试析我国地下空间权管理问题研究

　　[论文摘要]随着我国经济的快速发展，土地资源日益紧张，地下空间权管理的科学性、合理性存在严重不足，阻碍了我国经济的可持续发展。因此如何科学利用土地资源，加强对地下空间权的规划，制定地下空间权有效的管理制度，具有十分重要的意义。

　　[论文关键词]地下空间权 管理问题 完善建议

　　地下空间权的管理，是指有权机关根据法律的规定，在职权范围内，为保障我国地下空间的合理开发利用，维护地下空间权人的合法权益而进行的管理活动。合理开发和利用地下空间是顺应时代发展的需求，为了更好地利用地下空间，必须对地下空间利用进行有计划地、安全地管理，立足长远利益的问题，避免盲目开发和资源浪费。因此，地下空间权管理制度的建立和管理水平的提高，对于地下空间的开发利用有至关重要的意义。

　　一、我国地下空间权管理的价值分析

　　（一）战略价值的体现
　　我国地下空间利用始于20世纪50年代的地下防空设施工程，是我国防范敌人突然袭击、减轻空袭危害的战略需求，这是传统意义上的地下空间权管理的战略价值。随着时间的推移，人防工程逐渐走上了正规化、科学化的轨道。新建的人防工程除了兼顾战时防空的需要，也综合考虑了经济建设、城市建设和人民生活的需要，从单一的战备功能，转变为发挥战备效益、社会效益、经济效益。
　　（二）现实价值的体现
　　我国《物权法》第136规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。这是我国首次在基本立法中体现地下空间权制度。充分利用并科学管理地下空间，具有重要的现实价值。其主要表现在两个方面：其一，如何充分利用土地资源，实现资源的有效利用。为了缓解土地资源日益匮乏的压力，地下空间的利用形式呈现多样化，如地下商场、地铁、排水管道等。不但促进土地资源的充分利用，也具有不可忽视的经济价值。其二，如何科学地管理地下空间权，维护生态和社会的可持续发展。制定科学的、有效的地下空间权管理的制度，对承认生态价值，构建生态型的地下空间权，具有现实意义。
　　（三）立法价值的体现
　　罗马法以来直至近代，继受了罗马法土地所有权“上穷天寰，下及地心”观念，创立了绝对的土地所有权制度。在这种观念下，地下空间不具有独立的法律意义，是土地当然的附属部分。然而，时至近现代，伴随着科学技术迅猛发展、以及财产权内容的不断丰富，人类对土地的利用从平面到立体发展，地下空间权制度也就应运而生了。我国《物权法》肯定了空间具有法律上的财产价值，对地下空间权实施管理而言，将管理对象纳入财产权利体系范畴，丰富了财产权的内容，是立法价值的体现。

　　二、我国地下空间权管理的现状及存在的问题

　　（一）地下空间权管理的现状
　　我国目前关于地下空间权管理系统性的法律尚处在探索的过程。1997年建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，该规定就地下空间的概念、原则、建设、规划、管理等作了具体的规定，较为全面地介绍了地下空间权的具体内容。
　　近年来，一些经济发达的城市，如上海、天津等，不仅在实践中大规模地开发利用地下空间，也在立法上积极探索。例如，2006年施行的《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，对地下空间开发的权属问题、用地审批、适用范围、登记办法等作出了明确的规定，这是目前我国国内最为全面、系统的关于地下空间开发的规定，为地下空间开发提供了法律依据。2009年施行的《天津市地下空间规划管理条例》规定，地下空间规划应当具有前瞻性，坚持合理分层，集约、高效、有序利用，保护地下空间资源。地下空间开发利用实行统一规划、统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑应急防灾、人民防空和国防建设等需要，坚持经济效益、社会效益和环境效益相结合。在坚持此原则的前提下，此《条例》在规划、管理方面等都有专门的考虑，对进一步完善地下空间权管理制度作了有益探索。
　　（二）地下空间权管理存在的问题
　　1.地下空间开发利用的立法缺失
　　如前所述，地下空间权管理尙未有正式法律可以遵循。我国地下空间开发利用的法律，多以行业管理的模式出现，而地方立法由于受限于立法权，这就意味着对于地下空间权的规定面临无效的问题。从另一层面来说，由于现行的法律没有对地下空间权的管理进行明确规定，无法没有开展地下空间的登记工作，权属关系不明确，不利于保障地下空间权人的合法权益。因此，亟待相应的法律法规来指导地下空间开发利用的实践活动。
　　2.地下空间开发利用缺乏统一的规划
　　目前，我国地下空间的开发利用，出现了无序开发、盲目开发、重复开发的现象，各行业按照各自的发展进行地下建设，，各种工程之间缺少信息沟通，难以发挥系统作用。造成这种现象很大程度上是由于地下空间开发利用缺乏统一规划，为此，我们应对地下空间开发利用进行整体性、前瞻性的规划，合理地安排建设项目，提高地下空间利用的综合效益。
　　3.地下空间的开发建设缺乏激励机制
　　地下空间的建设耗资巨大，维护保养任务繁重，成本回收的周期长，地下空间设施的营运成本一般高于同类其他项目的运营成本，且大多为公用事业或公共服务设施，目前还没有明确的法律条文或是政策对开发地下空间予以奖励或优惠。国外发达国家从可持续发展战略的角度出发，都对开发利用地下空间制定了相应的优惠措施。我国在这个问题上，还是存在明显的差距。许多城市除了对开发利用民防工程有一定的优惠政策之外，并无其他相应的规定。这种缺乏激励机制的状况，不利于地下空间的大规模利用和可持续发展。
　　4.地下空间开发利用管理各自为政
　　目前，地下管理的部门包括市政工程局、建设委员会、民防办等，涉及多方利益和要求，各行其道，各司其职。这种管理格局，各相关部门还没有建立起统一协调，合作管理的机制，容易造成多头管理。为了有效地协调各项工作，缓和各自为政的局面，有必要以法律法规的形式，明确各部门在地下空间权管理等方面的权利、义务和责任。

