小区公共区域所有权_论区域公共管理的制度创新

发布时间：2016-09-19 16:19

  本文关键词：论区域公共管理的制度创新，由笔耕文化传播整理发布。

摘　要:在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,我国区域性公共问题急剧滋生起来,由此引发新型的治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏,摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失,建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此,文章分析了区域公共问题的滋生及其成因,剖析了我国区域公共管理中存在的制度缺失,并探讨了创新区域公共管理制度的政策建议。
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新 从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Ｗｉｌｓｏｎ,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。 一、 区域公共问题及其成因 (一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新 柔 廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江 湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入ＷＴＯ,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的ＧＤＰ崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失　　就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现代理性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府→地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府→区域公共管理共同体←地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](Ｐ540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?Ｓ.奈、约翰?Ｄ.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](Ｐ13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](Ｐ3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(ＳｔｒｕｃｔｕｒａｌＦｕｎｄｓ)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(ＮＵＴＳ区域)。整个欧盟的区域划分为3个ＮＵＴＳ层次,每个成员国分为1个或多个ＮＵＴＳ-1区,每个ＮＵＴＳ-1区又分为1个或多个ＮＵＴＳ-2区,ＮＵＴＳ-2区又进一步分为几个ＮＵＴＳ-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(ＲＤＡｓ)①,在9大ＲＤＡｓ下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(ＲｅｇｉｏｎａｌＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ)如欧盟(ＥＵ)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(ＣＥＲ),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](Ｐ97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](Ｐ13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](Ｐ159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。 [参　考　文　献]
[1]　张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[Ｍ].北京:中国轻工业出版社,2001.
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[8]　张荐华.欧洲一体化与欧盟的经济社会政策[Ｍ].北京:商务印书馆,2001.

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　　摘要：医院档案管理主要存在档案存储空间不足，不能满足未来需要、专职人员数量不够，无暇深入开展服务、材料收集不全，提交不够及时和服务理念滞后，降低利用效率等突出问题。提出转变管理理念，引入社会化服务、加强人员培训，提高工作认同、强化服务意识，主动提供服务、健全管理制度，规范业务流程和利用信息技术，提高自动化水平等建议。

　　关键词：档案管理 应对措施 医院 主要问题

　　档案是保存组织发展过程不同历史阶段及其特点的“记录仪”，是一个组织承前启后实现持续发展必须重视和可利用的重要宝库。医院作为社会组织的一员，肩负着治病救人、保证社会成员身心健康的重要责任，在为社会大众提供服务的过程中也同样产生各种类型的档案。探索医院档案管理的特点，发现存在的问题，不断探索改进的措施，对完善医院档案管理，充分发挥好医院档案功能，有着十分重要的意义。

　　一、存在的主要不足和问题

　　医院档案管理的内容主要包括从收集、整理到归档及保管等前期工作和后期的档案利用和服务等业务。经过多年不懈的努力，目前医院档案管理及服务等各方面工作均取得了前所未有的成绩，但由于多种因素的制约，也存在着一些遗憾和不足。

　　(1)专职人员数量不够，无暇深入开展服务

　　纵观各大医院现行的文书档案管理体制，其特点是一般都较少配备专职的档案人员，而是由办公室文秘人员兼职作为档案管理员来承担综合档案室的档案工作。医院内部各职能部门也一样，通常也只安排一名兼职档案员，由他们按照规定定期收集和整理本部门和科室制定和形成的各种文件和资料，待文件和资料收集整理完毕后统一提交医院综合档案室然后整理归档。长期以来由于档案管理部门一直缺乏足够数量的专职工作人员，致使档案工作仅限于收集、整理、归档及利用等传统、日常的工作，进一步的档案鉴定、检索工具开发及档案材料编研等工作基本无暇顾及。

