陈振明 薛澜：中国公共管理理论研究的重点领域和主题

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陈振明 薛澜：中国公共管理理论研究的重点领域和主题

·陈振明 薛澜

    近年来， 党和政府提出科学发展观，做出构建社会主义和谐社会、建设创新型国家等战略决策， 并采取切实可行的措施， 深化行政体制改革， 推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求， 也为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。公共管理的基本理论与方法是宏观管理与政策研究的基础， 其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志。因此，必须根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要， 选择更具有战略性和针对性的理论与实践课题进行研究， 切实帮助党和政府处理与解决复杂的公共管理和公共政策问题。政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论以及政府工具等是中国公共管理的理论与方法近期亟待研究的重点领域和主题。
    关键词　公共管理　政府改革　治理　公共政策　公共组织
    
    公共管理是一个涉及众多学科的重大理论与实践领域，而我国改革开放和市场经济发展急需公共管理特别是政府管理或治理的创新研究。随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临以及世界性公共部门改革浪潮的兴起， 当代国内外的公共管理的理论和实践都已经发生了深刻的变化。在我国改革开放和现代化建设事业的发展过程中，公共部门管理尤其是政府治理产生了大量急需解决的重大问题。巨大的现实与理论需求必将有力地推动我国公共管理学科的迅速发展。因此， 必须立足于转型期中国公共管理实践，加强公共管理的基础理论研究以及知识创新， 以满足转型期中国公共管理发展的实践需要。
    20 世纪80 年代中期， 我国恢复并展开了对公共管理学领域的研究与教学工作。经过了二十余年的发展，在公共管理与公共政策的学术研究、人才培养和知识应用方面取得了显著进展，逐步成长为一个独立的研究领域。然而， 与国外尤其是西方国家相比， 目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后，存在着学科边界模糊， 视野狭窄基础不牢， 知识体系不完整，研究方法陈旧， 知识创新不足， 理论研究落后于实践发展， 针对性、应用性不强， 对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。
    《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》课题组的调查数据表明，21 %的专家认为我国宏观管理与政策学科(即公共管理及公共政策学科) 在基础理论研究上比较薄弱， 缺乏系统性、原创性和理论前瞻性， 在研究方法上与国际通用的规范方法相脱节； 同时， 我国公共管理学科正处于创始和形成期，存在大量的理论空白需要填补。
    从实践上看， 我国改革开放、市场经济发展和政府改革中产生了许许多多重大的实际问题。这些问题的解决，需要公共管理与公共政策尤其是政府管理或治理的创新研究。特别是近年来党和政府提出科学发展观， 做出构建社会主义和谐社会和建设创新型国家等战略决策， 并采取切实可行的措施，深化行政体制改革， 推进党的执政能力建设、依法行政、政府管理创新和服务型政府建设。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》也提出了今年和今后一段时期政府自身改革和建设必须做好的主要工作。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求， 为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。
    公共管理的基本理论与方法是宏观管理与政策研究的基础，其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志； 加强公共管理基本理论和方法的系统研究， 构建符合中国国情的公共管理理论体系和方法体系， 可以为整个宏观管理与政策学科的开拓创新、与国际接轨积聚实力、助长后劲。这对于提高本学科的整体创新水平具有重要的系统建构意义；对于我国建设创新型国家、提高政府的执政能力、应对社会转型期的许多重大管理和政策问题具有重要现实指导意义， 而且可以发展出符合中国国情的理论和方法体系。
    因此， 必须根据我国公共管理的实践发展和现实需要，选择更具有战略性和针对性的理论与实践课题进行研究， 以推动公共管理学的基础理论研究以及知识创新， 以适应迅速变化着的我国公共管理的实践要求。下面， 我们将对中国公共管理的理论近期亟待研究的四个重点领域--政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论、政府工具--及其主题做出前瞻性的分析与说明。
    
    一、政府改革与治理的研究
    
