县乡基层财政预算管理体系的改进研究

刘丹华 太仓市财政局

摘要：随着财政改革的逐渐深入，县乡财政预算管理的不足日彰明显。加强基层政府财政预算管理，提高基层政府财政预算的科学性、可执行性，把有限的财力用在刀刃上，让本地区人民分享发展成果，保持社会和谐稳定，促进地区持续稳定健康发展有着重要意义。笔者多年从事基层财政预算管理工作，对当前基层财政预算的一些问题提出几点建议，旨在帮助提高基层财政预算管理的科学性和有效性。

关键词：基层财政预算   管理体系  应对策略

一、基层财政预算工作中存在的问题

1、对预算重要性认识不足，重支出、轻收入  

“凡事预则立，不预则废”，财政预算作为基层宏观经济管理手段，发挥着越来越重要的作用。但基层政府部门甚至是部分基层领导对财政预算认识存在偏差，普遍认为预算是财政部门的事情，对收入轻视甚至无视。支出源于收入，只有地方收入不断增收，财力才能得到增长，与不断扩大的刚性支出之间的矛盾才可能得到缓解。财政预算与每一个部门、每一位人员戚戚相关，但基层除了主要领导外，其他领导基本不关心财政收入，安排支出时从不考虑是否有足够的资金，造成收入与支出的矛盾加剧。

2、预算编制缺乏科学性

基层政府预算和部门预算科学性不够，尤其是乡镇财政预算大多是由领导拍脑袋决定，客观原因有：一是缺乏相关专业人员，基层人才缺乏，既懂基建又懂财政，既了解宏观政策又了解当地实际情况的复合型人才更是凤毛麟角。二是缺乏必要的相关程序。当前各部门编报的财政预算仅立足于本部门，本位主义严重，不经发改委等宏观调控部门的统一审核，造成上报的项目不符合发展目标。三是缺乏必要的标准。对于一些同类项目，没有统一的标准，一个项目应该形成什么规模？投资多少？这些都具有很大的随意性。四是仍然实行“基数预算”。各部门和各乡镇基本都是“基数加增长”的预算模式，实行“一刀切”，造成预算脱离实际情况。五是预算编制不全面。收入预算仅限于公共财政和基金部分，对于国有资本经营收入普遍是在预算外管理，社保基金预算完全由人社部门管理。收入管理缺失势必造成支出管理的缺位。预算编制科学性不足造成执行缺乏刚性。

3、预算执行缺乏权威性

一是预算追加随意性大。由于预算编制受认识、时间、手段等限制，预算的编制不尽科学，追加预算较多，“超收”“超支”现象严重。有的应该纳入年初财政预算的没有考虑，甚至有的必须执行的项目，部门故意不纳入预算，等到用款时再申请追加，逃避人大的监督和审查。二是预算调整随意性大。年初预算时，资金安排与实际支出项目之间的匹配度不够高，造成执行时不得不调整预算。有的领导干涉的较多，形成的结余较多。三是突击支出现象多。大多数部门平时预算执行较慢，到了年底突击花钱。

4、预算监督缺乏有效性

一是有的地方缺乏预算监督。由于基层人员较少，预算编制、预算执行和预算监督没有严格区分，由同一部门或人员行使，“三权”分立流于形式。二是财政预算监管难度大。由于缺乏足够的专业人员和力量，财政只能进行事后监督，一些不必要的支出已无法挽回，造成财政资金的浪费。

二、完善基层财政预算管理的几点对策

（一）建立和完善基础制度,提高预算的科学性

1、健全人员招聘和培训制度

只有提高人员素质才可能提高财政预算管理水平。基层普遍缺乏高素质的财政管理人员，造成预算管理困扰。解决办法一是公开招聘。随着经济发展和就业压力，基层工作也倍受大学生的青睐。基层通过公开招聘可以选拔出高素质的优秀人才，为提高基层财政管理奠定必要的基础。二是加大培训力度。财政部门要加大培训力度，加强考核，切实提高财政财务人员的知识储备和个人业务能力。三是加强基层领导财政知识培训。基层领导干部普遍缺乏财政知识，加强财政知识培训，帮助他们树立正确的财政观念，财政不是谋私利的工具。健全政绩考核内容，建立多方位的科学的政绩考核体系，减少基层领导“短视”的动力，促进本地区健康可持续发展。