　　(2)档案存储空间不足，不能满足未来需要

　　近年来随着各级领导对档案工作重视程度的不断提高，各大医院档案建设的投入力度持续增强，档案管理的硬件设施在数量和质量上都有了质的飞跃，档案管理的条件得到的极大的改善。以档案储存条件为例，目前许多医院都使用密集柜对档案进行科学排架和保存，档案材料摆放整齐有序，达到了既节省存放空间，又可以防虫防潮防霉实现长期安全保存的目标。然而随着这些年医院业务量的逐年递增张，各类档案数量也大幅增加，现有的存放空间显得捉襟见肘，长期来看现有的档案室将难以满足档案存放的需要。

　　(3)服务理念滞后，降低利用效率

　　档案管理的最终目标是向档案使用者提供服务，实现档案的有效利用。然而目前医院档案人员队伍存在规模过小数量不足，业务素质层次不齐等突出问题。受这些客观因素的限制，档案部门难以提供主动、高效、满意的服务，仅能被动地满足档案使用者的部分需要，也就是说使用者需要什么资料就提供什么资料，难以提供延伸服务。在提供服务的方式上也往往是坐等上门，无法实现主动性的上门服务，很大程度上阻碍了档案利用效率的提高。

　　(4)材料收集不全，提交不够及时

　　集中于医院综合档案室的文档，其来源一般是由院内其他单位的兼职档案员搜集整理形成的。由于这些兼职档案员业务素质参差不齐，部分人员没有受过专业训练，缺乏相应的档案专业知识，导致工作效率不高业务质量较低。这些问题的存在使得他们缺乏鉴定文件资料内在价值高低的能力，判断和鉴别能力不足在收集工作中必然出现漏收或误收的现象。同时由于部门间的相互协调配合不够密切，业务档案管理机制缺乏有机统筹，档案收集提交过程中往往缺乏完整性和及时性。

　　二、完善医院档案管理的对策

　　(1)转变管理理念，引入社会化服务

　　随着档案工作社会化水平的提高，目前社会上出现了一批专门经营档案保管的外包服务公司，他们的业务分布在从档案运输、接送、整理，到消毒、寄存、保管;从修裱、缩微、档案数字化，到档案管理软件与设备开发服务等档案业务的整个链条上。利用外包单位齐全的配套设施，可以确保档案存放的安全性和长期性，也为日常的档案利用提供更多便捷。目前，部分规模较大的行业受自身条件的限制，已经开始尝试档案保管社会化外包的管理模式。实际上，医院的档案管理在一定程度上和一定范围内也可以通过外包的形式得以实现。

　　(2)加强人员培训，提高工作认同

　　档案工作是医院管理的一项重要的基础性工作，与其他工作相比往往比较繁琐、复杂和枯燥，这就一定程度上导致档案工作人员难以避免的产生较强的职业倦怠感。为了提高工作人员的业务能力，医院应不断拓宽培训渠道，定期对各类档案人员进行多样化的培训，提升档案人员业务素质，使他们更加热爱自己的工作。与此同时，应适当增加专职档案工作人员的数量，进一步加强和不同部门间的协调配合，充分重视档案工作的重要性，在制定业务绩效考核标准时给予档案工作一定的权重。此外，还要培养档案工作者正确的价值观，为他们的职业生涯提供更多的发展机会。

　　(3)强化服务意识，主动提供服务

　　档案工作的最终目的是为了满足使用者对档案的利用，因此，档案工作者应该围绕提供更加主动、优质的服务进行认真思考。目前，改变传统的档案管理者长期被动提供服务应该是一个着力点。围绕这一点，应主动地为查阅档案者提供服务，积极寻找线索努力扩大档案来源，为使用者提供急需的资料和帮助。在提供档案服务的同时还应注意实现信息资源在不同部门间的共享。使档案工作成为医院进行信息咨询的窗口和联系社会的桥梁。

　　(4)健全管理制度，规范业务流程

　　一是从整体上加强档案室的制度建设，切实发挥院档案室对全院不同部门档案工作在业务上的指导作用，对档案人员施行分散管理统一考核。二是加强档案人员队伍建设，不断补充精兵强将加入档案队伍，采取有效措施激励他们及时、主动、认真收集不同门类的档案材料，为医院档案工作规范化、科学化打好基础。三是不断完善全院范围内具有统领性的档案管理制度，通过制定规范的归档、保密、保管、利用、借阅、鉴定、销毁及档案室管理等各项制度，从根本上使医院的文书档案管理更加规范化。