    20 世纪最后的二十余年， 为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热潮。它的基本取向是以采用工商管理的理论、方法及技术， 引入市场竞争机制， 强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”，它往往被人们描述为一场追求“三E “( Economy ， Efficiency and Effectiveness ，即经济、效率和效益) 目标的管理改革运动。这场改革使支配了20 世纪大部分时光的传统的公共行政模式向”管理主义“或”新公共管理“模式转变， 即形成政府治理的新模式。此后， 通过对”新公共管理“理论及其改革实践的总结与反思，各国学者开始更加关注于公共服务的结果取向、倾向公共治理结构的多元化发展、通过责任分散的治理手段来构建以提高公共服务质量为导向的政府。可以说， 治理或公共治理的概念正日益受到学界和政界的重视，并成为政府改革的一个目标模式。
    一般来说， 治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理， 其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所仰赖的管理机制不只是单纯的政府权威，而更多的是合作网络的权威。
    全球治理委员会认为， 治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。治理理念所关注的主要问题是， “如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益”， 如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。
    在我国，“科学发展观”、“和谐社会”、“服务型政府”、“依法行政”和“党的执政能力建设”等新理念和战略的提出，为我国构建新型的公共治理体系提供了基本的指导思想。党的十六届三中全会提出“坚持以人为本， 树立全面、协调、可持续的发展观， 促进经济社会和人的全面发展。”这表明我国公共治理理念已经由注重经济发展转到注重经济社会协调、可持续发展的转变。党的十六届四中全会又明确提出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置， 注重激发社会活力， 促进社会公平和正义。”这表明我国的公共治理将淡化“政府本位”的价值观， 更加注重社会的公共需求和正义。尤其值得注意的是， 2003 年“非典”事件之后， 政府的社会管理和公共服务职能逐渐引起了广泛的关注。温家宝总理指出： “非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示， 就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时， 更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”温家宝总理在今年3 月召开的十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》则将“加强社会管理和公共服务职能， 增强基本公共服务能力， 着力解决人民群众反映强烈的问题”当作今年政府自身改革和建设的三项主要工作之一。实际上，加强政府的社会管理和公共服务职能意味着我国的政府改革与治理要以满足社会的公共需求为导向，并采用以人为本的公共治理方式来实现社会的和谐发展。
    与此同时， 随着我国市场经济的推进，社会的阶层、结构、运转方式乃至观念都产生了深刻的变化， 客观上需要我国构建新型的公共治理体系， 以适应社会发展变迁的需要。众所周知，现代社会的一个基本特征就是市场经济构成社会运行的基本面，复杂的分工、交易系统促进了经济生活的蓬勃发展， 同时也使得社会利益主体多元化、社会结构阶层化、社会关系复杂化。
    这种情况扩展了社会的多元需求， 激化了政府财政资源稀缺的压力，客观上要求政府加强公共治理体系的建设， 通过不同治理结构和特定管理自主权的结合， 使政府提供的公共服务更好地满足公众的需要， 更具有回应性， 并为民众提供参与公共决策过程的机会。
    当前政府改革与治理领域值得研究的若干理论问题如下：
    1. 我国公共治理体系的构建。研究全球范围内公共治理体系变革的背景、现状和趋势， 进行公共治理理论和实践的国际比较；基于我国经济社会发展和市场体制的不断完善， 研究如何建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府； 研究转型期我国政府治理结构的变革、我国公共管理体系的基本架构、政府机构设置及其改革、政府内部的权力配置及运行机制、政府内部结构关系(包括纵向的管理层级与管理幅度的关系、横向的决策机构、执行机构和监督机构的关系) ；研究政府治理的组织结构形式， 尤其是分析和评价传统的“官僚制”(“科层制”) 的作用和局限性， 并探索新的治理结构形式； 研究服务型政府的组织结构、制度和变革方向， 国家统一管理和地方治理结构多元化之间的协调关系， 党和政府与各种社会主体(企事业单位、社会团体、中介组织、社区和公民个人等) 之间的多元、合作、协商和伙伴关系，实施公共治理的理论、模型、方法与工具等方面的问题。
