公共管理学毕业论文_公共管理与公众舆论

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公共管理与公众舆论
马 凌 １， ２
第 三 卷 第 二 期 二

（ １． 复旦大学 新闻学院 ， 上海 ２００４３３ ； ２． 天津师范大学 新闻传播学院 ， 天津 ３０００７４）

摘要 ： 自 １８ 世 纪 开 始 兴 起 的 公 众 舆 论 推 动 了 近 代 西 方 民 主 思 想 的 形 成 ， 而 ２０

世 纪 公 共 管 理 的 勃 兴 正 是 这种民主思想体制化的必然结果。对于公众舆论的理性与非理性认识分野 ， 受制于背后复杂的权力博弈。 在近代公众舆论观向现代公众舆论观转型的过程中 ， 公众权力论逐渐让位于管理控制论。由于国家 － 市 场 － 市民社会的关系失衡 ， 当代公众舆论面临着环境危机。在目前善治的要求下 ， 公共管理从公共利益出 反馈者和配给者的多重角色， 做到有 发 ， 必须以保护公众舆 论 的 自 由 和 多 元 为 己 任 ， 确 立 自 身 被 监 督 者 、 所为和有所不为。 关键词 ： 公共管理 ； 公众舆论 ； 国家与市民社会 ； 公共媒体 中图分类号 ： Ｄ０３５ 文献标识码 ： Ａ 文章编号 ： １６７２－ ６１６２ （ ２００６） ０２－ ００５３－ ０７

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公共管理 （ Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ） 与 公 众 舆 论 （ Ｐｕｂｌｉｃ

者立场、 与公众舆论进行着 “ 管理－ 被管理” 的较 量 ， 那么当公共利益成为新公共管理的核心之际 ， 公共管理需要更多地从公众立场看待公众舆论。 在 此立场转化之际 ， 公共管理主体如何平衡 “ 有所为” 和 “ 有所不为” 的关系 ， 实乃真正的 “ 国家的艺术” 。

Ｏｐｉｎｉｏｎ） 皆离不开公共利益 （ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎ－

ｔｅｒｅｓｔ） 。如果说公共管理的目标是公共利益的最大
化 ， 公众舆 论 则 是 这 种 抽 象 的 公 共 利 益 的 具 体 表 达。 从历史发展的角度而言 ， 对于公众舆论的强调 推动了近代西方民主思想的形成 ， 而 ２０ 世纪公共 管理的勃兴正是这种民主思想体制化的必然结果。 公众舆论亦称民意 ， 作为一种强大的政治权力 ， 它 不仅是公共管理主体的权力来源 ， 同时也对公共管 理权力主体进行限制 ， 对公共管理过程加以监督 ， 对公共管理结果给 予 评 价 ， 简 而 言 之 ， 公 众 舆 论 是 对公共管理的 “ 管理” 。 反过来 ， 控制、 引导、 利用、 塑 造公众舆论 ， 朝有 利 于 自 己 目 标 的 方 向 发 展 ， 也 就 是将公众舆论视为公共管理的对象和工具 ， 这也是 公共管理主体的天然愿望。公众舆论的不一致性、 不稳定性和不同质性 ， 注定了其可以 “ 被管理” 的命 运 ， 始于第一次世界大战的舆论管理技术经过近一 个世纪的发展日益 炉 火 纯 青 ， 在 某 种 意 义 上 ， 公 众 已经从理想 中 的 公 众 舆 论 的 主 体 逐 渐 沦 落 为 现 实 中的公众舆论的客体。 如果说昔日的公共管理主要是站在行政管理
收稿日期 ： ２００６－ ０２－ １０ 作者简介 ： 马凌 （ １９６９－ ） ， 女 ， 湖 北 武 汉 人 ， 现 为 复 旦 大 学 新 闻 学 院 博士后流动站博士后 ， 天津师范大学新闻传播学院副教授 ， 研究方 向 ： 政治传播学。

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理性与非理性
像任何重要的概念一样 ， 公众舆论至今依然是

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一个充满分歧、 并不断发展的概念。 １９６５ 年 ， 美国 政 治 科 学 家 哈 伍 德?蔡 尔 兹 （ Ｈａｒｗｏｏｄ Ｃｈｉｌｄｓ） 发 表 专著 ， 总结了历史上近 ５０ 种不同的界定。 从已知的 材料上看 ， 古罗马政治思想家西塞罗在写给友人的 ? 马基雅 信中最早使用这个词汇 ， 同义词在尼科罗 维利、 约翰 ? 洛克、 托马 斯 ? 霍布斯等重要思想家笔 下均有所提及 ［１］， 而 公 众 舆 论 概 念 的 真 正 成 型 还 是 在 １８ 世纪。

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１８ 世纪的主流舆论观具有 ３ 个特点 ：（ １） 以理
性自然主义为舆论研 究 的 指 导 思 想 ；（ ２） 提 倡 舆 论 的自由表达 ；（ ３） 注重舆论的社会立法、 道德维系功 能［２］。 受启蒙运动的 “ 唯理乐观主义” 影响 ， 启蒙思想 家对人类理性充满信心 ， 并由此推导出对民主的信 仰—— —既然个人具有理性判断能力 ， 负责的公民将 凭借理性以商谈的方式进行政治参与 ， 最终达成一 致的意见 ， 这样形成的公众舆论不仅最具有民主精 神 ， 而且理应是政治权力的来源和基础。 １７３９ 年 ，

大卫 ? 休谟指出 “ ： 舆论是政府的唯一基础 ， 这一 格 言对于最专制的、 最军事化的政府以及最自 由 、 最 受欢迎的政府 ， 同样适用。 ” ? 卢 １７６２ 年 ， 让 － 雅克
［３］

湮没 ， 群体的思想占据统治地位 ； 而群体 的 行 为 普 遍表现为没有异议、 情绪化以及低智商。 在 此 处 ， 他们亦提倡舆论自由 ， 如果说乐观 主 义 者 所 要 求 的是从共和角度出发、以达成共识 为 目 的 的 公 共 舆论的自由 ， 悲观主义者所要求的 却 是 从 个 人 主 义角度出发、以个人利益为目的的 持 不 同 见 解 的 自由。 介于乐观与悲观之间的是 认 识 到 公 众 舆 论 理 性与非理性二重性特点的一批思想 家 。 典 型 如 黑 格尔 ， 既肯定公众舆论的非凡力量 ， 也看 到 公 众 舆 论中真理和谬误的混杂性。他指出 ： 公众舆论是人 们表达他们意志和意见的无机方式 ，
［８］