　　参考文献：

　　[1]吴晓琪.医院档案与医院文化建设[J]. 江苏卫生事业管理，2002(6)

　　[2]关兴.医院档案管理工作之我见[J].黑龙江档案，2010(2)

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医院档案管理存在的主要问题及其应对相关推荐

　　摘要：开展农村土地经营权抵押贷款，破解农村地区缺乏有效抵押物的困境，为在农村经济发展过程中资金不足问题的解决提供了有效途径。但是，农村土地承包经营权抵押贷款不仅具有一定法律风险，同时还存在民生风险和金融风险，因此需要采用相应的风险防范措施推动农村土地承包经营权抵押贷款的实施：完善法律制度，构建完备的市场服务功能机制，培育和规范农村土地流转市场，加强农村金融机构对抵押业务的支持。

　　关键词：农村土地承包经营权;贷款风险;抵押贷款

　　长期以来，融资难是制约“三农”发展的重要因素，尤其是西部欠发达地区，农村金融供给总量不足、供求错位与结构不合理是导致欠发达地区农村落后、农业不发达、农民收入低的重要原因。开展农村土地经营权抵押贷款，破解农村地区缺乏有效抵押物的困境[1]，为在农村经济发展过程中资金不足问题的解决提供了有效途径。本文以凯里地区三穗县为例，调查三穗县农村土地承包经营权抵押贷款的需求与供给现状，分析三穗县开展农村土地承包经营权抵押贷款所面临的各类风险问题，提出相应的防范措施，促进农村土地承包经营权抵押贷款的实施。

　　一、三穗县农户土地承包经营抵押贷款需求现状

　　本文采取问卷调查的方式对三穗县农户土地承包抵押贷款的需求现状进行分析，在调查中选取了三穗县经济发展水平不同的乡镇，在每个乡镇随机选择了一个行政村，针对100户农户做了问卷调查。本次调查共发放调查问卷100份，收回有效调查问卷94份，不合格问卷6份。

　　(1)农户融资渠道调查

　　在生产生活过程中，农户由于自身资金短缺，需要进行融资。在融资渠道的选择上，有57.88%的农户首先选择向亲朋好友借贷，这是因为向亲友借贷不需要支付利息等借款成本，并且不需要有关的手续或抵押担保，简单易行，33.56%的农户选择向农信社或银行等金融机构借款，这说明农户借款过程中，对现代金融机构的融资手段利用不够充分，这和当地的一些政策和规定也有很大的关系。一些农户表示，之所以没有向金融机构贷款是由于缺少可以抵押担保的资源。有8.56%的农户选择其他融资渠道。

　　(2)农户贷款需求调查

　　通过对调查问卷的统计分析，发现农户具有较强的贷款意愿，其中有62户农户有一定的贷款需求，占有效问卷的65.96%;没有贷款需求的有15户，占有效问卷的15.96%;无所谓的有17户，占有效问卷的18.09%。这说明在现有政策条件下，农户的贷款意愿是比较强烈的，大部分农户在生产和生活过程中对资金有很大的需求，他们希望通过正规的金融渠道进行融资，解决资金短缺的困难。

　　(3)农户贷款用途调查

　　调查结果显示，农户贷款主要用于农业生产需要，占总合格样本问卷的48.94%，有13.83%的农户贷款用于购置房屋或家用汽车，还有21.28%的农户贷款是用于子女上学读书，15.96%的农户贷款是用于日常生活。从这些数据可以看出，满足农业生产需要是大部分农户贷款的主要用途，在住房、交通等方面农户也有更高的要求。另外还有一部分农户贷款是为了解决子女的上学问题，经调查，农户贷款主要用来解决农村大学生接受高等教育的学费;还有一部分农户贷款是为了日常生活，通过走访交流，发现满足日常生活的贷款一般额度都非常小。

