基于公共价值的政府绩效管理学科体系构建
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基于公共价值的政府绩效管理学科体系构建
包国宪
文
宏
王学军
*
［摘
要］政府绩效管理作为公共管理领域的研究热点，在国内外政府管理中受到广泛关注，日益成为公共管理领域
但改革的重要组成部分。政府绩效管理的学科体系伴随着政府绩效管理研究和实践已经开始初步呈现，
缺乏一个统一的话语体系。在基于价值的政府绩效管理理论基础上，本文从学科属性与总体框架、核心议题与理论模型、基础内容与研究层次、理论基础与研究方法以及与相近学科的关系等方面研究和构建了政府绩效管理的学科体系，并提出了政府绩效管理学科发展的未来趋势。
［关键词］政府绩效管理；理论；公共行政；学科体系；公共价值［［［1006－0863（2012）05－0098－07中图分类号］D035文献标识码］A文章编号］
绩效管理起初作为私人部门的一种工具，在管理优化方面发挥了重要的作用。随着政府改革的不断深入，绩效管理开始逐步引入公共管理领域，成为提高政府工作效率和改善服务质量的重要工具，在国内外政府管理中受到广泛的关注。政府绩效管理作为新公共管理运动的产物，在提高公共部门工作效率和科学管理水平方面发挥了重要作用。然而，作为以市场取向为基础的管理工具，也常常导致政府偏离公共利益和公平性的价值追求，出现了重效率、轻公平，重结果、轻过程等问题，其根本原因是缺乏体现公共价值的政府绩效管理理论指导。与此同时，政府绩效管理的学科建设虽然已经起步，但是由于缺乏一个统一的范式基础，政府绩效管理的学科建设中始终存在着概念体系的混淆、概念层次的模糊以及理论对话平台的匮乏等
这些问题会造成政府绩效管理教育、研究和实践资问题，
源的重复叠加甚至浪费，政府绩效管理也就很难走出新公共管理范式下效率至上的死胡同，研究和实践难以取得大的进展。本文认为，构建一个清晰和合理的政府绩效管理学科体系可以规范和促进政府绩效管理的教育、研究和实践，是现阶段政府绩效管理学科建设最为基础的一个议题，而以价值为基础的政府绩效管理作为一种理论范式，则构成了构建政府绩效管理学科体系的基础。在对政府绩效管理学科体系的前期基础进行述评的前提下，以基于价值的政府绩效管理理论为范式，本文从学科属性与总体框架、核心议题与理论模型、基础内容与研究层次、理论基
础与研究方法以及与相近学科的关系等方面研究和构建了政府绩效管理的学科体系，初步回答了政府绩效管理学科的内涵和外延、研究途径和研究目标以及研究方法论等基础性问题，为更好地开展政府绩效管理研究和实践奠定其学科对话平台。并在此基础上，提出了政府绩效管理学科的发展趋势。
一、政府绩效管理学科体系构建的前期基础
构建政府绩效管理学科体系拥有良好的前期基础。上个世纪中后期开始，西方各国日益重视改善公共服务质量，竞相开展旨在提升公众满意度的各种政府绩效管理活动。如最早开展绩效管理实践的英国，先后开展“雷纳评”、“公民宪章”、“竞争求质量”审等运动，历经了以经济和
以服务质量和效益为中心的服务效率为中心的效率评价、
评价、以服务供给水平和合作伙伴为中心的综合评价等三个阶段，在吸收全面绩效评价体系优点的基础上，形成了
CAA）体系。全面地区评价（ComprehensiveAreaAssessment，
美国则成立国家绩效评审委员会，颁布《政府绩效与成果
，法案》推行政府重塑运动，将全面质量管理的理念融入绩效评价，确立了以质量为核心、以顾客为导向、以服务为目
相继开发政府绩效指示器模型、成果标的绩效评价模式，
投资模型、政府绩效项目评价模型等通用框架，形成了相对稳定的评价框架和组织体系。澳大利亚的绩效管理虽
*本文得到国家自然科学基金项目“政府绩效管理的价值分析及其理论范式研究”（7173074）、“高等学校特色专教育部财政部
（TS12516）和中央高校基本业务费重大项目“基于价值的政府绩效管理学体系研究”业建设点项目”的资助。作者感谢兰州
何文盛副教授、尚虎平副教授等对本文的思路启发和部分资料收集；感谢参加兰州大学自主设立大学管理学院沙勇忠教授、
“政府绩效管理”二级学科博士点的评审专家谢庆奎教授、卓越教授、陈瑞莲教授、唐任伍教授、蔡立辉教授、许光建教授、范柏乃教授对论文的修改建议。
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然未形成全国的统一规范，但其各州政府受到联邦政府的
根据自身特点设置了独立的绩效评价系统，而监督指导，
且在公共财政等领域开展了针对政府服务的专项绩效评
《财务管理改进计划》、《项目管理及预算》价，出台了等法形成全面而且规范的APS和ROGS评价体系。欧盟等案，
“卓越模型”国在欧洲质量管理委员会的基础上，推出了适
用于不同部门及环境的通用评价框架（CommonAssessmentFramework，简称CAF），以期不断提高公共部门自身的管理
［2］
水平和管理质量。
不仅如此，一些新兴工业化国家及亚非拉美国家，如新加坡、巴西、印度、韩国、南非等也在不断推进政府绩效
并取得了突出的管理效果及实践经验。政府绩管理实践，
效管理实践的全面展开，为政府绩效管理理论的发展提供了丰富的研究素材和强大的改进动力，推动政府绩效管理
政府绩效管理教育体系正在成为国学科日渐成熟和完善，
外大学学历教育的重要组成部分，并随着政府改革实践发
笔者通过搜索美国各个展不断拓展和深化。以美国为例，