    2. 政府的角色定位与政府职能转变。政府行政的角色定位以及职能的转换是深化我国行政管理体制改革的一个重要任务。目前我国政府职能尚未最终实现根本性的转变，政府仍然包揽过多的社会公共事务， 其生产、提供、安排角色的定位还不够合理， 存在越位、缺位和错位现象。党中央和国务院已经明确指出， 行政体制改革的当务之急， 就是要政府明确自身的角色定位；并将现阶段我国的政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个基本方面。本专题主要研究建设和谐社会背景下政府角色重新定位和职能梳理， 以明确政府管理的范畴和边界，政府与市场、社会之间的分工关系； 研究以提供公共服务为核心的政府职能体系的重构， 尤其是研究如何全面履行政府职能， 在继续加强经济调节和市场监管职能的同时， 着力加强社会管理和公共服务职能建设，构建服务型的政府； 研究如何建立健全应对突发性公共事件的管理机制、深化行政审批制度改革、推进依法行政等问题。
    3. 第三部门的发展与管理。有如萨拉蒙所说： 有组织的志愿性活动正在全球范围内开展，大量民间的、非营利的或非政府组织(即第三部门) 正在世界各地建立。非营利组织的兴起，源自于来自公民个人、政府以外各种机构以及政府本身的一系列压力。它反映了众多独特的社会和技术变化，以及积蓄已久的对国家能力的信心危机。有国内学者预言， 在未来， 非营利组织的规模和重要性将不断增长， 许多在过去几十年间由政府承担的义务， 将被社区组织--非营利组织取代。本专题应着重研究政府与社会的职能分工问题； 研究如何创造诱致性的激励体制， 激发公民个人和社会组织参与到公共治理上来；研究如何创设配套的制度安排和实施有效的政策监管， 使非营利组织的运转实现制度化与规范化； 同时， 应研究如何完善第三部门的管理体制与创新运行机制， 研究政府如何加强对第三部门的管理(特别是如何通过税收控制和法律监督， 规范第三部门的发展) ； 研究如何建立健全第三部门的自律机制；研究第三部门的社会监督机制如何“补位”， 使之与政府对第三部门的行政管理和第三部门的自律机制形成良性的互动。
    4. 政府间关系。政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系， 它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。改革开放以来， 我国地方政府的独立性和自主权迅速扩大， 已经成为具有独立经济社会利益和独立发展目标的利益主体。它不仅改变了传统中央与地方之间单纯的控制与服从的关系，还深化了地方政府之间的对策博弈关系， 使得政府间关系研究成为一个日益突出的实践与理论课题。本专题主要研究我国公共管理过程中的中央与地方关系的调整， 中央与地方权力(权利) 的划分， “条”与“块”、集权和分权的关系尤其是研究如何在保证中央权威的前提下充分发挥地方的积极性问题；研究地方政府之间的关系，政府内部不同层级的组织之间的授权和分权， 我国行政区划调整， 地方政府层级以及区划设置、区域公共管理的合作和竞争方式， 以及“网络治理”和“复合行政”新模式等问题。
    5. 公共财政框架下的治理结构与制度设计。与市场经济发展相适应， 我国已初步建立起了公共财政体制，但仍然存在预算缺乏透明度、资源配置的效率低、资金滥用和浪费严重、审计机制不够健全等问题。因此， 有必要研究目前我国公共财政体制与管理中存在的问题， 分析原因并提出对策，完善我国的公共财政体制。特别是要研究如何在适当的公共财政框架下构建公共治理的结构与制度设计问题； 研究西方发达国家以政府预算和政府会计为重心的公共财政管理改革，研究如何以公共治理的理念--责任(accountability) 、透明( t ransparency) 、预见(predictability) 和参与(participation) --来指导公共财政管理改革； 研究公共财政框架下我国政府治理结构的变革； 研究我国政府事权、财权的协调和运作关系等方面的问题。
    二、公共政策的理论与实践研究
    
    公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。在美国学者尼古拉斯·亨利看来，公共政策既涉及政治学领域--公共政策是对社会价值进行的权威性的分配， 又涉及公共行政学的领域--公共政策需要公共行政官员在行政管理组织中加以实施。公共政策体现国家整体战略和政治价值的需要， 也反映社会公共问题和公共管理技术的有机结合，因而对一国或地区经济社会的持续和健康发展起着至为重要的作用。公共政策研究(又称公共政策学、政策科学、政策分析) 诞生于快速的工业化和都市化过程所带来的一系列问题情境中， 如犯罪、贫困、教育、卫生、住房、就业、养老和环境保护等， 是政界寻求解决社会问题的办法以及学界试图运用其知识来解释和帮助解决这些问题时“一拍即合”的产物。正是这种背景下，公共政策研究或政策科学作为一个全新的跨学科、应用性研究领域， 在二战后的西方迅速发展起来， 成为20 世纪70 年代以后公共管理学发展的一个新方向。
    公共政策研究将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心， 而不是以学科为中心的知识产生方式； 政策科学的倡导者们力图克服政治学及其他社会科学将理论与实践相脱离， 片面强调学术研究的局限性， 提出一门能把各种知识和方法直接运用于解决社会政治问题的新学科。它是一门以实践为取向的学科，是适应人类利用已有知识和方法去改进政策制定系统， 提高政策质量的需要而产生的。政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程， 它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。因此， 公共政策不是纯理论科学或基础研究， 而是一门应用性很强的学科， 可以说体现了理论与实践的高度统一， 它既来源于实践， 又在实践中得以应用和发展。
