突发公共卫生事件应对的中美比较分析

　　《社会》突发公共卫生事件应对的中美比较分析

　　近年来，炭疽、SARS和禽流感等事件使人们开始关注突发公共卫生事件所造成的危害。如何应对突发公共卫生事件成为当今各国政府、学者和公众关心的热点问题。自“9·ll”和炭疽事件后，美国不断投入资源用于信息网络建设和更新医疗设备等，其突发公共卫生事件管理体系发展较为完善，公共卫生技术和设备较为先进?。中国自2003年SARS事件后．开始加强对突发公共卫生事件的应急体系建设．但相对而言，我国应对突发公共卫生事件的能力还比较薄弱。亟待加强。本文通过对美国与中国的突发公共卫生事件的应急管理体系、应对组织机构和应急处置过程3个方面进行对比分析。为完善我国突发公共卫生事件的应对体系和机制建设提供借鉴和参考。

　　1 突发公共卫生事件应急管理体系框架的比较

　　1．1 中国的突发公共卫生事件应急管理体系

　　1．1．1 纵向：我国突发公共卫生事件应急管理网络是由“中央一省一地(市)一县”4级疾病预防控制网络组成的目。我国的各级疾病预防控制机构是各级卫生行政部门领导下的公益性事业单位，各级之间无行政管理职能而仅有业务指导关系。根据事件级别由不同层级的应对机构处理。

　　1．1．2 横向：我国的突发公共卫生事件管理体系包括以下几个部分：应急指挥系统：涵盖卫生、宣传、公安、农业、环保和质检等多个部门，共同协调指挥应对突发公共卫生事件。(2)监测预警报告系统：包含疾病预防控制网络直报系统、农业部门的动物疫情监测系统等。(3)反应系统：包括应急医疗救治体系、疾病预防控制体系、卫生执法监督体系和公安消防部门等。(4)信息发布系统：卫生部新闻发言人、新闻办公室与各地卫生行政部门新闻发言人、新闻宣传机构间建立工作联系网络．配合宣传部门做好舆论宣传和引导工作。(5)保障系统：我国正在逐步建立一个全面的保障系统，包括物资保障、经费保障、通信与交通保障、法律保障和社会公众的宣传教育等( 表1)。

　　1．2 美国的突发公共卫生事件应急管理体系

　　1．2．1 纵向：美国的突发公共卫生事件应急管理网络是一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络，自上而下包括CDC(联邦疾病控制与预防系统)——HRSA(地区，州医院应急准备系统)——MMRS(大都市医疗应急系统)。(1)疾病控制与预防中 5,(CDC)：隶属于卫生部，是美国突发公共卫生事件应对系统的核心和协调中心，兼具管理职能和业务职能，下设7个中心或办公室，分管各项疾病控制工作，可以根据全国需要给各州分配经费，向各州派遣人员与当地机构共同工作。(2)地区／州医院应急准备系统：是由卫生部下属的卫生资源和服务部启动的，通过此系统提高州／地方医院、门诊中心和其他卫生保健部门的应急救援能力，执行区域应对突发公共卫生事件的各项措施。(3)大都市医疗应急系统(MMRS)：最初是由卫生部的突发事件准备办公室启动的，目的是提高整个辖区的应急能力，通过各部门的协作互动，整合各种资源，确保城市在突发公共卫生事件发生后最初的48小时内，能靠自身力量有效应对事件，直到州或联邦应急反应力量的到来。

　　1．2．2 横向：美国的横向管理体系包括：(1)全国公共卫生信息系统：包括早期探查的BioSense监测系统，负责疾病监测的电子网络疾病监测报告系统(NEDSS)，负责安全通讯的EPI—X系统，负责信息传播与沟通的卫生警报网络系统(HAN)，负责响应的突发事件应急行动中心(EOC)体系16]。

　　全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统：美国公共卫生系统实验室自成体系，按联邦、州和基层分为3级，统一为现场调查服务。(3)现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统：CDC于1951年成立流行病学情报服务项目(EIS)，EIS是一个独特的为期两年的研究生培训项目以及流行病学专业在职人员培训项目。经过多年的发展，CDC已建立了一支精良的流行病学调查机动队伍和全国网络，超过75％的EIS毕业生会留在CDC工作或者去州或地方的卫生部门。全国大都市医学应急网络系统：由联邦政府出钱装备和补贴各大都市的医院，这些医院平时根据市场需要运行，同时，不断进行传染病防治能力的训练准备。一旦出现疫情，在政府要求的时间内可以马上转换为应急医院。全国医药器械应急物品救援快速反应系统：美国在几个保密的战略地点储备应急医药和急救用品，包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设施等，可在12小时内为美国任何受灾地区一次提供50吨以上的医药和急救用品。

　　2 突发公共卫生事件应急处置组织机构的比较在中国，根据突发公共卫生事件性质、危害程度和涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大(I级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ 级)4级19]。在美国根据事件的严重程度一般将其分为联邦级和地区级。表2为发生最高级别突发公共卫生事件的时候， 中国与美国所涉及到的机构情况。

　　中国在应对其他级别突发公共卫生事件的时候由各级人民政府负责统一领导和指挥，卫生行政部门组织医疗机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构开展调查与处理，其他机构各司其职，共同完成突发公共卫生事件的应对工作。

　　美国则是在各级政府领导下， 由州或地方卫生局负责组织应对突发公共卫生事件， 与当地的应急管理机构(Emergency Management Agency，EMA)和突发事件应急行动中 (l,(Emergency Operations Center，EOC)共同协作，联合医疗机构和政府其他部门一起应对。应急管理机构(EMA)主要协调各方机构做好应急准备，在事件来临时能快速反应。专业性的应急反应部门和卫生部门的紧密结合使得应急准备比较充分，对突发公共卫生事件应对更为及时有效。

