中国海事基础建设工程管理研究

【摘要】 海事事业的发展离不开建设，建设是发展的基础，是提高海事监管服务能力的保障。近年来中国海事管理水平不断提高，海事基础设施建设资金投入不断增加，需要进一步完善和加强海事基础建设工程管理工作。海事基础建设项目具有规模大、类型多、结构组织复杂、影响因素多等特征，在建设方式选择、项目投资、技术创新和发展等多方面都有其独特要求。本文对中国海事基础建设工程管理研究，旨在改进我国海事基础设施工程建设项目管理机制,确保海事建设计划和工程高质量地实施,以提高建设水平和投资效益。正是基于这样的认识,论文综合运用公共管理学等多学科的理论与方法,通过案例对比分析，研究和探讨中国海事基础建设工程管理问题。本文通过对中国海事基础建设工程管理进行深入的探讨,在阐述了海事基础建设管理工作的基本概念和具体内容的基础上,对国外海事基础建设管理工作进行研究,并分析了我国现行海事基础设施建设管理中存在的问题和不足,对我国海事基础建设工程管理工作的完善提出积极的建议,以促使我国海事基础建设管理工作顺利开展,加快与国际接轨的步伐。 

第一章 绪论

第一节 研究背景及研究意义

随着我国航运业的快速发展，海事基础建设工作量越来越大，任务越来越重。近年来我国海事基础建设取得了长足的进步，海事基础设施和海上交通运输体系得到进一步改善，极大提高了我国海上交通运输的能力，海事发展迈上了一个新台阶。“十二五”期间，我国海事系统着力建设一支适应二十一世纪社会经济发展需求，培养和造就一支素质优良、结构优化、人员精干、相对稳定的高水平的海洋执法队伍，肩负起了海事改革发展稳定的重任。在海洋执法体系建设、人才培养、管理水平、党建和精神文明建设等各方面取得了明显进步，公共服务体系建设成效显著。

基础建设工程管理是对一个单位的建筑活动及建筑设施进行规划、建设、维护等全过程的管理。当前中国的海事基础设施建设正处于快速发展阶段，国内关于中国海事基建工程管理的研究很多，但是基于公共管理角度的课题研究上尚处于起步和探索时期，相对滞后于海事工程管理的实践探索。理论研究有待进一步深入，实践中也因缺乏完善的理论指导而出现了一系列有待解决的问题。因此，及时对中国海事基础建设工程管理模式的构建进行系统深入的研究，解决相关理论问题,具有十分重要的现实意义。

作为构建服务型政府的重要组成部门，海事部门将不断加强海事基础设施建设投入，提高交通公共服务的能力。海事基础建设管理工作作为海事管理的重要环节，同时也是服务经济社会发展不可或缺的重要力量。做好当前海事基建管理工作，必须抓住当前海事基础建设发展的重要机遇期，并从规划、建设、内部管理、人员培训等各个环节加强管理工作。

第二节 国内外研究现状

1.2.1 国内研究现状

海事基础设施建设项目包含了项目前期策划、可行性研究、初步设计、施工图设计、招投标、施工、竣工验收、后评价等几个阶段。国内学者对海事建设涉及的招投标管理、跟踪审计、多部门协调以及管理体制创新等问题对相关理论进行了大量研究，并取得丰硕成果。 

1、创新管理体制

唐铁汉（2007）认为转变政府职能是继续深化行政管理体制改革的关键，要做好政府和市场的职能界定，使得政府工作到位而不越位。政府主要职能应定位于负责经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。

高宇（2011）研究认为，服务型海事建设采用灵活、创新性的工作方式,采用先进的公共管理理念、技术和手段,改变以往的合作关系,促使海事机构和非政府部门形成密切合作关系,吸引社会资源参与海事政策制定和公共服务提供上。

2、招投标管理

赵培雪（2007）认为建设项目的前期文件编制不规范、缺乏前期工作专项基金、未能建立起项目储备库、缺乏全局观念和创造性不足等因素是影响建设项目能否立项的关键因素。因此，加强建设项目前期的准备工作至关重要，可以避免项目在执行过程中重复建设等问题的出现，具有事半功倍的效果。

韩伯平（2007）提出工程造价管理, 贯穿于海事基础设施建设的全过程。而招投标阶段的造价控制, 不仅能有效消除因项目前期深度、设计精度问题带来的造价不确定因素, 也会为施工阶段的造价控制打下良好的基础。