梭在 《 社会契约论》 中将公众舆论定义为人 们 对 社 会性的或者公共事务方面的意见 ， 更 将 舆 论 视 为
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（ Ｕｎｗｒｉｔｔｅｎ Ｌａｗｓ） 。经由伏尔泰等思想 “ 不成文法” 家的阐释 “ ， 公众舆论是权力基础”不仅成 为 启 蒙 运动的重要成果 ， 也成为西方世界最 有 影 响 的 公 众舆论。同时 ， 启蒙思想家认为 ， 在一个公 民 可 以 畅所欲言、协商对话的环境中 ， 真理 必 将 战 胜 谬 误 ， 所以不受政府控制的舆论自由十分重要 ， 就 这 样， 言论、 出版、 新闻自由成为首要人权被写进美 国的 《 人 权 法 案》 和法国的 《 人 权 宣 言》 ， 对后世产 生了极为深远的影响。值得注意的是 ， 这种舆论观 的出发点在于公共利益 ， 充满集体主 义 色 彩 和 共 和主义精神 ， 强调公众舆论对公民道 德 的 维 系 功 能 ， 寄望于舆论一律所产生的社会凝聚力。按照卢 梭的经典表述 “ ： 公意永远是公正的 ， 而且 永 远 以 公共利益为依归。 ” 与 这 些 唯 理 乐 观 主 义 者 不 同 ， １８ 世 纪 也 有 一
［４］

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其中有一切

种类的错误和真理 。而马克思、 恩格斯更 是 发 现 了公众舆论的工具价值 ， 特别是在 社 会 变 革 和 夺 取政权中的巨大作用 ， 马克思指出 ： 大凡 需 要 变 革 现实的任何阶级、 集团或政党 ， 都必须占 有 和 运 用 舆论工具这一斗争武器。进一步而言 ， 公众舆论的 力量实际上与理性与否无关 ， 在社会政治 系 统 中 ， 它既可能起到正面维护作用 ， 也可 能 起 到 反 面 颠 覆作用。这种颇为客观的思想至 ２０ 世纪而成为主 流 ， 特 别 是 在 ２０ 世 纪 ２０ 年 代 ， 出 现 了 以 沃 尔 特? 李普曼 （ Ｗａｌｔｅｒ Ｌｉｐｐｍａｎｎ） 为 代 表 的 现 代 舆 论 观 。 现代舆论观在承认舆论的 “ 立法性” 的同时， 体现 出 ３ 个新的特点 ：（ １） 以经验权能主 义 为 舆 论 研 究 的指导思想 ；（ ２） 注重舆论的大众媒 介 传 播 ；（ ３） 注 重舆论的社会日常控制功能。 李普曼的哲学基础是实用 主 义 ， 政治立场则

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些思想家对人类理性持悲观态度 ， 他 们 认 为 人 类 的理解能力、 分析能力、 交流能力都很有限， 容易 受到环境的影响 ， 被他人的意见所左右 ， 所 以 公 众 舆论不仅不具备真理性 ， 还极易被操纵。比如美国 政 治 家 亚 历 山 大?汉 密 尔 顿 就 指 出 “ ： 人民是扰攘 多变的 ， 他们的判断和决定极少正确 ， 他们 的 意 见 也只是诉诸感情而已。 ” 尤其是法国大革命中 “ 语 言的暴力” 使很多思想者开始反思 “ 多数的暴虐” （ Ｔｙｒａｎｎｙ ｏｆ Ｍａｊｏｒｉｔｙ） 和 “ 社会的暴虐” （ Ｓｏｃｉａｌ
［５］

是国家利益。他崇尚国家实力 ， 提倡精英 治 国 ， 并 将 “ 平等” 与 “ 民主” 相剥离。在这样的思想基础上 ， 李普曼在 《 公 众 舆 论》 （ Ｐｕｂｌｉｃ Ｏｐｉｎｉｏｎ） 以 及 《 幻影 般的公众》 （ Ｐｈａｎｔｏｍ Ｐｕｂｌｉｃ） 等著作中倾尽全力证

Ｔｙｒａｎｎｙ） 。至 １９ 世纪 ， 唯理乐观主义开始退潮 ， 个
人主义和功利主义大行其道 ， 近代舆 论 观 也 开 始 转型。这其中 ， １９ 世纪法国思想家亚历山大 ? 托克 维尔对民主的 “ 大众化” 颇为怀疑， 认为以共意为 目标的现代民主会堕落成一种 “ 温和的专制” 。英 国思想家约翰 ? 斯图亚特 ? 密尔指出 ： 与政 府 的 专 制相比更为危险的是舆论的专制 ， 这也就是 “ 社会 的暴虐” ， 因为社会本身具备一种规范力量， 经常 通过公众舆论对个人形成强而有力的约束作用， 迫使非主流意见向主流意见靠拢 ， 最 终 达 至 一 种 “ 同化” （ Ａｓｓｉｍｉｌａｔｉｏｎ） ， 造就 “ 大众的平庸” （ Ｍａｓｓ
［６］

明： 一般公众缺乏知识， 囿于偏见和成见， 无法对 公共事务进行理性判断 ； 囿于时间和精力 ， 也 无 法 处理倾盆而来的各种信息 ； 再加上 大 众 传 媒 制 造 了一种 “ 伪环境” ， 所以公众舆论变成了一种可操 作性很强的、有许多非理性因素在 其 间 起 作 用 的 意见和言论形态。基于此 ， 以公众舆论为依托的公 民自治不足以实现良好的行政管理。在他看来 ， 公 众不必以政府人员的身份思考 ， 至 多 以 公 共 事 务 的适度旁观者的身份思考。在制度设计中 “ ， 公众 的唯一角色是 ： 当公共事务管理进 行 得 很 好 时 支 持在朝者， 反之， 支持在野者， 这就是民众政府的 本质。［９］” 这样一来 ， 李普曼将复杂的公众舆论化约