　　三、地下空间权管理的完善建议

　　地下空间的开发利用是一项宏伟的事业。科学、有效的管理体制是保障这项事业良性发展的关键。鉴于地下空间开发利用管理的涉及领域宽泛，需要在规划理念、法律制度、行政管理手段等方面提升，才能探索出科学的、完善的地下空间权管理路径。
　　（一）创设一元管理模式
　　在我国目前的地下空间的管理体制下，与之相关的部门非常多。这些部门地位平等、职权独立，容易产生的后果就是互不沟通、各自为政，无法满足地下空间利用综合高效、协调发展的需要。要克服这种弊端，就必须构建一元管理模式。一元管理模式，常称为“委员会”组织，这个委员会由相关部门的代表组成，通过会议等形式进行共同研究，作出决策。这种一元管理模式，不太影响现有的权力分配状态，能够避免权力膨胀、权力滥用，具有可操作性和合理性。一元管理模式的具体运作上可成立地下空间管理委员会，由政府的主要负责人担任主任，相关部门如建设、土地等主管部门的负责人担任委员。同时，应在机构的组成人员上安排具有代表性的专家，如行业专家等，以保证机构运行的透明度和管理工作的科学性。
　　（二）科学界定管理主体
　　建构一元管理模式后，形成了一个统合性的主体，科学界定管理主体，有利于提升管理效率。我国《物权法》第136条明确了地下空间权属于建设用地使用权用益物权的范畴，在依照建设用地使用权的管理制度，界定地下空间开发利用的管理主体，是较为有效的选择。根据我国《土地管理法》等法律法规的规定，建设用地使用权的取得，必须接受以下四个环节的管理，分别是建设项目的立项审批、用地预审、规划管理、用地管理。这四个环节的管理工作，分别有相应的行政主体承担管理责任。立项审批由计划部门实施管理工作；用地预审和用地管理是由国土资源管理部门实施；规划管理是由城市规划主管部门进行，四个环节三个管理主体，各个部门职能分工明确，对于建设用地使用权的最终依法确立，发挥了重要的作用。界定上述管理主体为地下空间开发利用的管理主体，能有效地避免多头管理，有利于指导地下空间权的管理活动。
　　（三）强化管理机制
　　地下空间权管理活动中，管理机制发挥着重要的作用，没有管理机制，管理主体的权限就无法落实。其中，专家咨询机制、信息共享机制、安全保障机制等，对于地下开发利用有着特殊的意义。地下空间开发由于地质的复杂性和高风险性，需要可靠的技术和先进设备作保证，同时其对于经验的要求相对更高。设立专家咨询机制，专家顾问能够充分发挥经验优势，对于地下空间规划、管理等重要问题提供咨询论证性的意见。地下建筑工程的复杂性、土地的隐蔽性等特点决定了地下空间利用管理的信息共享机制的重要性。一旦相互之间的信息不畅通，很有可能导致地下工程无法建设、地下空间有关权利重复登记、反复挖掘勘查等情况。因此，地下空间信息共享应得到高度的重视，通过网络等方式，及时准确地收集和提供信息，全面建立地下空间信息基础平台。地下工程由于空间相对局限，环境封闭，防灾和疏散能力相对薄弱，一旦发生危险，将会给生命和财产造成巨大的伤害。因此，构建和运行地下空间安全保障机制非常重要。具体可以从以下几个方面来保障：灾害预测和预防、加大安全宣传力度、组织开展安全演练、灾害通达和处理等。
　　（四）完善地下空间权管理的法律规范
　　地下空间开发利用是一个全国性大课题，具有全局性和普遍性，最好是通过中央立法对其进行规范。虽然我国大规模利用地下空间的实践不长，但是近几年规模地利用地下空间的速度飞快，笔者认为，对地下空间利用进行中央立法的时机已经基本成熟，不制定具有普遍效力的法律将不利于事业的发展。在立法上可以借鉴日本等法律，把握地下空间发展趋势，结合我国国情，制定出切实可行的地下空间权法律。由于地下空间权法律关系呈现纵横交错的特点，因此，地下空间的立法，也要呈现系统的状态。从纵向看，需要调整来自政府方面的行为，制定相应的调整地下空间权的规划、建设、管理等内容。从横向看，围绕地下空间权法律关系的基本内容，进一步细化地下空间权的取得方式、相关设施的产权确认和登记、转让、租赁、抵押等内容。
　　总之，对于现行的地下空间开发利用、管理的相关法律进行必要的衔接，对于现行没有的内容，逐步通过制定配套的法律、法规的形式加以规定，为进一步补充完善现行的民事法律基本制度作有效的探索。