70从公共服务的政府垄断到多元化供给

发布时间：2016-08-26 06:21

本文关键词：从公共服务的政府垄断到多元化供给——面向新公共管理的政府管制研究，由笔耕文化传播整理发布。

理局（ＦｏｏｄａｎｄＤｒｕｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａ；１９２９年爆发的大萧条（ＧｒｅａｔＤｅｐｒｅｓｓ；（ＦｅｄｅｒａｌＨｏｕｓｉｎｇＦｉｎａｎｃｅＢｏ；Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９３４，ＳＥＣ）和国家劳；（ＮａｔｉｏｎａｌＬａｂｏｒＲｅｌａｔｉｏｎｓＢ；２０世纪６０年代开始，管制措施更加偏重于社会管制；器矩醢麻对公曩毫盘仔蝴符蕾蛙的重翼事件年囊；眭津或案碉髟响；

理局（ＦｏｏｄａｎｄＤｒｕｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，１９０６，ＦＤＡ）、联邦储备局（ＦｅｄｅｒａｌＲｅｓｅｒｖｅＳｙｓｔｅｍ，１９１３，ＦＲＳ）、联邦贸易委员会（ＦｅｄｅｒａｌＴｒａｄｅＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９１４，ＦＴＣ）等独立监管机构在内，成为以后政府对于市场机型管制的基本模式（Ｒａｂｉｎ，１９８６：ＭｃＧａｒｉｔｙ，１９９８）。独立监管机构的管理措施主要包括对企业的价格、数量、进入和退出的控制，目的在于防止垄断势力控制市场和导致不公平竞争（Ｓｈｕｒｅｎ，２００１；ＧｌａｅｓｅｒａｎｄＳｌｄｅｉｆｅｒ，２００３），从１９世纪末到第一次世界大战爆发，这是属于美国监管型国家兴起的时期。

１９２９年爆发的大萧条（ＧｒｅａｔＤｅｐｒｅｓｓｉｏｎ）严重动摇了自由市场经济的信心，同时也给政府对于涉及公共利益２的社会事务管理提供了更多的依据和要求。在罗斯福实行的“新政”（ＮｅｗＤｅａｌ）当中，重要的举措就是很快成立了联邦家庭贷款委员会（Ｆｅｄｅｒａｌ

（ＦｅｄｅｒａｌＨｏｕｓｉｎｇＦｉｎａｎｃｅＢｏａｒｄ，１９３２，ＦＨＦＢ）、联邦存款保险公司ＤｅｐｏｓｉｔＩｌｌｓｕｉａｎｃｅＣｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ，１９３３，ＦＤＩＣ）、联邦证券交易委员会

Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９３４，ＳＥＣ）和国家劳动关系委员会（ＳｅｃｕｒｉｔｉｅｓａｎｄＥｘｃｈａｎｇｅ

（ＮａｔｉｏｎａｌＬａｂｏｒＲｅｌａｔｉｏｎｓＢｏａｒｄ，１９３４，ＮＬＲＢ）等机构，为联邦政府更大规模的干预经济，克服“市场失灵”和实现经济的稳定增长。为了挽救“大萧条”时期经济崩溃而采取的政府管制措施虽然在一定程度上带有临时性和应激性，但是这时期所执行的管制政策基本上明确了独立监管机构职能发挥的方式，为美国经济走出困境和提供更多的管制选择提供了依据。

２０世纪６０年代开始，管制措施更加偏重于社会管制中的有关生命、健康、安全和环境保护等方面内容，批准设立了包括环境保护局、职业安全和健康局等社会管制机构。这些机构主要控制各类市场行为的外部性造成的社会成本问题，并对企业的经营成本、价格、产品质量、竞争程度和资源配置产生了重大影响，社会管制的广度和强度明显增强了。据统计，那个时期监管机构每年发布规章约７３００多件，管制成本高达６４００亿美元，到１９７５年，联邦管制机构控制了约占国内市场总值２４％的行业的企业重要产品、价格或生产过程重要决策。但也在这个时期，监管自身的成本也越来越多的暴露在社会公众面前，滥用和不恰当使用裁量权的案例时有发生，一定程度上形成了管制成本扭曲和低效率，市场与管制之间形成了较严重的冲突（Ａｒｒｏｗ，１９９６）。

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摘自小贾尔斯?伯吉斯着。‘管制和反垄断经济学》，上海财经大学出版社２００３年舨?Ｐ４４?