Ｍｄｉａｏｃｒｉｔｙ）

［７］

。 法 国 社 会 心 理 学 家 古 斯 塔 夫?勒 庞

（ Ｇｕｓｔａｖｅ Ｌｅ Ｂｏｎ） 对于社会群体的心理现象进行了 精妙解读 ， 指出个人一旦进入群体中 其 个 性 便 被

为政治投票 ， 将积极的舆论自由转化为消极的舆论 自由 ， 不仅 如 此 ， 他 将 公 众 舆 论 纳 入 公 共 管 理 的 范 畴 ， 指出当代意义最为重大的革命不是经济革命或 政治革命、 而是一场在被统治者中制造同意的艺术 革命。 李普曼所开创的舆论学研究从理想主义转向 现实主义 ， 从 政 治 哲 学 转 向 政 治 科 学 ， 从 公 众 权 力 论转向管理控制论。与近代舆论观相比 ， 他更为关 注的是大众传媒影响下的公众舆论、 作为日常社会 控制的公众舆论、 以及作为维护国家利益之工具的 公众舆论。 沿袭这条理路 ， 整个 ２０ 世纪对于公众舆 论的研究虽然贯穿于社会学、 心理学、 政治学、 新闻 学、 传播学、 行政管理学等不同的领域 ， 但是都持守 着控制与管理的大方向。其中 ， 政治学侧重于公众 舆论对投票 的 影 响 、 以及政治社会化问题； 行政管 理学 侧 重 于 公 众 舆 论 在 决 策 过 程 中 的 输 入 和 反 馈 机制 ； 心理学侧重于公众意见表达的心理过程 ； 社 会学侧重于公众舆论的社会化产生过程、 渗透和影 响 ， 并运用 社 会 学 方 法 进 行 民 意 测 验 ； 新 闻 学 侧 重 于研究公众舆论与大众传媒的关系 ， 并对公众舆论 的政 治 作 用 、 社 会 作 用 和 文 化 作 用 予 以 了 广 泛 关 注 ； 传播学则探讨公众舆论的生成和传播机制、 以 传播 效 果 为 标 的 揭 示 劝 服 的 艺 术 ， 以 “ 沉默的螺

和利弊得失。 市场、 市民社会是交织在一起 客观而言 ， 国家、 的三位一体 ， 你中 有 我 ， 我 中 有 你 ， 界 限 难 以 划 分 。 但是 ， 在 ３ 种 元 素 不 同 的 比 例 混 成 中 ， 依 据 占 优 势 地位的元素 ， 约略可以识别出 ３ 种模式 ， 即 “ 市民社 会至上论” “ 、 国家至上论” 和 “ 市场至上论” 。 不同的 模式直接影响了对待公共管理与公众舆论的态度。 “ 市民社会至上论” 是启蒙运动时期占主导地 从历史语境上看 ， 位的模式 ， 体现出民主主义精神。 这一模式在 １８ 世纪的勃兴主要是为了满足新兴资 产阶 级 走 上 历 史 舞 台 的 需 要 。 在 这 一 派 理 论 家 看 来 ， 国家的权力源 自 人 民 ， 人 民 既 是 “ 委托人” 也是 “ 裁判者” 。人民通过契约将部分权力让渡给国家 ， 主要目的是保护私有财产 ， 国家仅仅是 “ 守夜人” 而 已。 这种模式强调大社会、 小政府 ， 认为社会有自生 性秩序和自治的能力 ， 公众完全可以自主管理 ， 所 以国家被视 为 一 种 “ 必要的罪恶” ， 如无必要， 它的 权力不应增 加 ， 这 个 原 则 被 称 为 “ 自由主义的奥卡 姆剃刀” 。 出于对国家机器的防范 ， 国家对公众舆论 的干预被视为非法 ， 国家被视为表达自由的敌人。
公 共 管 理 与 公 众 舆 论 马 凌

Ｊ ｏｕｒｎａ ｌ ｏｆ Ｐ ｕｂｌｉｃ Ｍａ ｎａ ｇｅ ｍｅ ｎｔ

而为了使公众舆论能够形成和表达 ， 一个公共领域 成为必需之物。 哈贝马斯强调 “ ： 公共领域对其功能
［１１］ 的自我理解具体表现为 ‘ 公众舆论’ 范畴” 。在此

旋” “ 、 两级传播” “ 、 守门人” “ 、 议题设置”等理论发 现
［１０］

中 ， 公众舆论对于以国家为核心的公共管理主要起 到监督作用 ， 而国家机器的行政管理力量则不应对 公众舆论有所作为。 “ 国家至上论” 是对前者的一种反动 ， 充满爱国 主义和民族主义精神。从历史语境上看 ， 顺应了 １９ 世纪之后西方民族解放运动的潮流。黑格尔在 《 法 哲学原理》 中指出 ， 在市民社会里 ， 一切人都追求着 各自的利益 和 目 的 ， 因 此 “ 市民社会是个私利的战
［１２］ 场 ， 是一切人反对一切人的战场” ， 要克服这种非

， 成为 ２０ 世纪对舆论学贡献最大的领域。 值得说明的是 ， 在整个 ２０ 世纪 ， 尽管李普曼式

的现实主义的舆论学占据绝对优势 ， 但是启蒙运动 所开创的理想主义也并未消亡。从 ２０ 年代杜威与 李普曼的论战 ， 到哈贝马斯对交往理性的提倡 ， 到 鲍德里亚和福柯等人的思想 ， 再到新兴的公共新闻 运动 ， 民主一派始终相信公众理性辩论的可能性、 相信公众舆论对于统治的纠偏作用、 相信公众舆论 应该具有积极的政治参与的作用。

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正义缺陷 ， 只有诉诸于一个外在于社会的但却是最 高的公共机构 ， 也就是国家。国家的本质是公共利 益和个人利益的结合 ， 国家的目的在于普遍利益或 公共福利 ， 国家代表着伦理精神发展的最高阶段 ［１３］。 在这种模式 中 ， 政 府 的 权 力 必 须 扩 大 ， 自 生 自 发 于 社会 的 公 众 舆 论 成 了 政 治 国 家 必 须 加 以 控 制 的 力 量 ， 宣传机器则成了国家进行意识形态统治的重要 工具 “ ， 正面舆论” 和 “ 舆论一律” 成了官方宣传的主 要目的 ， 引导和同化公众舆论的做法已成为公共管 理的标准动作。 “ 市场至上论” 则是资本主义生产关系的必然