　　3 突发公共卫生事件的应急处置过程的比较由于突发公共卫生事件应对体系、反应机制的差异。中国与美国在处理突发公共卫生事件的时候必然也会有所差异，总结中美两国在应急处置过程中的特点，可以发现自身存在的问题，为以后更好地应对突发公共卫生事件提供参考。

　　3．1 监测预警与报告我国利用传染病报告信息系统、突发公共卫生事件报告系统及专病管理系统等网络直报系统，提高了传染病报告的及时性、监测资料的完整性和准确性。但是还存在着一些问题，如基层机构在系统的网络可及性上的限制．基层公共卫生实验室或医疗机构的实验室检测能力和水平的限制，医务人员的监测意识和报告责任意识不强，都会影响突发公共卫生事件的早期发现。

　　在美国，国家电子网络疾病监测系统、BioSense监测系统和传染病早期监测预警系统等共同作用．形成完整监测网络，在国家、州和地方3个层次上收集和监视全国范围的疾病发病趋势和暴发方面的数据。医疗机构和实验室都承担报告责任。尽可能在突发公共卫生事件的初始阶段发现并及时采取措施。

　　3．2 现场流行病学调查流行病学调查能力对突发公共卫生事件的处置具有十分重要的作用。我国负责现场流行病学调查的主要是疾病预防控制机构的流调人员，他们处于应急处置的最前线，对于事件的确认和鉴别及决定后续措施至关重要．我国的流调人员专业技术培训相对较少，专业素质和能力有待提高。

　　美国州／地方卫生局一般有专门的流调部门，工作人员具备较高的专业素质和能力，美国开展了专门的流行病学情报服务项目(EIS)用于培训流行病学调查人员，培训内容丰富，为州／地方卫生局培养了大量流调人才。

　　3_3 实验室检测我国检测工作一般也由疾病预防控制机构负责， 医疗机构配合。2003年以来国家和地方对疾控机构实验室建设加大了投入，改善了实验室基础设施建设，检测能力得到很大提高，但是突发公共卫生事件的实验室检测工作大部分是由省市级疾控机构开展，基层实验室检测能力有限，且各实验室之间联系松散，基层实验室的作用发挥有限。美国有独立完善的三级实验室检测网络， 由CDC统一提供资金，确定标准，CDC公共卫生实验室系统包括2 000多个公共卫生实验室，1．7万个医院实验室。根据事件严重程度不同．检测工作由地方一州一联邦不同层级的实验室负责。

　　3．4 现场控制我国现场控制主要由卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗机构、公安和消防等部门协作完成。美国应急管理机构、医疗机构、执法部门和消防部门等协同州／地方卫生局共同采取控制措施．启动当地突发事件应急行动中心(EOC)，笔耕论文新浪博客，协调参与事件应对的各方机构，并通过联合信息中心(Joint In(ormation Center。JIC1负责危机信息沟通．协调应急反应过程中所需的各种资源。

　　4 启示与借鉴美国的突发公共卫生事件管理起步较早，形成了完整的应急管理体系和应对系统，应对突发公共卫生事件的能力在全世界首屈一指，通过以上各种比较，我们可以从多方面进行借鉴和学习。

　　4．1 完善我国的突发公共卫生事件监测预警系统美国的监测预警网络遍布全国，监测内容全面细致，对突发公共卫生事件的早期发现发挥了十分重要的作用。我国应加强对监测人员的培训，提高其监测能力。并尽量使监测系统更加细致完善．同时加强对监测人员监测意识和报告意识的培养。提高其风险意识和识别能力。

　　4．2 加强实验室检测能力的建设美国独立完善的实验室网络系统为突发公共卫生事件的应对提供了强大的技术支持，给予我国很大的启示。我国应加强对基层实验室的建设，提高其检测能力，加强实验室之间的沟通联系，使实验室检测形成网络，加强协作，为更好地应对突发公共卫生事件提供技术支持。

　　4．3 加强现场处置能力的培训美国很注重对应急人员的能力培训以及考核评价，对于提高应对突发公共卫生事件的能力十分重要。我国应该加强对现场处置人员的专业技术培训，尤其是对流调、采样和检测等关键环节的能力进行强化培训，并且开发相应的评价工具，提高应急人员工作能力。

　　4．4 构建健全的应急医疗救治系统美国建有地区，州医院应急准备系统以及大都市医疗应急系统，使得医疗机构能够快速转变角色，调动医疗资源，有效应对突发公共卫生事件。中国的医疗机构在突发公共卫生事件的应对中也发挥了相当大的作用，但与美国相比，与突发公共卫生事件的应对体系联系还不够紧密。为了更好地准备和应对突发事件。应该加强对突发公共卫生事件中医院应急体系建设，有效提高应急救援能力水平，将突发公共卫生事件的危害降到最低㈣。

　　4．5 加强各部门联合协作，共同应对突发公共卫生事件美国公共卫生危机应对体系十分重视体系的纵向和横向的协调联动，尤其是EOC体系在突发公共卫生事件的应对中发挥了重要作用。在事件发生时，各个子系统、部门能够迅速发挥作用，职责明确 在国家一州一地方3个层面都能协同作用。我国也建立了突发公共卫生事件的应对体系．涵盖了多个部门，在应对事件时发挥了各自的作用。但是目前各部门之间的协调联动还有待于加强，而且基层的应对体系还比较薄弱，应高度重视部门协调问题，重点加强基层的突发公共卫生事件应对能力。