第二章 公共管理视野下工程管理理论研究

工程一般分为两类，即公共工程与私人工程。其区别在于，前者是以提供公共服务为目的，后者主要为投资者获取私人利益。就投资主体而言，公共工程也可以吸引除政府之外的其他经济主体参与。公共工程具有建设规模巨大，投资回报期长，服务面向社会公众等特点。所以政府在公共工程建设中往往承担主要角色。海事基础建设工程管理涉及多方面的问题，建设一般要经过项目建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计、招投标、施工、竣工验收、后评价等几个阶段。笔者试图基于公共管理视角，对海事建设涉及的招投标管理、跟踪审计、多部门协调以及管理体制变革等问题对相关理论展开研究。希望通过对上述理论的研究学习，对海事基础建设有好的借鉴作用。

第一节 招投标管理

公共经济学理论认为，市场价格机制调节并不是万能的，特别是公共领域的非市场特征导致其在公共资源交易效率低下，以价格为导向的自主市场选择方式在配置公共资源活动中会失效。这就决定了政府作为公共管理部门介入公共资源交易过程的必要性。因此，交易主体的公共属性是对招投标过程进行监督管理的根本原因。

招标投标作为目前市场交易的重要方式，起源于 18 世纪的英国。招标投标是以订立招标采购合同为目的的民事活动，由招标人对货物、工程和服务事先公布采购的条件和要求，邀请投标人参加投标，投标人按照招标人提出的要求和条件，参加投标竞争，招标人按照规定的程序确定中标人的行为。招投标方式在世界范围内得到普遍应用，无论是发达国家或发展中国家，在政府机构采购较大数量货物和兴建较大的工程项目时，一般都会采用招投标方式，以保证其采购行为合理、有效、公开、透明。

招投标是市场交易的一种主要途径，招投标方式在交易过程中由于具有公平、公开、公正的特征，有利于充分发挥市场资源配置功能和降低交易双方的交易成本，因此受到市场交易双方的广泛采用。我国的招投标市场实践和管理实践客观地证明了招投标管理的公共行政管理性质。目前招标采购已在政府基础建设、公共采购领域不断发展和完善，逐步形成了一套完善的制度和运作程序。采用招标投标的方式，主要目的在于规范政府采购行为，预防腐败。招投标的特点是主张以竞争、平等、公平、开放为宗旨，鼓励交易双方参与招标采购过程。

第二节 跟踪审计

建设项目跟踪审计，是指采取跟踪审计模式进行的建设项目审计，以经济性、效率性、效果性为原则，其目的在于促进提高建设项目经济效益为目的审计。通过对建设全过程划分成若干阶段，审计人员随着项目建设进程及时对各阶段的审计事项或确定的重点建设内容进行审计，并及时作出审计意见和建议，促进被审计单位改进建设工作中存在的问题，最终使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的效益。

温家宝总理在 2010 年《政府工作报告》中指出“权力运用到哪个地方，监督就落实到那里。财政资金落实到哪个地方，相关审计就跟进到那里。”充分发挥审计监督作用，是一个国家审计得以发展的重要保证。跟踪审计可以对项目建设的全过程进行跟踪，对施工的各个重点环节进行监督管理，通过对资金使用的有效监管和各个环节的重点关注，保证了科学决策、有效执行和预防腐败。跟踪审计是实现审计发挥预防、揭露、抵御三大功能的有效途径。通过监督财政资金的使用流向，监察违法乱纪行为，保障国家利益不受损失，维护经济稳定运行，预防腐败等方面发挥重大作用作用；跟踪审计可以有效弥补施工过程中出现的各种管理漏洞，建立完善科学的管理体制，充分发挥审计的重要作用。

加强海事基础建设项目跟踪审计管理，有利于规范项目投资，降低投资成本，提高投资效益，进而增强企业竞争力，是项目投资建设的重点内容。由于跟踪审计涉及范围广且专业性强，也是在海事基础建设审计管理过程中的一个难点。跟踪审计对建设项目投资控制首先体现于审计在工程招投标阶段对建设项目投资的控制。其中招投标是投资控制的一个重要手段，通过招投标，可以择优选择承建单位。成功的招标不仅有利于提高海事建设工程质量和缩短工期，还有利于降低建设项目的投资，遏制腐败，提高项目收益。现阶段，我国海事基础建设审计工作重心大多在建设项目结束后的结决算审计，属于典型的事后静态审计。即便在审计后期发现各种问题，也很难弥补损失，起不到到预防的作用。当前建设过程中管理缺位、监理缺位、施工缺位甚至设计缺位等现象仍相当严重，在建设的各个环节几乎都存在资产流失的“漏洞”。