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国家、 市场与市民社会
从 １７ 世 纪 开 始 流 行 一 个 概 念 — —— “ 舆论的气

候” ， 与当前的 “ 语境” “ 、 场域” 等等概念类似， 指的 是构成与制约社会活动的、 虽不必然可见但仍属限 定的力量。 从 １８ 世纪至今 ， 对于公众舆论的态度其 实也受制于 这 种 整 体 的 “ 舆论的气候” ， 进一步说， 也就是近代以来国家、 市场与市民社会之间的复杂 搏弈。 公共管理与公众舆论的问题应当放在这种大 环境中加以考量 ， 方能彰显出它们背后的权力交缠

产物 ， 洋溢着自由主义色彩。 从历史语境上看 ， 在西 方发达资本主义国家中 ， 无论是自由竞争的资本主 “ 看不见 义还是垄断 的 资 本 主 义 ， 皆 相 信 市 场 那 只 的手” 。即便是前 ２ 种模式 ， 也并不排斥市场的作 用。 “ 市场至上论” 将个人利益放在首位 ， 认为经济
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个人腐败 ， 使组织日趋原子化而最终失败。它习惯 性的补救措施是更开放的市场和更少的干预［１４］。 毋庸讳言 ， 如果说市民社会的出发点是共和主 义 （ Ｒｅｐｕｂｌｉｃａｎｉｓｍ） ， 但是在普遍道德水准和参与意 识不足的情况下 ， 容易失之于理想主义 （ Ｉｄｅａｌｉｓｍ） 。 如果说国家的出发点 是 民 族 主 义 （ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｓｍ） 和 现实主义 （ Ｒｅａｌｉｓｍ） ， 但 是 在 没 有 权 力 制 衡 的 条 件 （ Ａｕｔｈｏｒｉｔａｒｉａｎｉｓｍ） 甚 或 极 权 下， 容易导致威权主义 主义 （ Ｔｏｔａｌｉｔａｒｉａｎｉｓｍ） 。 如果说市场的出发点是自由 （ Ｌｉｂｅｒａｌｉｓｍ） ， 但是在失去公益精 神 的 情 形 下 ， 主义 容易走向原子主义 （ Ａｔｏｍｉｓｍ ） 。理想需要与现实互 补、 共和需要与自由融合、 原子需要与威权冲抵 ， 也 许将诸元素适度混合、 平衡纠偏 ， 才是治理之道。 纵 罗尔斯等人 观 ２０ 世纪的思潮更迭 ， 无论是凯恩斯、 强调福利制 度 的 新 自 由 主 义 ， 还 是 哈 耶 克 、 布坎南 等人强调更多市场更少政府的保守主义 ， 抑或弗里 德曼等人对于市场、 政府和个人自由进行平衡的公 共选择学说 ， 或者吉登斯试图将社会公正与资本主 —不管各种主义、 各 义市场相结合的第三条道路—— 种学派的分 歧 多 么 明 显 ， 无 非 是 希 图 在 市 场 、 政府 与社 会 之 间 划 定 合 适 的 界 限 、 配 备 合 理 的 资 源 而 已。 就 ２０ 世纪 的 西 方 现 实 而 言 “ ， 国家” 和 “ 市场” 占据主流地位， 彼此不断较量， 相形之下 “ 市民社 会” 急剧衰落。当小国寡民式的古代民主向地域广 大、 人口众多、 观念多元、 利益冲突的现代民主转型 之际 “ ， 间接民主” 和 “ 消极自由” 大行其道， 在制度 设计上 ， 公民的政治参与化约为竞选中的投票。公 民的 “ 表达权” 与 “ 知情权” 部分转移到大众传媒身 上 ， 使它成了 “ 公共领域” 的替代物， 也成了公众舆 论的代名词 ， 直至膨胀为 “ 第四种权力” 。 在这种 “ 结 构转型” 之后 ， 富了媒介 ， 穷了民主。对公共事务的 安排并非集体意志或共同决定的结果 ， 而更像是一 只 “ 看不见的手” 和一只 “ 看得见的手” 的合谋或搏 斗。 “ 在国家及其所属机构影响公众舆论的努力、 媒 体的 民 主 功 能 和 追 逐 利 益 的 动 机 之 间 存 在 着 紧 张 和冲突 ， 这些成为现代自由民主国家的公共领域的 特征。［１５］” 从公共利益的角度衡量， 市场可能失灵、 政府 可能失效。 在 ２０ 世纪末期的民主化浪潮中 ， 对社会 正义 的 呼 吁 日 益 响 亮 ， 兴起了重建公共领域的思

自由主义比政治自由主义更为根本。 基于对市场自 “ 观念战场” 至 动调谐机制的信任 ， 弥尔顿笔下的 “ 观念的自由市场” （ Ｍａｒｋｅｔｐｌａｃｅ ２０ 世纪被阐 释 为 “ 社会公器” 的 ｏｆ Ｉｄｅａｓ） ， 特 别 需 要 说 明 的 是 ， 作 为 大众 传 媒 因 为 私 人 所 有 制 而 拥 有 一 颗 以 经 济 利 益 最大化为旨归的 “ 私心” 。在这一派理论家看来 ， 为 了在竞争中 获 胜 ， 大 众 传 媒 势 必 在 专 业 性 、 服务性 方面多加努力 ， 而越是能满足受众需要的产品就越 具有公共价值和商业价值。从某种角度来说 ， 大众 传媒本身就是公众舆论的表达渠道 ， 同时部分履行 着公共管理之职。 按 照 新 公 共 管 理 始 作 俑 者 克 里 斯 托 弗?胡 德 （ Ｃｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒ Ｈｏｏｄ） 的 “ 网格 ／ 团体 － 文化” 理论 ， 各种 类型的组织模式皆有着自己的 “ 阿喀琉斯之踵” 、 也 有着面对灾难时的典型回应。 依照这一理论 “ ， 市民