    最近的二三十年， 当代国外公共政策研究出现了一系列的新变化及新趋势：政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策分析范式的挑战， 而理性、科学的政策分析范式受到人们的广泛质疑； 公共政策的研究途径日益多样化(在其中经济学途径的地位越来越突出) ； 基于阶段划分的传统政策过程理论遇到各种新的概念框架的有力竞争；政策科学学科逐步分化， 尤其是出现了比较公共政策、政策伦理学、政策工具研究等分支学科；政策科学的研究主题不断拓展， 许多主题的研究取得新进展， 形成了新的理论。
    近年来我国公共政策的理论与实证研究也取得了重要的进步，在引进、消化和吸收国外政策分析的理论和方法成果， 跟踪该领域的最新趋势， 中国政策系统及其运行、中国现实政策尤其是经济社会政策问题等方面的研究上取得了显著的进展。但是，存在的问题也相当突出， 例如， 公共政策的理论体系陈旧， 研究方法规范性较弱， 抽象的理论建构和演绎较多， 实证的问题研究和政策方案研究较少。这就迫切需要我们强化公共政策的理论与实证研究，以我国的政策系统、政策过程以及政策实践作为研究对象， 立足于我国现实的重大经济社会政策问题， 重点关注转型期新旧体制之间的摩擦、利益多元化、资源与环境限制等多重约束条件下我国公共政策的制定和执行所面临的挑战，并对其进行分析、评估和判断； 研究我国在建设社会主义和谐社会和法治国家的过程中， 如何推进公共决策的科学化、民主化和法制化； 跟踪西方公共政策分析的发展趋势并与我国进行比较分析，注意引进、消化和吸收当代国外的政策科学研究的积极成果， 处理好国际化与本土化的关系问题， 即一方面， 在公共政策的概念、理论、方法的表述上注意国际化和规范化；另一方面， 又要立足于我国政策实践， 充分注意我国的政策系统和政策过程以及政治制度和意识形态的特点， 立足于我国现实的政策实践和政策问题的研究，形成有中国特色的政策科学的基本概念、理论和方法。
    当前公共政策领域值得研究的若干理论问题：
    1. 公共政策基本理论与方法论研究。与传统的社会科学各学科相比， 政策科学具有更广泛的学术框架，它提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式， 围绕政策问题的解决而整合来自各学科的知识和方法， 如政治学、经济学、社会学、管理学、数学、统计学、运筹学、未来学和系统分析等。因此，当前我国公共政策研究必须下大力气加强对基本理论和方法的探索， 尤其是要加强对公共政策的学科基础、公共政策研究途径、政策分析方法论的研究。
    2. 公共决策体制研究。公共决策体制是公共决策组织的核心部分， 是决策主体、决策权力分配、决策规则和方式的总和，或者说是各种政策主体参与决策过程的制度安排。在某种意义上说， 政策设计可以看作是政府机构或体制的产出， 而不同的政府制度结构和体制将产生非常不同的政策后果。因此，必须研究公共决策体制的设计与创新、公共决策权力的运行、特定决策机制及机构设置和公共政策内容之间的关系以及在特定的制度下可能形成的政策工具的偏好。当前特别需要研究如何更好理顺我国各种决策主体(尤其是党、人大和政府) 的权力关系， 创新公共决策体制， 改进我国公共决策系统，实现民主集中制执行的科学化， 提高公共政策制定质量。
    3. 公共政策过程研究。公共政策系统的运行表现为由一系列功能活动环节所构成的过程。作为政策过程研究的一种主导性途径，阶段途径将政策过程划分为政策议程， 政策规划与合法化、执行、评估和终结等阶段， 并在每一阶段讨论影响政策过程的各种基本因素。近一二十年来， 学者们在批判反思的基础上，提出了各种关于政策过程的新理论框架， 包括制度理性选择框架、多源流框架、中断-平衡框架、倡导联盟框架、政策扩散框架、因果性途径、权力角斗场理论、文化理论、建构主义框架、政策论域框架等，从而丰富了政策过程的理论。而从目前我国的政策实践需要来看， 中国政策过程理论的研究必须重视对我国实际政策过程的提炼， 研究中国政策过程的特点； 同时， 重视对政策过程的程序或活动环节的研究，特别是加强对政策执行和评估的研究。必须研究我国政策执行过程、影响政策有效执行的因素、政策执行的手段，并针对我国公共政策实施过程中的延搁、变通、曲解等现象进行深入考察和分析；研究公共政策评估的模式、过程和方法及技术， 特别是研究如何建立起一套具有可操作性和实证性的政策评估指标体系。
    4. 政策分析方法及技术的研究。20 世纪六七十年代以来，以定量分析为主导的政策分析在公共政策研究领域中的地位日益突显， 成为最引人注目的研究途径。公共政策分析关心的是如何解决所面临的问题而不是如何解释这些问题， 它强调通过定性分析方法、定量分析方法和技术来寻求公共政策问题的解决方案，“最终试图创立一种能够提高决策效率的学问”。应当说，加强公共政策分析方法及技术(包括定性分析与定量分析方法、理性与非理性及创造性思维方法、论证性与批判性方法等) 的研究， 对于我国提高公共政策研究的应用性、现实性和本土化具有重要意义。它是政府重要的决策咨询基础和知识来源， 对于促进我国公共决策的科学化和民主化意义重大。
    5. 公共决策科学化民主化的研究。在推进我国政治体制改革和加快社会主义民主政治建设过程中， 提高决策科学化民主化水平是一个当务之急。当前需要研究在决策科学化民主化的进程中，如何完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度。同时， 研究国外公共政策决策模式及其演变， 分析各种模式的特点和应用背景， 并评价其各自的优劣，研究如何借鉴各种决策模式的合理因素而应用于我国的决策实践， 完善我国公共决策的程序。
