理不仅仅是一个简单的或单方面的活动与控制过程，而是一个多元参与、多方互动的过程。

二、创新基层社会治理是从“管理”到“治理”执政理念转变的必然选择

从社会管理到社会治理，二者仅一字之差蕴含着重大的转变，同时社会治理呈现出许多新的特点，这些新的特点迫切需要我们加强创新基层社会治理工作：

社会管理的主体一元化，突出体现大政府小社会，强调管理的主体是政府，其他的社会组织、公民等方方面面都是受体，是接受管理的对象；社会治理的主体则多元化，强调小政府大社会，社会治理的主体除了政府之外，还包括包括了社区、居委会、老百姓，城乡的广大人民群众等。这种转变意味着基层社会治理的主体已然从过去社会管理的受体向社会治理的主体转变。因此，在新的历史时期，要求我们更加重视基层社会治理工作。

社会管理侧重垂直化布局，社会治理侧重扁平化布局。管理强调的管理权是由上到下层层授予的，是一个垂直化的管理布局，而社会治理是将管理权利授予多个组织的。十八届三中全会强调政府职能转变，把部分权利下放给市场、基层组织、社会，使过去政府统管的职权向扁平化运作。此时，基层组织在未来要承担更多的社会工作，所以对其加强和创新治理工作，也是适应创新社会治理的必然趋势。

从社会管理到社会治理，其实是方式从单项指令变成双向互动的过程。在社会治理中社会、居民参与决策、执行、监督的力度、广度、深度都得到加强，人民当家作主的民主权利得到充分展现，决策科学化、民主化成度提高。这也是适应社会主体意识、参与意识提高需要的必然选择。如果我们不能充分研判形势，必然影响社会治理成效。这就要求我们基层治理主体加强自身建设，改进治理方式，具备可以从下至上的互动意识及能力。

社会管理偏重单方面的、刚性的。各主体之间是管理与被管理的关系。社会治理各主体之间偏重合作、协商、沟通。所以决定了社会治理强调的是“合作、协商、伙伴的关系”的特点。我们过去用社会管理的概念，强调的是掌舵而不划浆，虽然不划浆但必须掌舵。突出的是“管”，管理更多地强调管理者与被管理者的关系，管理更多的是指令和控制的过程。而治理更多强调的是合作，也就是说，在互动的过程中有合作也有协商，可以说更多的是一个民主的过程。基层是发扬民主的主阵地，只有把基层社会治理工作做好，才能在社会治理工作中更好的发挥民主的作用，体现各主体间的平等合作关系。

三、创新基层社会治理，促进社会和谐发展

“基础不牢，地动山摇”。创新基层社会治理，旨在完善有中国特色的社会治理体制，这既要符合社会治理的一般规律，又要紧密结合中国基层的国情。通过对从社会管理到社会治理执政理念的转变，对基层社会治理提出了新要求、新任务的深入分析。我认为只有构建基层社会治理的新思维、确立多元治理主体、把基层社会治理纳入法制化的轨道，才会促进基层社会治理工作的开展，促进社会和谐发展。

（一）建构基层社会治理的新思维

从社会管理走向社会治理是治国理念的重要发展，表明中央政府赋予社会建设新的内涵，并将逐步成为各级政府推进区域性社会治理的基本思想。但是长期形成的管控思维，使得基层社会治理的新思维框架需要逐步建构起来。在理念的转变过程中，对社会治理理论及其方式缺乏足够的认知，基层党政组织存在重经济建设、轻社会治理，重强势群体权益、轻弱势群体权益的思想，基层组织工作人员管控思想根深蒂固、服务意识淡薄的现状，为此我们要构建基层社会治理的新思维。

改革开放30多年来，我国在经济上取得了举世瞩目的成就，综合国力显著提升，老百姓生活水平明显提高。但是我们也应该清醒的看到，我国社会存在着诸多的社会矛盾和问题，这些问题大部分都是民生问题并且这些民生问题大都滋生基层，所以关注基层的民生问题也成为基层社会治理的工作重心，更加关注民生建设，树立民生为先的理念，才能从源头上解决社会问题，化解社会矛盾。

在社会治理创新中，我们强调一种新的治理理念是要依靠广大人民群众，激发社会活力。而基层社会治理会涉及到很多与人民群众切身利益相关的问题，基层党政组织只有树立以人为本的理念， 真正把最广大人民群众的根本利益作为想问题、办事情、定政策的出发点和落脚点，才能在治理中做到维护农民等弱者权益，实现和谐治理。

为基层广大人民群众提供充分优质的社会服务，是加强和创新社会治理的主要目标。基层组织是服务广大人民群众的直接主体，基层组织特别是行政组织应该树立服务为先的理念，对近年基层社会服务对象增多和服务需求多样的现状充分认识， 提高服务水平。

十八届三种全会文件明确指出：社会治理“要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”实际上是在讲“政府、社会、居民”三方力量及它们之间的关系。

首先要治理重心下移，突出基层党组织的主导作用。基层是问题的发源地也是最终的落脚点，很多问题发生在基层，最后还是要在基层落实。所以，加强基层党政组织的治理工作，不仅体制上顺畅，而且更容易治出成效。因此，治理重心下移势在必行，也就是说基层党组织在未来要承接更多的工作。我们所说的机构改革，就是要改变我们垂直化的管理布局向扁平化转变，夯实基层，重心向基层下移。

其次要充分激发基层社会组织活力。近些年来我们倡导简政放权，也就意味着社会组织未来要承接简下来的权和政。但是我们也清醒的看到，我们在基层社会组织发展的认识上，自身建设和发挥作用上还有待提高，基层社会组织发展基础薄弱，监督管理职责难以落实到位等问题。为此，对新的基层社会组织，要坚持培育与监管并重原则，既要注重发挥其积极作用，又要依法规范其行为，使其在治理社会事务中发挥积极作用。

最后要积极探索居民自治途径。我国经济社会的发展仅仅依靠八千多万共产党员，亦或是七百多万公务员是实现不了的，是要靠千百万的老百姓要有组织的参与到社会治理工作中，自己管理自己。在我们国家的政治体制上，一直是承认居民自治的，我们的居民委员会其实是居民自治的组织。我们的村委会其实是村民自治组织。但过去所有的居委会都是在完成街道指令，而所有的村支部，他们都是在完成乡里的指派任务。在今天的新形势下，我们应该探索居民自治的多种方式和模式。

（三）充分发挥法治保障作用

在社会治理方面，最终和最基本的原则就是法治。对于基层社会治理也是一样。拉美就是因为没有建立一个公平正义的社会，没有建立一个民主法治的国家，所以出现了今天的局面。所以，无论是社会治理，还是基层社会治理工作，都要以法律为依托，把基层社会治理纳入法治化的轨道，才可以健全基层社会治理的体制机制，完善治理方式的科学化及有效性，只有把依法治国的理念深入到基层社会治理中，我们的基层社会治理工作才会凸显成效。