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社会至上论 ” 对应的是 “ 平等主义模式” ， 也就是较 弱的领导、 大多数或所有成员的共同参与。这种模 式只 有 在 社 会 中 的 成 员 都 接 受 一 定 的 价 值 和 信 念 时才能够拥 有 生 命 力 ， 相 反 ， 如 果 投 机 分 子 退 出 或 者搭便车 ， 如 果 利 益 冲 突 导 致 意 见 不 一 ， 长 此 以 往 具有公共精神的成员会渐渐泄气 ， 成员的共存关系 恶化最终致使组织崩溃。这一模式的 “ 阿喀琉斯之 踵” 是不愿 意 接 受 权 威 来 打 开 死 结 ， 它 习 惯 性 的 补 救措施是呼吁更多的 “ 参与” “ 。 国家至上论” 对应的 是 “ 等级主义模式 ” ， 也就是强调协调、 程序、 计划、 规则、 严格的管理控制和大量的专家。这种模式以 步调一致为目标 ， 像机器一样精密和冷酷。同时它 易于催生幻想式的计划 ， 对于权威和专家也过分信 任。而当计划太过宏大时难免百密一疏 ， 对权威的 监督和质询不够也容易导致官僚主义和腐败 ， 最终 庞大组织的薄弱环节瓦解、导致整个组织的覆灭。 它习惯性的补救措施是呼吁 “ 掌舵” ， 也就是要求更 多的专家、 更严格的程序和更严密的控制。 “ 市场至 上论” 对应 的 是 “ 个人主义模式” ， 强调作为自利的 理性选择者 的 个 人 ， 鼓 励 相 互 竞 争 ， 希 望 使 用 市 场 类型的机制 ， 其口号是 “ 开明的自利” 。这种模式对 外界的控制相当敏感 ， 提倡自由放任。其主要弱点 是将个人利益置于集体利益之上 ， 由于缺乏合作和

潮 ， 协商民主 （ Ｄｅｌｉｂｅｒａｔｉｖｅ Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ） 颇富号召力 ， “ 善治” （ Ｇｏｏｄ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ） 更 是 希 望 在 “ 看不见的

手” 和 “ 看得见的 手 ” 之外寻找 “ 第三只手” ， 以期实 现政府、 市场与市民社会之间的良性互动 ［１６］。在这 一 “ 舆论的气候” 之下， 从公共利益的角度出发， 重 新审视公共管理与公众舆论的关系 ， 成为亟待解决 的问题。

［１９］ ” 论是由行政官员制造的 ， 而不是让他们服从的。

这样一来 ， 公共管理与公众舆论的第二重关系是控 制与反控制的关系 ， 公共管理主体成了公众舆论的 “ 引导者” 。 同步发展的政治科学一直试图将公众舆论这 个复杂问题简约化和可操作化。 ２０ 世纪 ５０ 年代 ， 在詹姆斯 ? 伯恩斯 （ Ｊａｍｅｓ Ｂｕｒｎｓ） 等编著的权威教科 “ 公众舆论与投票” 一 书 《 民 治 政 府》 中， 专门列有 章 ， 认为 “ 民主不仅仅是观点的表达 ， 不仅仅是舆论 的简单反映 ， 它还是挑选那些在具体问题上持有具 体立场的领袖 ， 选择由此可以导致的政府的行动。 民主就是人民有思考地参与政治过程 ， 它意味着既 要 清 点 人 头 ，， 同 时 还 要 动 动 脑 子 。 ［２０］” 以投票为中 心 ， 民意调 查 开 始 大 行 其 道 ， 基 本 任 务 是 为 竞 选 服 务 ， 其结果 成 为 政 党 和 政 客 预 测 投 票 结 果 、 改进竞 选方针的主要工具。 民意调查后来被誉为民主社会 的 “ 第五权” ， 它假设每个人都对任何社会议题持有 意见 ， 同时 每 个 意 见 都 是 平 等 的 ， 而 这 些 个 人 意 见 可以 由 数 量 化 的 收 集 、 整 理 或 重 组 的 方 式 再 现 出 来， 这样沉默的人群也对政治生活产生相应的影
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监督者、 反馈者和配给者
在某种意义上 ， 公众舆论始终处在理性与非理

性、 一致性与多样性、 稳定性与易变性的漩涡中 ， 它 可以被引导但不能完全被控制 ， 它既需要舆论精英 的表达又需要草根民众的呼应 ， 它一方面是公众的 象征性权力 ， 一方面又是管理者可资利用的工具 ， 这种 强 大 且 又 含 混 的 特 点 使 其 成 为 对 公 共 管 理 的 一种挑战。 在整个 ２０ 世纪 ， 公共管理对于公众舆论 的反应能力 、 引导能力不断进步， 但是在当前的新 形势下 ， 公共管理重新调整对于公众舆论的角色定 位 ， 适当退 后 而 培 养 一 个 健 康 的 市 民 社 会 ， 做 到 有 所为、 有所不为 ， 当是实现善治的重要一步。 对于国家权力的制约机制大体有 ３ 种 ， 以权力 制约权力、 以道德制约权力和以权利制约权力。如 果说前两种机制都属于统治体系的内部监督 ， 只有 最后一种才是被统治者对于统治者的监督
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响 ， 使公民的 “ 舆论参与” 成为政治参与的又一种方 式。需要说明的是 ， 正如卡尔 ? 波普尔所指出的 ， 那 些未 加 批 判 地 为 人 们 所 接 受 的 有 关 公 众 舆 论 的 观 点多半是种 “ 神话” ， 在目前条件制约下， 民意调查 仅仅是 “ 权宜之计” ， 且不说公众舆论本身难以量 化 ， 很多调查的问卷设计摆脱不了定见和偏见 ， 民 意调查的科学性有待提高 ， 而且民意调查本身就是 一种 舆 论 。 所 以 公 共 管 理 主 体 不 应 该 满 足 于 充 当 “ 统计者” ， 而应该转换成更负责任的 “ 调查者” 。 当公共决策成为公共管理的核心之际 ， 公众舆 论成为决策分析系统的一个重要参数 ， 也是政治信 息沟通中的重要环节。美国政治学者卡尔 ? 多伊奇 （ Ｋａｒｌ Ｗｏｌｆｇａｎｇ Ｄｅｕｔｓｃｈ） 于 １９６３ 年发表了 代 表 作