　　(4)家庭收入水平对贷款需求的影响

　　根据家庭收入水平对农户进行分组，分别统计每一组农户中有贷款需求农户的比例。家庭收入主要依据每一户农户的年收入总额，年收入水平在1万元以下的，有5.3%的农户有贷款需求;年收入水平在1万～2万元，有贷款需求农户的比例占23.44%;2万～3万元的，有45.38%的农户有贷款需求;3万元以上的，有贷款意愿的农户比例达到37.24%。从不同家庭收入水平农户的贷款需求比例来看，中高收入家庭的贷款需求比例高于低收入家庭的贷款需求。究其原因，收入低的家庭只能解决生活问题，对农业生产没有更高的要求，也没有足够的经济实力去解决农业生产中遇到的困难和问题。对于高收入家庭来说，尽管他们的收入能够满足生产和生活的一般需要，但他们希望通过银行贷款来解决生产中的资金问题，从而将自身富余的资金用于满足更高的需要。

　　(5)对农地抵押贷款政策的关注程度

　　在农户对农地抵押贷款政策的关注程度调查中发现，有56户关注政策的推出，占总户数的59.57%;有32户不关注政策，占总户数的34.04%;有6户无所谓，占总户数的6.38%。据调查数据分析，超过半数的农户希望国家推出农地抵押贷款政策，需要通过抵押农业用地取得贷款，从而解决资金短缺问题。有一部分农户对政策不关注，通过交流发现有几种情况：一种是自身家庭农业用地较少，即使国家推出政策，也不能实现抵押贷款;另一种是农户的家庭收入主要靠在外打工，不是靠耕地和农业生产，因此对于农地抵押贷款政策不关注;还有一种是目前已经有银行贷款，再进行贷款担心无法按期偿还，或者利息负担较重，因此采取不关注态度。

　　(6)用土地承包经营权作抵押贷款的意愿

　　针对农户是否愿意用土地承包经营权做抵押进行贷款，发现有60户农户愿意用自己的土地作抵押贷款，占总调查户数的63.83%;有20户农户不愿意用自己的土地作抵押贷款，占总调查户数的21.28%;有14户农户觉得无所谓，占总调查户数的14.89%。这说明大部分农户对土地承包经营权抵押贷款有较强的意愿。因此这项调查不仅反映出农民抵押土地贷款的意愿强烈，更反映出该地区农村资金的缺乏。

　　(7)失地风险的承受能力

　　土地是农民赖以生存的生产资料，也是农户基本的社会保障，农户对失地风险的承受能力，是农户是否用土地经营权抵押贷款的重要影响因素。调查发现，农户虽然愿意用土地承包经营权抵押来进行融资，但是大多数农户的承受能力比较弱，无法面临可能失去土地的风险。对失地风险承受能力较弱和弱的农户占总调查对象的62.77%，这说明在农村由于土地不仅能满足生存需要，还能提供就业机会，并且是农民生活的重要保障，提供了一定的养老作用，因此对农户群体而言，当面临生活需要和意外事故风险时，基于生存的需要要占有土地，土地承担的社会保障功能弱化了农户抵押土地贷款的意愿。

　　二、三穗县农户土地承包经营抵押贷款供给现状分析

　　从三穗县农村信用联社调研中发现，土地承包经营抵押贷款从2008年在少数分社开始实行，贷款数额比较小，大部分是在2010年之后开始发放贷款，大幅度的增长集中在2011年之后。截至2014年3月，共发放集体土地抵押贷款64户，累计贷款金额1 161.5万元，结欠金额1 102.29万元，基本能正常结息户46户，18户不能按时结息(1户去世，5户抵押贷款转变成了信用贷款)。能够正常结息的农户一般有固定的收入来源，或者有自身经营的生意，他们的经营状况良好，收益可观，因此能按期还本付息。

　　从贷款的期限来看，大部分期限集中在3年，少数略长一些，最长期限是5年，这说明土地承包经营抵押贷款的期限普遍偏短，这不利于解决农户的融资问题。从贷款金额来看，车站分社、长吉信用社和金穗分社的贷款金额比较高，，单笔金额最高的是50万元。