2、健全预算定额和支出标准制度

预算定额和支出标准是编制部门预算的重要基础，对于预算的科学化、精细化管理有着重要意义。对于行政运行经费，要根据部门业务分类分档，建立不同的标准。从严控制公务购车、公务用车、公务接待和因公出国（境）的规定，编制年初预算时，严格按标准执行，年中不得随意追加。严格控制财政供养人员，加快事业单位改革，把全额拨款、差额拨款、定额拨款等改为按单位提供的服务性质和占有公共资源等来确定财政供给率，逐步建立事业单位基本支出预算定额体系。

3、建立预算联审制度

编制年初预算时，抽调发改委、规划、国资、水利、农委、城管等部门专业人员组建临时小组，负责财政预算联审。充分发挥各部门专业优势，保证项目的合理性，提高预算的科学性和可执行性。

4、建立责任追究制度

基层人大财经工委人员较少，懂财政的专业人员更少，对预算多限于总额的审查，也多流于形式。健全预算追加报批制度，对于单笔在规定金额以上的或者部门累计追加达到一定限额的，，要报请同级人大常委会审批。对于执行与预算相差较大，要追究部门和人大相关人员的责任。

5、完善预算的全面性

现在县级财政预算多仅限于公共财政预算和政府性基金预算，进行国有资本经营预算的几乎没有。许多部门由于历史原因，占有大量的公共资源，如租赁收入、处置收入等都被据为本部门所有，成为“小金库”的来源。要在全面清查资产的基础上建立国有资产（本）经营管理系统，统一、公开发包招租、承包等，增加公共财政预算资金来源。同时建立基层债务管理机制。基层政府借款规模都比较大，有的大大超出公共财政水平，违约风险极大。把政府性债务也纳入财政预算，统一安排、统一监管，尽可能降低财政担保风险。

6、提高基层财政信息化建设水平

    提高财政信息化水平可以为基层财政预算的科学化、精细化管理提供技术支撑。按照“金财工程”建设的要求，结合实际，全面提升基层财政信息化建设水平，在保证安全的前提下，扩大信息使用范围，形成部门预算、国库集中支付、一折通、资产管理和财会人员管理等多系统的综合平台，更好地提升财政预算的管理水平。

（二）完善财政预算执行监管

1、加强预算执行刚性

在没经人大审批前，由基层政府发文先按预算草案执行。一旦经人大批复就具有法律效力，增减、调整需经人大审批，任何人不得随意追加（减）。

2、加强项目进度管理

财政主要支出体现在项目上，加快项目早日实施，及早落实项目资金分配方案。建立执行主体考核制度，推进支出进度。

3、加强专项资金监管

专项资金各类较多，金额较大。从部门内部到部门之间，整合、规范专项资金，改变多头管理的局面，提高财政资金的使用效益。

4、建立监管分析系统

建立预算执行监管分析系统，充分发挥信息化作用，加强预算执行分析宽度和深度，加强预测工作，提前预判和发现，及时纠正预算执行中出现的问题。

5、完善财政监督作用

完善财政预算监督，一是构建大监督体系。人大政治监督、财政部门的行政监督、审计部门的审计监督、预算部门的内部监督以及社会公众的舆论监督相结合，形成内部监督与外部监督相结合、主动监督与被动监督相结合、官方监督与民间监督相结合的大监督体系。二是尽早建立预算公开制度。现在县级政府的财政预算和部门预算公开还处于探索阶段，应该向下延伸到乡镇部门，做到各级财政预算全面公开。三是建立舆论监督平台。以媒体和网络等构建一个公众监督平台，定期公开预算信息，进行财政预算解读，引导公众行使好监督权利，发挥人民群众的监督作用。

6、加强财政支出绩效管理

   现在财政部已提出全面推进预算绩效管理的工作目标：建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。绩效评价可以从源头上过滤一批绩效低的项目，同时，把过去财政资金盲目分配改变为按绩效分配，引导部门由争项目、争资金向创效益、提绩效转变，切实提高财政资金的效益。

参考文献：

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