到了２０世纪８０年代以后，随着世界范围的放松管制和公共事业私有化浪潮席卷而来，美国政府开始意识到僵化的管制机构设置已经形成了对于经济发展的“新的阻碍”，并提出了谁来“监管监管者”（Ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇｔｈｅｒｅｇｕｌａｔｏｒ）和统一协调众多监管机构行为、限制行政自由裁量权的问题。同时，经济学家也从古典经济学和自由竞争等角度怀疑政府管制的实际效果和成本问题，发现技术发展促使了传统的自由垄断产业技术分离，管制本身的问题逐渐暴露出来，并引发了一轮放松管制的新时期。这个时期管制改革的方向就是所谓的市场化管制改革’。市场化管制改革相比之前的行政自由裁量权管制措施相比，，一定程度上弱化了以行政命令为手段的行政干预力度，解除和修改了一大批有关的管制法案和规定，新政加强了管制措施的成本．收益分析原则和程序，重点对自由垄断领域造成的效率下降和可能因为垄断地位造成的超额利润进行监管，包括通过分拆统一市场鼓励分散竞争等措施，营造更多的低成本公共服务领域。应该说，这一阶段包括电信、金融等行业的放松管制趋势最为明显，也为美国公司扩大经营范围走向世界市场提供了广阔的发展空间。

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摘自席涛＜谁来监管美国的市场经济———美国监管体制的演变：从命令一控制到成本一收益分析》．‘国际经济评论》２００４年第１１—１２期。

２０世纪９０年代管制措施在一定程度上对于信息缺失问题给予更多的关注。背景是包括安然、安达信、世通、美国在线一时代华纳公司引起的上市公司丑闻，投资者对于上市公司、资本市场和会计审计事务所的信任造成动摇，并进一步影响了公众对于美国市场经济制度的信心。在这种情况下，美国管制机制迅速做出反应，制定了（２００２年萨班斯—奥克斯莱法》（Ｓａｒｂａｎｅｓ．ＯｘｌｅｙＡｃｔ，２００２），对上市公司、资本市场、审计制度、信息披露和欺诈行为做了严格的规定，从而为树立市场信心和重塑美国上市公司声誉做出积极的步骤。同时，在管制其它改革方面，进一步针对网络经济为特征的产业领域，迸一步发展对网络产业的定价理论，确定网络产业的“瓶颈部门”以适当的价格，既满足自身利润最大化，又不影响上下游产业福利减少，为政府管制思路进一步拓展了新的思路。总之，美国百年来管制措施的变迁历史，就是不断对政府与市场关系的调整

和认定的过程。实际上，管制的发展变化是经济发展变化的一个缩影。首先，管制和法律制度、裁决具有很强的相关性。法律不仅仅为管制措施的实施提供了保障和规范，也为管制者的自由裁量权划定了有效的范围。其次，管制的历史发展变化和市场结构、技术变化和经济环境也是密切相关的。体现在公共服务管制上，越来越凸显竞争利益的社会、厂商“双赢”机制和社会公共资源（信誉、公正机制）的供给。最后，管制理论和实践的发展，也反映了政府和市场两种资源配置工具之间相互替代和补充的关系，从避免“市场失灵”到规避“管制失灵”的两个极端中寻找符合时代经济发展需要的平衡点，真正体现出混合经济发展的特点和最终目标。

墨：至墓垦公基腿釜槿式厘甚筐剑遭旌数筮屋演变３．２．１英国公共服务模式的转变

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。实际上，在２０世纪４０年代末、５０年代初，英国在当时的工党领导下经历了一次大规模的国有化运动，主要在基础设施产业中将一批分散的小型私有企业组织成为少数大型国营企业；而在１９７９年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了激进的政府改革计划，开始以注重服务效率和商业管理，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。