　　从集体资产抵押登记情况来看，当办理抵押贷款手续时，集体土地办不了登记手续。当前农户主要采取集体土地证抵押贷款，当向有关部门进行手续办理时，有关部门不能登记，原有的抵押贷款到期不能再办理登记，借款人一时又不能按期偿还贷款，如果抵押贷款转变成信用贷款，就会增加贷款的风险(如瓦寨分社某借款人2011年2月25日在信用社抵押贷款20万元，贷款于2014年2月24日到期，借款人资金周转困难不能按时还贷，因无法办理登记，所以只有转成信用贷款)。

　　从贷款违约后处置情况来看，目前集体土地的市场升值空间较低，当地土地管理局对集体土地证作抵押登记只办理抵押顺序为第三顺序，变现效益差(如某一土地承包经营抵押贷款户，本人已死亡，房屋抵押为第三顺序，变现条件差)。有些不能按时还款的农户当信贷人员催款时，其本人还款意识淡漠，当提及土地抵押权处理时，他们表示不在意用土地抵债，这给贷款的收回和资产的保全带来了很大的困难，信贷资金将面临较大风险甚至可能损失。

　　从农户的贷款需求满足情况来看，三穗县信用社对农户主要开展小额信用贷款，用以满足客户资金需求，但有时小额信用贷款无法满足部分客户生产经营中的资金需求，这部分客户就要用抵押贷款的方式来取得贷款，而农村的抵押物大多为集体土地，采用集体土地作为抵押物来达到融资目的以满足生产经营中的资金需求，这就形成用集体土地抵押的情况将长期存在。但现行法律法规及一些规章制度明确有的集体土地不能作为抵押物，这就为农村融资和农民贷款制造了障碍。

　　三、三穗县农村土地承包经营权抵押贷款的风险因素

　　(1)土地承包经营权抵押贷款的法律风险

　　从法律上来看，农村土地的使用权受到了严格的限制。我国《物权法》明确规定农村土地使用权不得进行抵押，《土地管理法》也限制农民土地的使用权进行转让与出租。可以看出，在现行的农村土地制度下，农户对集体土地只能拥有使用权，但是没有转让或出租权，因此从法律上来讲，禁止农村集体非农建设用地的流转[2]。

　　从法律上来讲，农村土地使用权抵押问题主要在《担保法》《土地管理法》和《农村土地承包法》等管理规定当中体现，这些规定有些是法律规定，有些是行政规范，目前来讲对于集体土地使用权抵押问题的规定不够统一，详细的实施方面的细节问题没有进行有效规范，因此需要对土地使用权抵押问题进行法律范围的有益探索和商讨。

　　(2)土地承包经营权抵押贷款的民生风险

　　土地作为一种生产要素，具有一定的经济性，在农村金融的逐渐发展过程中，这种经济性的特征也在不断强化，在市场经济的作用下，要使农村土地也实现优化配置，从经济功能的角度来看会促使农村土地流向利润最高的地方，最终形成规模收益。但是，在我国农村土地还是一种社会保障。农民的生存、就业、医疗、养老等问题统统都建筑在拥有土地经营权的基础之上，在目前我国农民社会保障体系不够健全的现实情况下，农业人口所负担的生存和就业压力只能转嫁到土地上来，因此农民不敢失去土地这一基础，即使耕种土地不能获得较高的利润，也不能把土地经营权进行转让或闲置。

　　目前采用土地承包经营权抵押贷款，当贷款到期时，如果债务人无法履行债务，农民会面临丧失土地的风险，这从一定程度上导致农村两极分化，很多农民会减少土地或最终成为无土地农民。这在一定程度上使农民缺少了基本的生活保障，给农村和社会的和谐稳定带来了一些不利因素。

　　从对三穗县农户的调查结果来看，尽管大部分农户支持开展土地承包经营权抵押贷款，但是当面对失去土地的风险时，大部分农户是无力承担的，因此作为农业生产的根本基础，土地仍然是农民无法割舍的最终保证。如果土地被抵押之后无法按期还款，更由于农户的文化素质各方面决定了他们没有一技之长，农民将会面临流离失所的风险。