。 在某

种意义上 ， 公众舆论对于公共管理的监督权是公众 最为基本、 也是最为重要的政治权利。在行政学开 山之作 《 行政学研究》 中， 伍德罗 ? 威尔逊指出 “ ： 在 行政管理活动当中 ， 群众舆论将起什么作用 ？ 准确 的答案似乎是 ： 公众舆论将起权威批评家的作用。 ” “ 无论是在政治还是在行政方面 ， 为了对制定基本 政策的更为巨大的力量进行监督 ， 公众的批评则是 完全安全而且有益的 ， 是完全不可缺少的。应该让 行政学之研究去发现一些最佳方法 ， 这些方法能够 给予公众舆论以上述这种控制监督的权力 ， 但却使 之与一切其他的干扰活动分家。 “ ” 行政管理必须在 一切方面对都公众舆论有敏锐的反应。 ” 应该说 ， 威尔 逊 的 行 政 监 督 思 想 在 行 政 学 奠 基 之 初 就 将 公 众舆论问题视为公共管理的重要问题 ， 并将公共管 理主体与公众舆论的关系确切定位为 “ 被监督者” 。 与此同时 ， 行政学为了应对大众传媒的新闻舆 论监督 ， 从舆论学和传播学中吸收了不少行之有效 的方法 ， 发展出一套控制、 塑造、 利用公共舆论的技 巧。在当前欧美的权威教科书 《 政治科学》 中 ， 迈克 尔?罗 斯 金 （ Ｍｉｃｈａｅｌ Ｒｏｓｋｉｎ） 等 学 者 一 针 见 血 地 指 出 “ 政府能够创造公众舆论” “ ， 在多数场合 ， 公众舆
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《 政府的神 经 ： 政 治 沟 通 与 控 制 的 模 式》 ， 将政治系 统的决策过程划分为信息接收、 资料处理、 储存、 决 策、 政治执行、 执行效果、 反馈 ７ 个环节。美国学者 戴 维?伊 斯 顿 （ Ｄａｖｉｄ Ｅａｓｔｏｎ） 在 １９７９ 年 发 表 《 政治 生活的系统分析》 ， 指出政治沟通在国家的政治生 活中占据着中心地位 ， 并进一步将公众舆论视为信 息系统 “ 输入” 程序中的 “ 要求流” 的 一 部 分 。 １９８１ 年， 具有鲜明公共管理色彩的政治传播学得以确

立 ， 确认广义的政治沟通是赋予政治过程以结构和 意义之信息和情报的流动、 不只是精英对其民众发

送信息 ， 而且还包括全社会范围内以任何方式影响 政治的整个非正式沟通过程。 狭义的政治沟通强调 政治系统通过对信息的沟通达到正确的决策、 从而 有效地适应和控制环境
第 三 卷 第 二 期 二
［２１］

出 ： 公众舆论的主体不应是商业化的大众传媒 ， 而 是有自主意识的公众 ， 公众自由而公开地发表意见 （ Ｒｉｇｈｔ 是公众舆论产生的必要条件 ， 而媒介接 近 权

。总体而言 ， 公共管理在

ｔｏ Ａｃｃｅｓｓ Ｍｅｄｉａ） 是必要前提。基于此 ， 为了公平的
需要 ， 政府理应充当媒介资源的 “ 配给者” 。相对于 传统的政府角色而言 ， 这一要求无疑是革命性的 ， 亦成为学术界争论的焦点之一。 耶鲁大学 法 学 教 授 欧 文 ? 费 斯 （ Ｏｗｅｎ Ｆｉｓｓ） 论 证了国家干 预 的 必 要 性 ， 他 提 出 ： 国 家 并 非 自 由 的 天然敌人 ， 国 家 可 以 担 当 配 给 者 的 角 色 ， 通 过 一 些 ， 公共资源的分配来使得一部分弱势的声音 “ 彰显” 形象 地 说 就 是 给 那 些 在 公 共 论 坛 上 声 音 弱 小 的 人 们发放扬声 器 ， 以 达 到 维 护 强 健 的 、 全面的公共辩 公开的 论的目的。 “ 要求干预的理论是 ， 培育全面、 辩论是一个对国家而言可允许的目标 ， 这种辩论确
［２５］ 保公众听到所有应该听到的声音。 ” 与此类似 ， 英

政治传播中的角色是 “ 反馈者” 。

２０ 世纪后期 ， 人类开始步入媒介化社会和多
元化社会 ， 公众舆论相应地呈现出 ２ 个特点 ：（ １） 公 众舆论的聚合和传播方式有所改变 ， 原来的人际传 播和组织传播继续保留 ， 同时更加依赖方便快捷的 大众传播 ， 尤 其 是 互 联 网 等 新 兴 媒 介 ， 不 仅 改 变 了 媒介形态 ， 也对社会结构变迁和政治参与方式发生 了影响
［２２］

公 共 管 理 学 报

５８

○○
六 年 四 月

， 公众舆论由此更加明显、 快速、 易变。

（ ２） 公 众 舆 论 的 结 构 更 为 多 元 ， 除 了 社 会 阶 级 、 教 育、 地域、 宗教、 年龄、 性别、 种族群体等传统划分方 道德、 政治、 兴趣等认同取向不断增多。 式外 ， 文化、 按照行政生 态 学 代 表 弗 雷 德 ? 里格斯对 “ 动员” 和 “ 同化” ２ 个变项的分析 ， 动员是指全社会的人口参 加庞大的沟通网络的程度 ， 同化是指社会普通民众 和精英分子对基本价值的认同程度 ， 如果说前一个 变项强度增 加 ， 后 一 个 变 项 则 强 度 递 减 ， 这 使 舆 论 风险骤增 ， 治理面临着前所未有的难度。 学者指出 ： “ 全球风险社会各种灾难在政治层面上的爆发将取 决于大众媒体 ， 取决于政治决策 ， 取决于官僚机构 ， 而未必取决于事故和灾难所发生的地点。
［２３］