对于英国公共服务模式这种截然相反的变迁模式，其中的主要动力在于初期的自然垄断优势和以后的管理激励优势，这两种优势的互相转换过程就是决定了英国公共服务模式转变的最终原因。从四十年代的英国经济发展来看，经常出现在某一自然垄断领域拥挤了众多的私人小企业提供流通和配送服务，但是产业集中度很低，并不且造成了市场的划分和网络体系的混乱，导致社会总体成本居高不下，这一点在当时的英国的电力产业中表现的最为明显。由于缺乏网络经济和规模经济效应，电力配送成本居高不下，甚至达到了电力总成本的６０％以上。而且各个地方出于本位主义，不愿放弃对企业的控制权和由此产生的利润，导致了在具有自然垄断性的产业中生存小批量、高成本的低效率运作状态，这在煤气、自来水等产业中也存在类似情况。因此，为了获得规模经济和为整个经济发展提供低成本、高质量的基础公共产品和服务，加上当时经济危机对英国市场经济体系的破坏程度显著，导致了英国政府下决心建立国有制的公共企业来垄断这些行业的生产和管理。英国的国有化进行的比较彻底，基本上不保留私人企业，试图通过国有化取得产业内协调优势和多工厂经营优势。而到了英国撤切尔夫人执政的２０世纪７０、８０年代，英国却又开始了对国有

企业的“私有化”（Ｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ）改革，不仅是把部分的国有企业资产出售给私人部门，而且运用竞争机制和商业管理技术引入到公共部门的运作当中。另外还采取了向社会公众发行股票，对一些基础设施产业放松政府管制，引入竞争机制，并通过特许投标、签订合同等形式鼓励私人企业提供公共服务等。其中，以１９７９年雷纳（Ｒａｙｎｅｒ）评审委员会的成立为标志。雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；１９８３年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；１９８７年著名的《下一步》（ＮｅｘｔＳｔｅｐｓ）报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。新公共管理的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在１９９１年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上：而引入市场竞争机制则明显地体现在１９７９年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在１９９２年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。１９９７年上台的英国工党政府一直致力于新一轮政府改革。改革深化的过程中，英国政府主要通过在地方政府实施的一些计划来体现其改革的取向。其中较为突出的包括：一是“合作政府”计划。目标在于打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。二是“灯塔计划”。目的在于帮助所有地方政府为其社区和人民提供高质量服务，从而推动地方政府持续改进。三是“最佳价值”计划。最佳价值计划的实际运做基础就是绩效评估。这种变化主要建立在英国意识形态领域，特别是对政府干预的重新认识基础上。政府的经济目标是促进可持续的经济增长和提高人民的生活水平。为了实现这一目标，需要对造成英国的经济滞胀的微观经济基础进行改革，包括改进市场效率和增强经济的长期供给效能。而政府为增强供给效能的战略思路是使经济适应市场规律，扩大市场调节的范围，强化竞争机制。但是，一个庞大的政府往往不能够很好的适应灵活的市场机制要求，并按照自己的（而不是公众的）利益行动，导致经济丧失发展进步的潜力。这种政府干预理论为政府采取“缩减政府边界”（ＲｏｌｌｉｎｇＦｒｏｎｔｉｅｒｓＢａｃｋｔｈｅｏｆｌｋＳｍｍ）政策提供了基本理论。

英国是传统的市场经济国家，但是随金融危机爆发和竞争力的逐渐衰退，凯恩斯主义一度成为了这个国家的经济发展模式。但是２０世纪７０年代以来的私有化策略开始了国有企业包揽服务供给垄断局面的破解，可以说，英国是从政府主导的多元化供给向市场主导的多元化供给转变的主要类型国家。

３．２．２英国公共服务管制模式的转变

英国是传统的资本主义国家，昔日的产业革命最早发源于英国，追求自由竞争下的生产效率提高和自由贸易的快速发展给这个老牌资本主义国家带来了巨

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