　　(3)土地承包经营权抵押贷款的金融风险

　　由于缺乏健全的土地承包经营权登记制度，土地流转很难进行，一旦遇到农村土地流转纠纷时，涉及土地所有人与承包人等利益分配问题，造成法律关系复杂化。很多农户的土地承包经营权是从集体组织手中获取的，是社员享受的权利，这部分土地的获得并没有付出对等的义务，因此以无偿获得的土地向他人抵押来获得贷款，一旦农户到期无法还款，会给作为抵押权人的金融机构带来很大的价值风险。

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农村土地承包经营权抵押贷款的供需调查相关推荐

　　[摘要]多年来，江苏省中医院大力加强志愿服务的推广宣传，不断创新尝试，其志愿服务实现了服务项目固定、招募单位稳定、制度化运转。但在以“互联网+”为主导的信息化建设上未有探索。微信平台的出现为医院志愿者管理信息化提供了方便、快捷且值得探索实践的道路。

　　[关键词]SWOT分析;志愿者管理;微信平台

　　江苏省中医院(以下简称“我院”)自2008年开始招募志愿者以来，志愿服务工作一直是我院团委亮点工作之一。但在志愿服务管理上，尤其是在志愿者管理信息化上需要进行探索和创新，以保持志愿服务长期有效开展下去。

　　一、医院志愿者管理信息化现状分析

　　笔者借用SWOT模型对我院志愿者管理信息化现状加以分析，从而找到一条有利于发展的规范、方便、快速的路径。

　　11医院志愿者管理信息化优势分析(Strengths)

　　111卓有成效的工作经验

　　2008年至今已有1300余名志愿者参加医院志愿者活动，累计已提供近6万小时的志愿服务。在多年的招募和管理基础上制定了《志愿者管理办法》，加强对志愿者的管理。

　　112合理可行的工作创新

　　近年来在医院志愿者管理上不断探索，进一步搞活管理机制，开展志愿者岗前培训班，建立招募单位联系人制度，制定志愿者组长选拔及组长管理方案，开展医院志愿服务院级课题研究等，不断探索医院志愿服务工作。

　　113优良的实践土壤，丰富的社会资源

　　我院是一家集医教研为一体的大型的综合医院，具备良好的志愿服务实践土壤。多年来与在宁高校有着良好的志愿服务合作关系，同时加强与兄弟医院在志愿服务工作上的理论与实践交流。

　　12医院志愿者管理信息化劣势分析(Weaknesses)

　　121缺少信息化

　　目前志愿者管理的信息化程度不高，注册、统计等工作仅凭手工完成，缺乏系统移动联网、实时传输、数据统计等信息平台功能，故不能有效地对医院志愿者服务进行监督考核工作。

　　122缺少专业人才

　　目前在我院志愿者信息化问题上，由院团委牵头开展，而团委多为兼职人员组成，缺少相关专业人才，缺少必要的拉力。

　　13医院志愿者管理信息化机遇分析(Opportunities)

　　131精益求精的管理需要

　　无论是等级医院评审还是文明单位考核，志愿服务工作已渐渐成为医院工作不可或缺甚至为医院加分添彩的重要服务项目，各家医院也越来越重视志愿服务工作的开展。因此，医院志愿者管理信息化正是精益求精的管理的必然之路。

　　132降低人力投入的需要

　　目前医院在评审前都会突击准备志愿服务台账材料，而传统的台账中如志愿服务登记表、志愿服务统计时长等表格都是借助手工完成，费时费力，容易出现错误。医院志愿者管理信息化将大大降低人力投入和统计错误。

　　133青年人为主导

　　目前医院志愿者都以在校大学生为主，他们在电脑及互联网应用上都有学习，具备良好的基础。医院志愿者管理信息化的应用程序将受到他们的欢迎，更便于志愿服务开展。

　　14医院志愿者管理信息化威胁分析(Threats)