    6. 公共决策中的公民参与问题研究。公民参与公共决策及公共事务管理是民主社会的基本内涵，而一个合理的、具有回应性的公共政策， 应当以最大多数人的最大利益为目标， 不应以社会某群体或阶层利益的严重损害为代价。党的十六大报告明确提出要“健全民主制度、丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与， 保证人民依法实行民主选举， 民主决策， 民主管理和民主监督， 享有广泛的权利和自由， 尊重保障人权。”这就要求公众能够更多地参与到公共政策的制定过程中，保证公众有着充分的知情权、参与权、表达权和监督权。当前要着重研究公众参与决策的制度设计--如何将各个社会阶层和群体所持的参与方式纳入制度规范体系，将其利益表达和意愿诉求及时和有序地纳入政治系统； 研究如何拓宽公众参与决策的渠道--如公民听证或咨询委员会、民意调查和公众舆论、公民论坛、非营利组织的参与、关键公众接触和官民个别接触、基于网络的公民参与的新形式(如网络民意调查、网络选举、虚拟社区、网络公共论坛等) ； 研究如何开展多层次的公众参与--如何组织不同层次的政治参与， 在继续深化政治代表人物和知识分子政治参与的同时， 发展普通公民的有序政治参与。
    
    三、公共组织理论研究
    
    公共组织理论(或公共组织与管理研究) 是目前国内公共管理学界研究比较薄弱而亟待加强的一个主题领域。在某种意义上说，公共组织理论也就是一般的公共管理理论； 而掌握公共组织理论是实施有效的公共管理的前提， 因为公共组织是公共管理活动的主体， 是公共事务的管理者和公共服务的提供者。
    公共组织与私人组织相似， 公共组织理论是一般的“组织理论”的一部分。在过去，公共组织的论述主要散布于“讨论公共官僚机构的政治学和经济学著作”中， 这些著作“通常把公共官僚机构描述得与私人领域相当不同，都没有给予内部管理--设计组织结构、激励并领导雇员、发展内部交流和团队合作--高度重视”。现在， 人们在理解公共组织方面已形成了许多重要的主题， 并作了详细的研究， 将这些主题整合在一起， 有可能建立起一个公共组织理论。公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。作为人类活动协调和合作的形式，组织是人类社会最普遍的现象， 在人类文明发展中极为重要， 人类社会的进步依赖于组织的发展。在现代社会， 组织在国家和社会生活中的作用日益突出， 公共管理活动也离不开组织，正如马克思所说： “行政是国家的组织活动。”
    传统公共组织(行政组织) 理论源于20 世纪初期的韦伯(Max Weber) 和泰勒( Frederick Taylor) 等人的著作，它以“官僚制”(科层制) 作为主要的研究对象， 将官僚制当作公共组织的最佳表现形式，视规则、精确性和专业分工为组织结构和生产力的关键。从20 世纪60 年代开始，官僚制从理论到实践都受到了人们的质疑和批判。美国组织理论家沃伦·本尼斯(Warren Bennis) 在《官僚制的灭亡即将到来》一书中说： “(从60 年代开始算起的) 20 至50 年间， 人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”不仅官僚制的实践发展遇到了严峻挑战，以官僚组织理论为基础并囿于“行政原则”探索的传统公共行政学也面临困境。
    20 世纪60 年代末70 年代初， 乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政学”研究范式，把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有的公民”，赋予公共组织更为宽阔的含义以及更为任重道远的社会服务使命。弗雷德里克森指出， 传统的公共行政学研究局限于“预算”、“人事管理”、“组织与管理”一类的范畴上， 过于狭窄，过于以“组织内部”取向， 理论上过于空洞； 新公共行政学要求一种新的组织理论， 认为在公共组织中存在着四种基本的作用过程，即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程，这四种过程适应于理解和改善旧的公共行政学。但是，“至少对于公共组织的人来说， 新公共行政学者有待于提出更加紧迫的问题，他们提出的解决方案也太少。”
    从20 世纪70 年代开始， 经济学范畴的“理性人假设”、“交换范式”、“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系，将公共行政的组织理论引向了公共管理的组织观。与以往公共行政学相比， 公共管理更注重公共组织的政策目标选择和公共服务运作的方法、效率和回应性等现实层面， 由静态的组织机构、过程和程序研究转到动态的项目、结果与绩效的研究，并探讨公共组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务， 强调用私人组织的管理技术来改进政府绩效。
    经过一个多世纪的发展演变， 传统狭义的行政组织管理已经向更为广泛的公共部门组织管理发展，它的理论与实践呈现出系统化的公共部门组织变革、重视公共组织的绩效和文化、基于公共服务的组织再造和公共组织研究途径的多元化等方面的特征。
    近期我国公共组织理论研究的重点是构建中国公共组织理论的基本知识框架。必须立足于我国公共组织尤其是国家(政府) 组织的现实， 在借鉴国内外公共组织理论研究成果的基础上，探讨公共组织的类型、特征及其与私人组织的关系、公共组织体制与结构及其变革、公共组织中的权力运作，公共组织的管理过程或管理功能(决策、领导、协调和控制等) 、公共组织的管理方式(尤其是流程再造、绩效管理和战略管理) 、公共组织文化、公共组织发展等方面的主题。
