政府的角色定位与农村公共项目供需的相关性研究

第1章绪论

1.1研究背景与意义
作为中国最基层的政权组织，乡镇一级政府显然在当前中国农村的和谐发展中扮演着重要角色，其角色的科学定位和职能的有效实施将直接关系着广大农民对党和政府的评价和信任，而广大农民的迫切愿望和需求也需要通过乡镇政府向党和国家进行有效传输。'基层政府角色的有效定位，直接关系到农村经济社会的发展和新农村建设的步伐。我国农村公共服务供给经历了人民公社、家庭联产承包责任制、税费改革以及新农村建设四个具有鲜明阶段特征的发展过程，基层政府在这个发展过程中的供给责任和供给方式都发生了明显的转变，但无论公共服务体系发展到何种阶段，政府依然承担着公共服务供给的主要责任。在新时期的公共服务体系建构中如何寻求政府的正确定位，如何既能保证政府供给责任的履行，又能更有效地向农民提供公共服务，满足需求，则是整个公共服务体系建设甚至农村改革的关键所在。

1.2相关概念及理论
农村公共服务是由公共服务演化而来的一个次级概念，指为农村居民所共同享用，满足农业、农村发展和农民生产共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务，可以分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务是指具有完全的非竞争性和非排他性的公共服务，比如国防、农业发展战略研究、农村公共安全、农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、大江大河治理、农业发展综合规划及信息系统等。准公共服务是指不完全具有非竞争性和非排他性的公共服务，主要包括农村义务教育、农村职业教育和技术培训、农业信息服务、农村文化娱乐、农业科技成果推广、农田防护林、病虫害防治、农村公共卫生、农村基本医疗、农村社会保障、农村道路建设等等。农村中小水利设施、农村电力设施、农村道路建设等。本文所研究的农村公共服务是为农村居民公众利益服务的事务，它的供给主体主要是政府部门（以乡镇政府为主)，但并不是唯一的主体。随着市场以及各类社会组织的成熟，其他主体正逐渐参与到农村公共服务供给过程中，这明显提高了农村公共服务的供给水平与供给效率。
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第2章农村公共服务供给与政府角色演变

2.1我国农村公共服务供给的演变
改革开放初期，我国农村继续延用人民公社时期建立起来的基层公共服务体系。1988年，中央联合发文，决定将乡镇的农机站、农技站、水利站、农经站、畜牧兽医站等直接为农业生产服务的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇一级。1993年随着乡镇政府和村民委员会的成立，乡镇财政建立起来。但由于市场经济的快速发展，县乡两级财政普遍紧张，乡镇依靠国家财政划拨的有限资金根本无法满足农村公共服务需要，只能继续采用制度外筹资的渠道，而这一时期的对象以农户为主。家庭联产承包制推行后，农民成为经营者，支配着农村大部分的资产，乡镇政府、村委会直接向农民筹集“三提五统” 2资金或劳力，以维持基层农村公共服务供给，公共服务的制度外筹资对象自然转向了农户。这一时期，政府依旧推行“自上而下”的强制性公共服务决策机制，农民的个体差异和需求被忽视。由于政府分权的力量，大量公共服务的决策管理权推向基层政府，形成“块块”式的管理格局。

2.2农村公共服务中政府角色的变迁历程
建国初期，出于国家意识形态和工业化原始积累的需要，全国的农村政策目标比较单一，主要是以农业增产来解决人民的温饱问题和保障工业原料的低价供应。至于农民的收入、农民的社会保障以及相对应的教育、卫生、医疗服务等都处于次要地位。1958年以后，人民公社建立了合作医疗、敬老院、赤脚医生等社会保障组织，但是由于财政紧张，结构单一，这些保障组织连居民的日常需要都满足不了，再加上实行“统包统揽”，当时的农村公共服务主要是依靠行政权力、通过行政命令甚至大规模的行政动员来组织实施，其他形式的私人服务根本没有机会出现。而作为政府基层代表的人民公社其责任重大，职能范围几乎与政府的职能范围相同，一方面要抓好当地的农业生产，照顾好农村居民的衣食住行，另一方面也要对当时的时代背景下不间断的政治运动保持敏感性。不仅要统筹全局，还要事必躬亲，面面俱到，即做“领导”，也做“保姆”。
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第3章江苏省H市Y镇案例分析…………14
3.1 Y镇公共服务现状 ………………14
3. 2在农村公共服务供给中Y镇政府的现实角色 ……22
3.2.1发展现代高效农业，培育农民专业合作组织 …………………22
3. 2. 2推广新型农村合作医疗，承担医疗保障责任…………… 23
3.2.3多管齐下，扩大农村社会事业覆盖面………………25
3.3 Y镇政府农村公共服务供给的经验 ……………25
第4章政府角色定位不清：迷失方向的“掌舵人”……………28
4.1服务型政府语境下的服务理念执行不足…………… 28
4.2公共服务供给：“自上而下”主导还是“自下而上”主导………30
第5章政府角色缺位与错位：公共服务供给的制度性缺失…………35
5.1筹资渠道单一，公共服务资金难以满足需求…………………… 35
5.1.1基层政府投入力度不足………35
5.1. 2财政支出少，筹资渠道单一………36
5.2供给结构失衡，公共服务供给效率低下……………… 39

第6章角色回归一农村公共服务供给中基层政府角色的优化选择

6.1重塑政府管理理念，深化服务型政府建设
政府在公共服务中处于主导地位，在保障公共服务供给上具有优势，比如可以提供社会组织无法承担或不愿意承担的公共项目。具体地说，政府在农村公共服务中的供给责任主要有：一方面，政府的职能应该集中在“掌舵”，而不是“划桨”，2政府应充分发挥市场和社会的力量，采用合同出租等形式将一些公共服务项目转给私人部门或第三部门，使有限的公共资源及公共投入产生最大收益。另一方面，政府应为农村社会提供最有必要最基本的公共服务，如维护社会公共秩序与公共安全、发展义务教育、改善公共卫生、建立社会保障体系以及提供公益性文化事业等方面。各级政府要明确自己的职能定位，尽快变“全能政府”为“有限政府”，将主要精力用于农村公共服务供给的重点或薄弱环节上。

6.2改革财政管理体制，确保基层政权的正常运转

针对目前农村公共财政体制的缺陷及对农村公共物品供给的影响，财政管理制度创新是当前以及今后一段时期内的重点。政府应及时调整财政支出结构，进一步加大财政支农资金的投入，侧重乡镇财政基础建设，建立基层政权能正常运转的制衡机制。随着财政支出结构的优化和财政实力的增强，财政资金应更多地向农村倾斜，保证支农资金稳定增长，提高支农支出占财政总支出的比重，增强县乡基层政府农村公共服务的供给能力。