从改革财政支出模式研究如何激发科研事业单位创新

胡晓 河南省国土资源科学研究院

摘要:财政支出政策是国家宏观调控的重要手段，也是构建和谐社会的重要财力保障。随着科学技术和知识经济的发展，科技因素越来越成为市场竞争的核心，技术创新成为了决定企业（科研院所）生死存亡的关键。本文从改革财政支出模式作为切入点，分析了资金保障和技术积累、创新组织的构建与管理、注重知识产权保护等几方面对技术创新实现的途径进行初步探索，提出了从改革财政支出模式激发科研事业单位创新的几点具体建议。

关键词:财政支出模式；技术创新； 科研院所；  事业单位

财政支出政策是国家调节经济与社会发展的强大经济杠杆，也是构建社会主义和谐社会的重要财力保障。近年来随着改革的深化，我国财政支出结构发生了积极变化，财政支出公共化的趋势非常明显。但面临的问题也不容忽视，一方面存在财政支出范围过宽、国家包揽过多的弊端，另一方面难以全面、有效和充分地强化国家的重点投入。此外，资金管理缺乏明确的责任制度和相应的监督措施，支出管理仍然存在预算软化、管理弱化、支出不规范等问题。财政支出结构必须进行战略性调整，解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。

一、科研事业单位在技术创新管理中存在过的问题

1、缺乏主动的创新意识

改革开放前很长一段时间，作为国家科研单位，承担的项目多数来自国家计划，自身缺乏长期投资和市场经营意识。这就造成在科研工作上更偏重上项目、报成果，科研人员更看重开鉴定会、写论文等形式化工作，很少关心科研成果转化效益。当我国已向市场经济体制转轨时，计划经济体制下的吃“皇粮”现象仍旧存在，长久形成的“优越感”在科研人员头脑中留下的隐患，致使创新意识淡薄。忽视成果实际的经济效益和社会效益，研究课题以验收、报奖为主要目标，考虑实际应用较少。后果只能是将科研成果“束之高阁”，致使科研成果大都成为‘档案’成果。

2、创新人才的缺失

科研事业单位领导大多是由科研水平较高的科学家和学科带头人来出任的，他们虽然能领导好院里的科研工作，但不一定能领导好技术开发和产业化工作。由于专业性较强，领导更偏爱于技术人才，忽视其它人才。由不谙此道的科学家型院领导来指导产业化工作，效果很不理想，当初一些很有前景的技术成果在走向市场的过程中非但没能壮大，反而被市场所淘汰。

3、资金投入不足

一方面，技术创新特点之一是投入高，资金在整个技术创新过程中显得尤为重要，如果缺乏资金投入保障，则难以进行技术创新。另一方面，技术创新涉及新技术的研究、开发、设计、生产、销售等环节，是个周期性的技术经济过程，管理相对复杂，科研院所要承担较大风险。投入多、风险大两大创新特点使对有些高投入、高风险、高效益的科技创新项目“望而却步”，失去了宝贵的机遇。

二、改革财政支出模式

首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的需要，促进重点社会发展领域的发展。

其次，财政部门要利用政策的导向作用，促使企业建立技术创新机制，通过筹集科技研究开发资金和科技成果转化基金等方式，积极增加技术开发经费，有计划、有重点地推进企业科技进步。

另外，国家政策性银行可设立支持重大科技成果转化的专项贷款，支持发展高技术产业。财政还要配合金融部门制订科技贷款贴息政策，以使科研单位能及时争取到国家科技贷款的支持。

　三、创新支出管理方法，降低行政运行成本

当前行政运行成本偏高，其中制度和管理缺失仍是不可忽视的重要原因。因此，深化支出改革，创新管理方法，必将成为降低行政成本的重要途径。

1、建立财政支出绩效评价机制。财政支出绩效评价难度极大，一个重要的原因就是绩效评价涉及到某些人或某群人的小利益，但对整个国家有百利而无一害。

一是要积极探索财政支出绩效评价模式，采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点及一般逐步展开，从重点评价支出的经济性、合规性开始，逐步转移到对财政支出的经济性、效率性、有效性的全面评价。

二是明确财政支出绩效评价的对象和内容。财政支出绩效评价内容虽各不相同，但相同的内容一般主要包括下列几个方面。①目标评价，即对绩效目标制定的合理性进行评价；②财务评价，即对计划项目资金的来源或支出的合理性、管理的规范性进行评价；③结果与影响评价，即对计划/项目完成结果及其持续影响力进行评价；④资源配置评价，即对财政资金分配合理性、有效性进行评价。三是坚持定性评价和定量评价、事前评价与事后评价、自我评价与外部评价相结合。完善各部门单位自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的绩效评价机构。为增强部门和单位绩效观念，使绩效评价工作尽可能具有可行性和操作性，绩效评价工作主要按单位自我评价和财政部门组织评价两大类，以单位自评为主，财政部门对重点项目或影响较大的项目组织重点评价。原则上要求，每个单位在项目完成后或跨年度项目年度终了时，都要进行自评，向财政部门提交自评报告，财政部门对自评报告进行核查和抽查。为了提高审核结论的公信力，在对自评报告进行初审的基础上，组织审计、监察、人事和人大财经委以及中介机构和有关知名专家进行严格审核审查，并将书面意见反馈各部门（单位），对问题较大的自评项目进行复审复评和重点评价，最后形成审核结论并正式下达给各部门（单位），作为下一年度部门预算安排的重要依据。

2、研究出台扶持科研事业单位发展的政策措施。明确科研事业单位在创新体系中的定位和重要作用，制定科研事业单位发展的一揽子政策措施，鼓励境内外组织、企业、高校及个人以多种形式创办这类机构，引导央属大型科研机构、国内外知名高校设立科技创新平台，扶持海外创新科研团队创立民办科研机构。

3、国家层面组织修订相关政策条文。为有效解决科研事业单位发展所面临的瓶颈问题，建议从国家层面组织有关部门研究修订各类政策中科研事业单位的差别对待条文，尤其是在进口设备免税优惠、政府科研项目承担、海外人才引进、创业板上市融资条件等与科研机构有关的优惠政策，尽快消除或减少创新机构发展上的政策障碍。