    目前公共组织领域需要研究的若干理论问题如下：
    1. 公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系。关于公共组织的特征及其与私人组织的关系，一直是有争论的问题， 对这一问题的回答也涉及对公共部门改革实践中的战略与战术的选择以及对改革的评价(对当代西方的“新公共管理”或“企业化政府”改革就是一个典型的例子) 。针对这些理论与实践上的争论， 需要研究公共组织的特征及其与私人组织的关系的这个基础性问题。与此同时， 公共组织(或公共部门) 范围很广， 包括政党组织、政府组织和非营利组织或第三部门等在内；在我国， 党政机关、群众团体、民间组织、中介组织、社区组织、相当部分的事业单位甚至国有企业都属于公共组织的范畴。因此， 有必要研究公共组织的一般分类方法， 研究现阶段我国各类公共组织的特点和性质及其相互关系，研究各类公共组织(尤其是政府机构和事业单位) 的改革、发展与管理等问题。
    2. 公共部门战略管理研究。这是一个必须引起国内学界高度重视的研究领域。战略管理着眼于公共组织与外部环境的相互作用，系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标， 将关注的焦点由内部转向外部， 从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理和风险管理。由于当代公共管理的实践环境以及当代公共组织自身的结构、职能、流程和关系等都发生了深刻的变化，因此， 考虑组织所面临的环境(优势、劣势、机遇和威胁) ， 考虑组织的长远发展目标和未来，增强组织灵活性、能动性和适应性， 提提高自身竞争力， 成为公共部门管理者最基本的管理任务及内容。这就需要立足于我国公共管理的发展及其环境， 研究我国公共部门战略管理的系统与过程，尤其是研究战略思维、战略分析、战略制定、执行和评估的方法及技术问题。
    3. 公共部门人力资源管理研究。人事管理从一开始就构成组织理论的一个重要组成部分。在当代西方尤其是美国，工商企业管理领域首先出现了从传统的人事管理到当代人力资源管理的革命性转变， 并逐步推广和应用于公共部门特别是政府的人事管理之中。公共部门人力资源管理已成为当代公共部门(政府组织及非营利组织等) 人事管理的新模式。在我国的组织人事管理实践中，人力资源管理的新理念和模式也得到越来越普遍的应用。本专题的研究应立足于我国当前行政体制与组织人事制度改革的实践， 研究公共部门人力资源管理的新模式、干部人事管理体制创新和管理方式的转变、公务员制度的完善、我国公共部门人力资源的规划、开发和培训等问题。
    4. 公共部门的绩效管理研究。加强和完善公共部门绩效评估， 无疑是提高公共部门管理绩效的一个有效的途径。在西方，随着“新公共管理”改革的兴起， 绩效评估以及绩效管理在公共部门尤其是政府管理中得到广泛的运用。在我国， 随着行政体制改革的深入和政府机关效能建设的展开， 作为改进公共部门尤其是政府管理的一种有效工具，绩效评估及绩效管理越来越受到了人们的重视， 并逐步在我国政府管理中得到应用和推广。当前我国公共组织持续的变革与创新， 政府管理效率与绩效的提高， 就需要研究如何构建科学的绩效评估体系和方法，测量政府自身的效率、廉洁性和回应性程度， 测量政府产出--公共服务的数量、质量和公正性程度； 也需要研究如何在科学发展观的指导下建立健全领导干部的政绩评价指标体系。
    5. 公共组织的变异和权力制约研究。在公共组织中， 权力的运用是组织过程的核心， 几乎所有组织都是在权力与政治活动的规则下运行。组织权力运作的动态过程实际上与决策的动态过程相一致，因此， 组织过程就是一个决策过程， 而决策是一个“权力角逐”的游戏。 公共组织的变异主要表现为内在性的膨胀， 即公共部门及其官员运用公共权力追求自身组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。在我国市场化改革过程中，权力的寻租和出租已经成为侵蚀公共组织正当性基础的异化现象。因此， 需要研究公共组织权力变异的表现、原因与根源， 公共组织维护公共利益的制度约束， 权力约束和监督机制构建，特别是研究如何完善教育、制度和监督并重的惩治和预防腐败体系问题。
    6. 公共组织领导行为的研究。领导是公共组织管理的一个核心职能， 它对于公共组织发展与变革方向的把握、组织运行效率的提升等都有着举足轻重的作用。必须对我国公共组织的领导行为进行认真研究，以丰富中国公共组织理论和领导科学理论。当前特别需要研究如何提高党的执政能力和政府行政执行力， 研究党和国家如何坚持从国情出发和以人为本、执政为民的理念， 实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一等问题
    此外， 需要研究公共部门改革的系统配套，特别是研究构建和谐社会和建设创新型国家视野中的公共组织(主要是政府) 改革的系统战略设计，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机地结合起来， 以全方位推进我国的公共组织变革。
    
    四、政府工具研究
    