　　141无有效的模式借鉴

　　目前在医院志愿服务信息化上并没有一个有效的成功案例，处于初步摸索阶段，在这个阶段主要存在设计不完善等诸多问题。

　　142实践需要时间周期

　　医院志愿服务信息化设计需要大量的测试和使用者反馈，从而进一步完善设计，但这都需要一定周期。

　　二、医院志愿者管理微信平台功能需求设计

　　微信是目前年轻人使用最多的“互联网+”应用之一，其辅助第三方应用软件较多，可以针对开发能力不足设计出功能相对完备、界面精美的平台应用。结合医院志愿者管理信息化SWOT分析(见上表)，笔者认为基于微信平台医院志愿者管理信息化方案是切实可行的，微信平台是适合我院的志愿服务管理信息系统，在微信平台上实现统一招募、注册、登记、考核等工作流程，将医院志愿者管理标准化、数字化、简易化，实现志愿者管理移动互联。微信平台有助于推进医院志愿服务长期、有效、广泛开展，节省操作时间，避免统计疏漏，达到与“互联网+”相结合。医院志愿者管理微信平台功能设计流程主要分为两部分。

　　21志愿者注册功能需求设计流程

　　22志愿者考核功能需求设计流程

　　三、医院志愿者管理微信平台支撑

　　实现医院志愿者微信平台还有很多具体化的媒体设计及网络应用设计，需要多方的支撑，才能实现。

　　31建立工作组

　　医院志愿者管理微信平台工作组主要由团委负责人以及对微信平台开发有一定基础的人员组成，以保证志愿者管理微信平台的正常设计开发以及日常运转维护。

　　32数据安全

　　目前在设计开发初期，为了更好更快地实现志愿者管理信息化工作，采用微信及微信周边第三方软件实现功能，为了确保数据安全采用稳定性高的付费第三方软件(表单大师、企微云等)。未来在经费可行的情况下，联合医院信息部门开发更完备的应用软件取代第三方软件，同时在医院构建服务器以保证数据安全。

　　33上级关注

　　医院志愿者管理微信平台是一个有趣的新概念，需要相当一段时间的测试和完善，需要得到上级领导和部门的关心与支持，才能最终实现，从而将医院志愿者管理信息化、“互联网+”化。

　　四、结论

　　志愿服务一直都是我院创建三甲医院、全国省级示范中医院、全国卫生系统先进集体、全国百佳医院和全国医院文化建设先进单位中的亮点项目。基于微信平台的信息化建设希望能给医院对志愿者管理带来良好的帮助，便捷、快速地完成医院志愿者管理信息化工作。以上拙见希望得到专家的指正批评，期待与兄弟单位的经验交流，为未来志愿服务“大数据”提供帮助。

　　参考文献：

　　[1]方祝元立院、兴院、强院[M].南京：南京出版社，2014

　　[2]彼得・德鲁克卓有成效的管理者[M].北京：机械工业出版社，2014

　　[3]桂克全解密华西[M].北京：光明日报出版社，2014

　　[4]秦杨勇平衡计分卡与绩效管理[M].北京：中国经济出版社，2005：3-4

　　[5] 汤佳，孙洁，沈杏华，等关于医院志愿服务机制建设的实践与思考[J].工苏卫生事业管理，2015，26(3)：88-90

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基于微信平台的医院志愿者管理信息化相关推荐

　　摘要：对苏州市城市道路交通和市民出行选择问题的分析，通过对Dijkstra最短路径算法的改进，根据公众的不同的出行需求，建立苏州市最优公交线路选择模型。进一步，以苏州市国际教育园周边公交线路为数据来源，开发服务于国际教育园师生的最优公交线路查询系统。

　　关键词：公交;最优路径;Dijkstra算法

　　一、引言

　　随着国家经济的迅速发展，城市的规模不断扩大，交通拥堵问题日趋严重，影响了市民的生活质量和居住环境。地处经济发达地区的旅游城市苏州，鉴于历史名城的保护，城市公共交通以“公交优先”为战略，经过多年的建设取得了长足发展， 但还面临着诸如公交网络重复度高、公交线路过长、换乘不便等问题。本文立足于苏州市城市道路的现状，通过对Dijkstra最短路径算法的改进，根据市民的不同的出行需求，建立苏州市最优公交线路选择模型。进一步，以苏州市国际教育园周边公交线路为数据来源，开发服务于国际教育园师生的最优公交线路查询系统。