Ｖｏｌ．３ Ｎｏ．２ Ａｐｒ ．， ２００６

国政治学教授、 民主研究中心主任约翰 ? 基恩 （ Ｊｏｈｎ

Ｋｅａｎｅ） 也提出 ： 一个以存在着众多种舆论为标志的
多元主义市民社会 ， 不可能像一个欢乐的大家庭 ， 不和谐、 不一致、 自私自利、 公开的冲突将永远困扰 市民社会 ， 所 以 ， 政 治 沟 通 必 须 要 有 强 有 力 的 政 治 与宪 法 的 保 护 ， 体
［２６］

并且在此基础上发展公共服务媒

。 芝 加 哥 大 学 法 学 教 授 凯 斯?桑 斯 坦 （ Ｃａｓｓ

” 为了

Ｓｕｎｓｔｅｉｎ） 也 提 出 ， 为 了 维 护 民 主 的 多 元 化 内 涵 ， 政
府介 入 并 提 供 一 个 多 元 的 传 媒 环 境 是 具 有 合 法 性 和 必 要 性 的—— —民 主 国 家 的 公 民 可 以 找 出 一 个 和 消费选择无关的传播市场 ， 支持一个可以同时促进
［２７］ 自由和民主的机制” ， 在他的初步设想中 ， 需要把

舆论安全 ， 政府应对突发事件的能力必须有极大提 高 ， 及时公布信息成为引导公众舆论的基础。目前 各国政府为了满足公众的知情权 （ Ｒｉｇｈｔ ｔｏ Ｋｎｏｗ ）、 加强多向度的政治沟通 ， 纷纷落实政府信息公开制 度、 普遍采用电子政府方式 ， 成为 “ 及时的消息发布 者” ， 这不失为降低风险、 增加效率的一种选择。 除了 “ 充分知情的民主” （ Ｗｅｌｌ － ｉｎｆｏｒｍｅｄ ， 充分表达的民主” （ Ｗｅｌｌ － ｅｘｐｒｅｓｓｅｄ Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ）“ 按照政府 － 市场 － 市民 Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ） 亦是时代的要求。 社会的三足鼎立模式 ， 政府 － 大众 传 媒 － 市 民 社 会 组成了目前西方自由主义的公众舆论关系。其中 ， 政府具备合法性资源 ， 大众传媒具有影响力资源 ， 市民社会中的利益集团具有组织资源 ， 而普通公民 的主要资源是社会参与意识、 表达途径与能力。当 政府和利益集团利用大众传媒的能力日益娴熟、 而 大众传媒又受商业利益驱动之际 ， 处于实际劣势的 便是 “ 沉默的大多数” —没有有效组织起来的公 —— 民。在很多学者看来 ， 这种公民沟通的危机正在西 方肆虐 ， 传媒的结构性失灵颇为堪忧
［２４］

消费者与公民区分开来 ， 把大众传媒与公共传媒区 别开来 ， 把一般舆论与政治舆论区别开来。 或许 ， 建 构一个面向全体公民的、 由非盈利非政府的组织管 理和控制的公共网 （ Ｐｕｂｌｉｃ．Ｎｅｔ） ， 并 不 是 异 想 天 开 的设计。在他们的设想中 ， 这种公共传媒应该取代 昔日的商业性大众传媒 ， 执行 ３ 个核心政治职能 ： 公民论坛 （ Ｃｉｖｉｃ Ｆｏｒｕｍ） 、 动员机制 （ Ｍｏｂｉｌｉｚｅｄ Ａ－ 监督机制 （ Ｗａｔｃｈｄｏｇ） 。从公众舆论的角度考 ｇｅｎｔ） 、 量 ， 公民论坛体现的是公众舆论的表达和交汇 ， 动 员机制体现的是公众舆论对社会的整合和影响 ， 监 督机 制 体 现 的 是 公 众 舆 论 对 政 府 政 策 的 制 约 与 推 进。 就新公共管理而言 ， 既然将公共利益最大化作 为管理的目标 ， 管理主体适当地自我克制和适当地 加以扩张 ， 全都是题中应有之义。在处理与公众舆

。研究者指

论的关系时 ， 首先 ， 应该尽量淡化 “ 引导者” 角色 ， 主 动处于 “ 被监督者” 位置 ， 做到有所不为 ； 其次 ， 要适 当充当媒介资源的 “ 配给者 ” 角色， 培植市民社会， 做到有所为。 此外 ， 当好民意 “ 调查者” 、 政策制定的 ， 也是不可 “ 反馈者” 、 危机事件 中 的 “ 信息发布者” 或缺的内容。 虽然公众舆论既是公众权力又可以是 统治工具 ， 但唯有尊重公众权力 ， 善治方有可能。

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５９

ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ ａｎｄ ｃａｒｒｉｅｄ ｏｕｔ ｆｒｏｍ ｔｈｒｅｅ ｒｅｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ， ｂｅｈａｖｉｏｒ， ａｎｄ ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ ｉｎ ｔｈｒｅｅ ｓｔａｇｅｓ ｏｆ ｐｒｅｐａｒａｔｏｒｙ ｐｅｒｉｏｄ， ａｓｓａｕｌｔ ｐｅｒｉｏｄ ａｎｄ ｒｅｃｏｖｅｒｙ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｃｒｉｓｉｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒ ｄｓ： Ｃｒｉｓｉｓ Ｉｎｃｉｄｅｎｔ； Ｐｕｂｌｉｃ Ｒｅｌａｔｉｏｎ ｏｆ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ； Ｐｌａｔｆｏｒｍ； Ｔａｃｔｉｃｓ