    政府工具(governmental tool) 研究， 又称政策工具(public policy instrument ) 、治理工具或公共管理技术的研究， 它是当代公共管理的一个重要的理论与实践领域。在20 世纪70 年代之前， 公共管理学界对于工具的系统研究非常匮乏， 甚至关于是否应该研究这一领域的争论都几乎没有出现过。20 世纪80 年代以后， 在公共管理学及政策科学领域， 出现了不少关于政府工具方面的论著。例如，胡德(C. Hood) 的《政府工具》( 1983 、1986) 、彼特斯(B. Guy Peters) 和尼斯潘(Frans K. M. Van Nispen) 主编的《公共政策工具》(1998) 、戴维·奥斯本等人主编的《政府改革手册：战略与工具》( 2000) 、莱斯特·M. 萨拉蒙(Lester M. Salamon)等人主编的《政府工具---新治理指南》(2002) 等。现在， 政府工具已发展成为当代公共管理学和政策科学研究的一个焦点， 并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。
    在实践上， 政府管理方式的创新， 特别是市场化机制、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入，是21 世纪行政管理发展的一个基本趋势。自20 世纪70 年代末开始， 伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临， 西方各国相继掀起政府改革的浪潮。尽管西方各国政府改革的战略和优先性不同，但都以改进管理方式为核心， 并采取以引入市场机制和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施， 追求提高行政效率， 改善管理绩效， 加强责任制， 放松管制，增加灵活性和回应性等目标。西方的“管理主义”改革在将市场机制、工商管理技术和社会化手段应用于行政管理的实践上已积累起成功的经验， 也留下了失败的教训； 西方学者对这个问题作了大量的实证分析与理论研究，取得了丰硕的成果， 但也有许多理论与实践难题没有解决。
    在我国， 随着市场经济的不断成熟和加入WTO ， 行政体制改革的深化以及政府职能的转变，， 政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。现阶段我国行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段较为单一，缺乏管理方式方法的创新和现代化。这就迫切需要引入一整套与市场经济相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术， 并建构起新的行政管理的实践模式。江泽民同志在党的十六大报告中将改进管理方式与深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列，作为今后我国政府改革的四大内容之一。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中则强调“必须创新政府管理制度和方式”， 将“改进管理与服务方式”作为当前和今后一段时间政府自身改革和建设的主要内容之一。而管理方式改进的一个重要方面是引入新的政府工具或现代化公共管理技术。
    从内涵上看， 政府工具以及管理方式是实现政府管理职能的手段，是“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”应该说， 政府管理方式与工具研究的迅速发展与其对公共管理和公共政策过程细致入微的分析解释(尤其是对公共政策执行过程的模型化诠释) 有关， 它使得传统对政府管理的研究带上了从“软知识”向“硬科学”发展的印记，对政府过程更具解释力， 对公共管理实践也有更为直接的指导作用。而由政府工具研究发展而来的“工具箱”(tools box) ，在国外政府管理实践被广泛认可并得到使用， 这大大增强了政府管理方式与工具研究的影响力。实际上， 我国近年来政府改革所取得的积极成果， 有相当一部分得益于政府管理方式与工具等操作层面的突破，行政审批制度改革、电子化政府建设、绩效评估、行政服务中心发展等就是有力的证明。以近年来备受瞩目的“中国地方政府创新奖”为例， 许多地方政府正是藉着工作流程的重构和管理方式的改进而提高了治理水平。
    目前国内学界缺乏对政府工具进行深入的理论研究和实证分析，不能为公共管理方式的创新与改进提供理论基础以及提供行之有效的工具。因此， 这一领域的研究亟待加强。政府工具研究涉及一系列问题， 其核心是如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实。
    这一领域近期研究必须重点关注政府工具的基础理论和发展前沿以及实践的应用与开发，并关注中国政府改革与治理尤其是体制创新与职能转变的现实， 从理论与实践的结合上， 对政府工具的重要主题--政府工具的内涵、特征和功能，政府工具的分类， 政府工具选择与评价及其标准， 政府改革与治理中常用工具应用的范围、机制、效果与局限性等进行研究。
    当前政府工具领域值得研究的若干理论问题如下：
    1. 政府工具的特性与分类。什么是政府工具？ 它有哪些基本特征？ 这是政府工具研究最基本的问题。政府工具是一种手段，也是一种“客体” (object ) ， 还是一种活动(activity) ；政府工具还具有多样性和动态性的特征， 并非一经选定就固定不变， 必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。在使用过程中， 它会随着时间推移而发生改变， 即使它们本身不变，主体运用它们的方式、策略等都有可能发生巨大改变。与此同时， 政府工具并不是单一的， 而是多元化的“工具家族”(families of inst ruments) ， 政府工具分类的形成被看成是工具研究的最基本的成果之一。在相当长的时间里， 政府工具的分类主要依据工具特性来进行。然而，现有的分类都不能令人满意， 没有一个分类方法能够穷尽所有政府工具。由于分类所依据的标准不一， 研究者们对于工具分类也就自然不同。因此， 必须对政府工具的特性与分类进行基础性研究。