第四节 海事基础工程管理平台建设....................... 10

第三章 中国海事基础建设管理现状及存在的问题 ......................11

第一节 中国海事基础建设管理现状....... 11

3.1.1 中国海事基础建设发展迅猛.......... 11

3.1.2 中国海事基础建设管理的主要内容.................. 12

第四章 国外海事基础建设管理经验研究 ..................21

第一节 发达国家先进海事管理体制的特点..................... 21

4.1.1 法制体系完备，严格依法行政............. 21

4.1.2 合理划分职能权限................. 21

第五章 对策建议 ..........26

第一节 加强沟通协调，建立联席会议制度.............. 26

第二节 完善以招投标管理为重点的基本建设管理程序................. 28

第三节 推进机构改革，创新管理模式......... 28

第四章 国外海事基础建设管理经验研究

第一节 发达国家先进海事管理体制的特点

目前世界各国大多采用与我国相似的管理模式，即从中央到地方实行分级垂直管理。各机构职责明确且相互间能较好地协调与合作,从而保证了整个海事管理体系的有序运作。在管理职能设置上,世界各国的海事行政管理基本上都涵盖了船舶技术与营运安全管理、海运环境保护、海上航行助航设施维护与管理、船员管理、维护海运市场秩序、港口发展规划、海运政策与法规等内容。由此得出国外先进海事行政管理体制具有以下几项特征:

4.1.1 法制体系完备，严格依法行政

海事法律法规是进行各项海事管理工作的基本准则。对比国外，，海事管理体系完备的国家，其法律法规越严格。依法管理已经成为重视海事法律法规建设的重要特点。欧美等发达国家在水路交通运输发展历程中，根据不同历史时期的经济社会发展需求制定了一系列法律法规,并随社会的发展需求不断充实、完善和创新，逐步建立完善了海事管理法律体系。应该说，欧美等国完备的法律法规的有效实施确保了海事管理的有序、协调和健康发展。

第五章 对策建议

2012 年是“十二五”规划的中间年，我国海事系统基本建设工作也逐渐进入高峰阶段。在海事基础建设工程开展得如火如荼之际，能否抓住这一关键时期扎实地开展基建管理工作将直接决定海事系统“十二五”建设规划能否顺利完成。需要进一步加强直属海事系统基本建设监督管理力度，不断提高系统内基建管理水平，严格控制工程建设质量与工期，促进基建工作更好地为海事中心业务的发展服务。通过上文对海事基础建设管理基本程序及重点环节的研究，我们认为通过项目立项论证、招投标管理等前期工作有效控制项目投资，实施跟踪审计工作防控工程建设领域腐败行为，积极开展廉政建设、转变工作作风，积极引入社会监督参与、预防腐败，最终达到提高项目投资效益的目标具有十分重要的现实意义。接下来，论文主要基于公共管理角度，对我国海事基础建设工程管理提几点建议：

第一节 加强沟通协调，建立联席会议制度

在职能部门制的企业中，各个职能部门都以自己的职权范围为界划分工作范围。职能范围的分割导致将一个完整的工作流程变得的七零八散。海事管理机构内部上下级职能部门之间或与地方政府之间常因为信息沟通不畅，不能形成有效的协作系统，导致在职能部门相互交接的的工作面上，相互推诿的现象时常发生。一个项目要经过数个部门合作才能解决的问题，即便是一个很小的问题，也要经过很大的协调努力才能解决，无形中增加了内部的交易成本。因此加强交通部海事局、各直属海事局、交通部水运局及规划司等职能部门彼此间的联系，发挥交通运输部整体影响力，可以减少交易成本。为进一步加快项目实施进度，加大力量，加强管理，倒排工程实施计划，努力赶工期、抢进度，完成扫尾工程等方面大有裨益。同时也能确保按期完工，及时支付工程款，尽量提高项目预算执行率。

其次要密切与地方政府加强配合协作，积极推进建设项目进入地方公共资源交易中心的工作。首先摸清当地基本建设交易市场情况，沟通协商并签订协议，明确工程范围、规模；在用海、用地、报建等方面取得当地政府的理解与支持，扫除港口支持辅助系统工程建设过程中出现的障碍，以保证项目顺利开展；执行当地招投标程序、评标办法和交易费用标准并在初步设计批复时考虑相关费用；项目招投标时,如果当地交易中心没有相关专业的评标专家时应明确从交通运输部评标专家。

参考文献（略）