　　二、最优公交线路选择模型

　　我们将公交站点看作网络上的顶点，相邻站点间的路段看作边，考虑苏州市城市道路的现状，对Dijkstra 算法计算最短路径时每个公交站点都可以转车进行修正，即市民出行转车不超过2次。算法如下：

　　第1步，所有公交站点记为V={1，2，…，n}，起点到任一站点i的最短路径距离为L[i]=Min[D[i，1]]，在V-S中搜寻使L[t]最小的站点t，直至V-S为空。若L[i]>L[t]+D[i，t]，则Y[i]=t，L[i]=L[t]+D[i，t]。

　　第2步，求过起点或其周边的路线s(i)，(i=1，2，…，m)，过终点或其周边的路线t(j)，(j=1，2，…，n)。若s(i)=t(j)，则有直达路线;若路线s(i)上的站点E(i，x)，(x=1，2，…，p)=路线t(j)上的站点F(j，y)，(y=1，2，…，q)，则有换乘一次路线;若E(i，x)的路线r(z)，(z=1，2，…，k)上的站点G(z，r)，(r=1，2，…，h)=路线t(j)上的站点F(j，y)，(y=1，2，…，q)，则有换乘两次路线。

　　第2步， 若没有，表明换乘两次不可行，结束搜寻。

　　市民的出行会综合考虑距离、时间、费用等因素来选择满意度最大的公交线路。为此，市民可根据各自的需求来确定各因素的权重，将各条公交线路对应的直达距离矩阵、直达时间矩阵、直达费用矩阵标准化处理后加权平均，得到综合满意度矩阵，利用修正的Dijkstra算法建立最优公交线路选择模型。

　　三、最优公交线路选择模型系统设计

　　在最优公交线路选择模型的基础上，以苏州市国际教育园周边公交线路为数据来源，对最优公交线路选择系统用程序化的软件系统来实现，系统采用在C/S模式下的三层体系结构，应用了当前最流行的Eclispe开发环境，后台采用了以目前最稳定的SQL Server2008数据库为开发平台。查询系统的流程设计：录入苏州市国际教育园周边公交线路信息，包括每条线路的线路名称及经过的所有站点;利用算法算出最符合用户需求的公交线路，在所输入的条件没有直达车的情况下，系统会自动给予转乘方案;直观、简单、快捷的输出每条满足条件的信息。

　　根据整个系统平台的功能划分，设计上面按照两个主要模块来设计的：

　　(1)模块一，录入系统模块：由公交站点管理与公交线路管理两部分组成，实现数据的录入、修改、删除功能(图1)。

　　(2)模块二，查询系统模块：可实现按起点-中转站-终点查询查询和按线路查询两种查询方式(图2)。

　　四、结语

　　本文对苏州市城市道路交通和市民出行选择问题的进行分析，通过对Dijkstra最短路径算法的改进，根据公众的不同的出行需求，确定距离、时间、费用等因素的权重，建立市民满意度最大的公交线路选择模型。进一步，以苏州市国际教育园周边公交线路为数据来源，开发服务于国际教育园师生的最优公交线路查询系统，验证了模型和算法，说明了模型和算法的合理性和实用性。

　　参考文献：

　　[1]戴泉华，黄剑.苏州公交发展中的矛盾及解决方案[J].江苏交通， 2002(05)：11-13.

　　[2]王建林.基于换乘次数最少的城市公交网络最优路径算法[J].经济地理，2005，25(05)：673-676.

　　[3]许军林，蒋年德.一种改进的公交换乘算法的实现[J].电脑知识与技术，2007，14(02)：517-518.

　　[4]刘新.《Java开发技术大全》[M].清华大学出版社，2009(01).

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  本文关键词：论区域公共管理的制度创新，由笔耕文化传播整理发布。

本文编号：118221