    2. 政府工具的选择、应用和组合。在公共管理及政策执行中， 选用何种政府工具或政策工具， 用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成既定目标具有决定性影响。政府工具的选择涉及两个主要问题，即影响工具选择的因素及如何进行工具选择--影响工具选择的因素主要有政策目标或政府目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五种主要因素；而如何进行工具选择必须结合我国的具体案例来研究。工具效力的评价则是古典研究途径中最重要的问题之一， 目前人们逐渐将焦点转移到了政府工具的具体应用过程中， 尤其是集中在哪些主体参与了工具的应用过程，他们对于应用过程的影响及其程度， 以及各参与者之间的协调与合作等问题。此外， 还要研究工具的优化组合。人们认为， 工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短， 避免单个工具应用的片面性。
    3. 公共服务供给机制和方式的选择与评估研究。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》明确指出：政府要更加注重履行社会管理和公共服务职能， 逐步形成惠及全民的基本公共服务体系， 创新公共服务体制和改进公共服务方式。因此， 当前政府工具以及管理方式改进研究的焦点之一是公共服务的提供机制及方式的选择与评估问题。必须考虑如何通过制度安排让目标群体充分显示其需求偏好，如何将有限的财政资源在多样化、差异化甚至相互冲突的偏好之间进行排序， 如何根据公共服务自身的特征提供多样化的渠道和组合， 让社会“能够选择最适于解决所面临的每一个具体问题的生产者和提供者”。特别是如何针对本地实际问题，引入市场竞争机制、工商管理方法及信息技术， 更新管理方式， 用现代化的公共管理方法和技术(政府工具) 来保障“服务型政府”的实现， 就成为当前公共管理学研究的重点和难点之一。
    4. 电子政务的管理研究。可以说， 信息技术是一种最重要的政府管理工具， 它是引起当代公共管理变革的最根本的动力，而电子政务或电子化政府建设则是当代公共管理发展的一个基本趋势。按照联合国公共经济与公共管理局(UNDPEPA) 和美国公共行政学会(ASPA) 的观点， 广义上的电子政务几乎可以囊括所有信息与通信技术在公共部门中的应用； 而狭义上指的是利用互联网向公众传递政府信息和服务。可以说，电子政务就是政府机构运用信息技术， 通过整合政府资源， 再造工作流程， 重组政府部门， 为公众提供便利的公共服务。本专题要探讨中国电子政务建设的现状与成败得失，分析发展的困境或制约因数， 研究电子政务最终的需求识别、电子政务系统模型、电子政务流程设计与变革管理， 电子政务建设的长期发展方略等问题。
    5. 政府流程再造研究。作为一种发源于工商管理领域的管理工具或技术， 流程再造被广泛应用于公共部门，给公共部门带来剧烈的、革命性的和跳跃式的变化。政府流程再造的实质就是凭借现代的信息技术， 使传统的以职能为中心的职能导向型政府转变为以流程为中心的流程导向型政府，将与公众服务有关的各方面工作有机的结合起来， 最终“整合不同的体制， 提供无缝隙的服务”。在我国， 最具典型意义的政府简化行政程序、优化行政流程的实践改革， 就是电子政务、行政审批制度改革和行政服务中心。因此，当前政府流程再造研究的重点应该是分析行政审批制度改革、行政服务中心和电子政务在地方政府改革中的实践情况、存在问题和改革路径。
    6. 公共预算评估与行政成本分析。政府预算和会计改革是世界各国公共管理领域改革的热门议题之一。20 世纪90 年代起， 西方各国在政府再造过程中发展了“企业化预算制度” ( Entrepreneurial Budgeting System) ， 以提高行政执行绩效并降低行政成本。尽管会计和预算改革属于政府管理方式和技术层面的问题，然而， 健全的预算和会计实务不仅对一国经济增长有着深远的影响， 同时也是良好的公共治理结构的关键要素。因为， 预算和会计制度不仅是监督、控制政府预算， 提高行政绩效的基本保障，也是形成“少花钱， 多办事”的公共治理结构的刚性约束。因此， 必须在借鉴发达国家预算管理经验和做法基础上， 从公共产品核算的角度， 研究如何在公共预算中融入了成本核算的理念，在制度上强化政府内控机制， 使公共产品和服务能严格按照价值规律的要求进行核算和提供。
    总之， 转型期我国经济社会的发展与公共管理改革的推进以及全球化的公共部门改革实践，既对中国公共管理理论的研究法提出了严峻的挑战和更高的要求，也为这种研究提供了丰富多彩的课题、素材、资料、实验基地以及成果应用的机会。我国公共管理的实践发展正呼唤并推动着理论研究的突破， 公共管理学科的知识体系亟待创新，加强公共管理学科的基本理论与方法研究的意义重大。
    
    来源：中国社会科学 2007（3）

■ 本文责编： zhangchao

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