第 三 卷 第 二 期 二

（ ８） Ｃｉｔｙ’ ｓ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｑｕａｌｉｔｙ Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｂａｓｅｄ ｏｎ Ｃｉｔｉｚｅｎｓ’Ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｌｉｖｉｎｇ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ ? ４９ Ｃｈｅｎ Ｑｉａｎｇ， Ｙｏｕ Ｊｉａｎｘｉｎ， Ｂａｏ Ｙｕｅｈｕａ ? （ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ＆ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ， Ｔｏｎｇｊｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｓｈａｎｇｈａｉ， ２０００９２， Ｃｈｉｎａ） （ ２００６） ０２－ ００４９－ ＥＡ Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ＩＤ： １６７２－ ６１６２
ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ａｎ ｉｍｐｅｒａｔｉｖｅ ｍｅｔｈｏｄ Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ： Ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｏｎ－ ｇｏｉｎｇ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ， ｃｉｔｙ’ ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｖｉｅｗ． Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ， ｔｈｅ ｍｅｔｈｏｄ ｏｆ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｉｓ ｍａｉｎｌｙ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ｑｕｏｔａ ｏｆ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｗｈｉｃｈ ｃａｎ ｎｏｔ ｒｅｆｌｅｃｔ ｃｉｔｉｚｅｎｓ’ｒｅａｌ ｆｅｅｌｉｎｇｓ ａｎｄ ｗｉｌｌｓ． Ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ， ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒ ａｒｇｕｅｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｙ ｄｅｐｅｎｄｓ ｏｎ ｃｉｔｉｚｅｎｓ’ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｏｆ ｌｉｖｉｎｇ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ａ ｌｅｎｓ－ ｍｏｄｅｌ ｔｏ ｒｅｆｌｅｃｔ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｃｉｔｉ－ ｚｅｎｓ’ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｉｓ ｓｅｔ ｕｐ ｉｎ ｔｈｅ ｐａｐｅｒ． Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ａｌｓｏ ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ ａｎｄ ａｄｖａｎｃｅｓ ｍｅａｓｕｒａｂｌｅ ｑｕｏｔａ ｆｏｒ ｃｉｔｉｚｅｎｓ’ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ ｗａｙ ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ． ｓ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｑｕａｌｉｔｙ； Ｃｉｔｉｚｅｎｓ’Ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ； Ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｌｉｖｉｎｇ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ； Ｍｅａｓｕｒａｂｌｅ Ｑｕｏｔａ Ｋｅｙ ｗｏｒ ｄｓ： Ｃｉｔｙ’

公 共 管 理 学 报

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○○
六 年 四 月

Ｖｏｌ．３ Ｎｏ．２ Ａｐｒ ．， ２００６

（ ９） Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ Ｐｕｂｌｉｃ Ｏｐｉｎｉｏｎ ? ５３ Ｍａ Ｌｉｎｇ１， ２? （ １．Ｊｏｕｒｎａｌｉｓｍ Ｓｃｈｏｏｌ ， Ｆｕｄａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｓｈａｎｇｈａｉ ， ２００４３３ ， Ｃｈｉｎａ ；

２．Ｊｏｕｒｎａｌｉｓｍ ＆ Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ Ｓｃｈｏｏｌ ， Ｔｉａｎｊｉｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｔｉａｎｊｉｎ， ３０００７４， Ｃｈｉｎａ）
（ ２００６） ０２－ ００５３－ ＥＡ Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ＩＤ： １６７２－ ６１６２

Ａｂｓｔｒ ａｃｔ： Ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ｅｍｅｒｇｅｄ ｉｎ ｔｈｅ １８ｔｈ ｃｅｎｔｕｒｙ ｂｏｏｓｔｅｄ ｔｈｅ ｓｈａｐｅ ｏｆ Ｗｅｓｔｅｒｎ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ ｗｈｉｃｈ ｌｅａｄ ｔｏ ｔｈｅ
ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ ２０ｔｈ ｃｅｎｔｕｒｙ． Ｔｈｅ ｄｉｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ｉｎｔｏ ｒａｔｉｏｎａｌ ｏｒ ｉｒｒａｔｉｏｎａｌ ｗａｓ ｒｅｓｔｒｉｃｔｅｄ ｂｙ ｔｈｅ ｐｏｗｅｒ ｇａｍｅ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｓｔａｔｅ ａｎｄ ｃｉｖｉｌ ｓｏｃｉｅｔｙ． Ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ ｆｒｏｍ ｍｏｄｅｒｎ ｔｈｅｏｒｙ ｔｏ ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ ｔｈｅｏｒｙ， ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ａｓ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｗｅｒ ｗａｓ ｒｅｐｌａｃｅｄ ｂｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｙｂｅｒｎｅｔｉｃｓ． Ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｕｎｂａｌａｎｃｅ ａｍｏｎｇ ｓｔａｔｅ， ｍａｒｋｅｔ ａｎｄ ｃｉｖｉｌ ｓｏｃｉｅｔｙ， ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ｉｓ ｆａｃｉｎｇ ｇｒｅａｔ ｃｒｉｓｉｓ． Ｕｎｄｅｒ ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ， ｐｕｂｌｉｃ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｈａｓ ｔｏ ｐｒｏｔｅｃｔ ｔｈｅ ｆｒｅｅｄｏｍ ａｎｄ ｄｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ， ａｎｄ ｐｌａｙ ａ ｒｏｌｅ ｏｆ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒ， ｆｅｅｄ－ ｂａｃｋｅｒ ａｎｄ ａｌｌｏｃａｔｅｒ． Ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｔｈｉｎｇ ｆｏｒ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｓ ｔｏ ｄｅｃｉｄｅ ｗｈａｔ ｔｏ ｄｏ ａｎｄ ｗｈａｔ ｎｏｔ ｔｏ ｄｏ．

Ｋｅｙ ｗｏｒ ｄｓ： Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ； Ｐｕｂｌｉｃ Ｏｐｉｎｉｏｎ； Ｓｔａｔｅ ａｎｄ Ｃｉｖｉｌ Ｓｏｃｉｅｔｙ； Ｐｕｂｌｉｃ Ｍｅｄｉａ

（ １０）

Ｒｅｃｅｎｔ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓ ｉｎ Ｐｏｌｉｃｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ
? Ｃｈａｒｌｅｓ Ｄ． Ｒａａｂ ? ６０ （ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｔｕｄｉｅｓ， Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｅｄｉｎｂｕｒｇｈ ， Ｅｄｉｎｂｕｒｇｈ ， Ｂｒｉｔａｉｎ）

（ ２００６） ０２－ ００６０－ ＥＡ Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ＩＤ： １６７２－ ６１６２

Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ： Ｔｈｅ ｆｉｅｌｄ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｓｔｕｄｉｅｓ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ｅｘｔｒｅｍｅｌｙ ｄｉｖｅｒｓｅ ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ， ｗｉｔｈ ａ ｖａｒｉｅｔｙ ｏｆ ｇｅｎｅｒａｌ



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