高校网站相关专业公布的信息及相关学位数据库获得的初步数据：当前美国在博士培养中明确设置了政府绩效管理方向的高校达到35所，如雪城大学、哈佛大学、纽约大学、乔治梅森大学等；博士论文选题中有政府绩效管理领域的高校达到57所，如佛罗里达州立大学、弗罗里达大学、明尼苏达大学等；在博士课程设置中有政府绩效管理的高校达到85所，如德州A＆M大学、宾夕法尼亚大学等；在硕士课程设置中有政府绩效管理的高校达到了227所，如德
①
拉华大学、宾夕法尼亚大学、堪萨斯大学等。从涉及的学科范围来看，美国的政府绩效管理既有设置在公共政策、政治科学这些传统学科的，也有设置在社会政策、管理科学这些传统上不属于政府管理研究的学科。近年来，更多遍及全美各地的高校开始不断引入绩效管理学科，相关的
显示了美国政府绩效管理学科影绩效管理研究迅速增长，
响及波及范围日益增长的趋势。
在我国，从20世纪80年代就开始引入和追踪西方政
在借鉴西方发达国家应用府绩效管理与评估的理论研究，
进展的基础上，各地政府相继关注于行政管理效率，借鉴
针对公共服务质量较差的现私营部门目标管理的方法，
实，先后以政府目标责任制、政府效能监察、社会服务承诺制及行风评议制度等活动为依托，在政府及公共部门进行
形成了政府绩效了有关政府绩效管理与评估的实践探索，
管理的甘肃模式、思明模式、珠海模式及青岛模式。2011年，国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，专门负责政府绩效管理工作，并在北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州深圳市等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试市、点，国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点，国家发改委、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点，财政部进行财政预算资金绩效管理试点，为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。据《中国人事报》的相关调查数据得知，我国地方政府中有三分之一都已经开展或正在进行各种形式的政府绩效管理实践。当前，中央相关部门正在积极酝酿，力图出台一部全国性
的政府绩效评估办法，以将我国各地零散的探索纳入到制
［3］
统一化轨道。与此同时，政府绩效管理在高校学历度化、
教育中也给予了足够的重视，以回应实践的需要，兰州大学已率先在国内自主设置了政府绩效管理二级学科博士点。据不完全统计，在博士培养中明确设置政府绩效管理的高校达到了7所，即兰州大学、厦门大学、湘潭大学、吉林
华中科技大学、中央财经大学、上海财经大学；在博大学、
士论文选题中有政府绩效管理的高校达到了21所；在博士课程设置中有政府绩效管理的高校达到了37所，在硕士课程中设置相关政府绩效管理的高校达到128所。从学科分布来看，政府绩效管理相关的方向或课程，集中分布在行政管理、政治学、公共经济学、管理科学与工程、会计学、财政学、马克思主义等不同学科，显示出明显的跨学科、综合和交叉的特性。
总体来看，无论是国外还是国内，政府绩效管理的学科发展、人才培养及社会服务均呈现出蓬勃发展的势头。
——全国政府绩效管理研究随着政府绩效管理专业学会————《中国政府绩效管理年鉴》会的成立，专业工具书籍的———《绩效管理》出版，内部学术期刊的创办，以及国家将政
府绩效管理确定为一种政府改革的重要制度方向，相应学科领域的知识积累和前提条件已经具备。政府绩效管理研究的逐渐系统化、细化以及核心知识范畴的形成，为构建政府绩效管理学科体系打下厚实的专业基础。
二、基于公共价值的政府绩效管理理论作为西方新公共管理运动的产物，政府绩效管理具有明显的管理主义特征，其本质是工具性的，这也是其最大的优势所在。它可以不受价值和文化差异的约束，应用到政府管理过程中来。然而，也正是政府绩效评价的工具性特征和效率至上的价值追求给政府绩效管理带来了巨大的缺陷。公共行政改革以公共价值为基础，政府绩效管理的价值虽然内生于公共价值当中，但是政府绩效管理强大的工具理性经常会将其所应承担的价值理性淹没。由于缺乏一个体现公共价值的范式，政府绩效管理从学理上并没有能够与私人部门绩效管理进行本质的区分，也就无法谈及政府绩效管理的学科体系建设。一个基于公共价值的政府绩效管理理论是构建政府绩效管理学科体系的基础。
在公共行政领域，理论总是伴随着实践的发展而不断的变迁。随着时代的发展，由于政府所面对的经济、政治、社会、文化及自然环境发生了很大的变化，外部环境的动态性、多样性和复杂性成为政府职能变迁及目标定位的驱动机制。进入21世纪后，政府及公共部门所面对的问题愈来愈复杂，可供利用的公共资源越来越有限，而公众对公共物品及公共服务的需求及标准也不断提升。政府在治理结构、过程、工具等方面需要不断的变革，政府及公共机构必须通过新的方式和努力适应新世界秩序变化带来的新挑战，回应社会及公众对政府的价值需求。面对这些新的变化，政府在成本、效率、效益、公共性及公众满意度方面很难实现平衡，政府需要不断界定自身的角色，通过为公众提供公共物品及公共服务的方式不断承担起公共利
①
部分数据来源于兰州大学中国地方政府绩效评价中心数据库。
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益的承担者及托管人的角色。因此，关于效率与公共性之
甚至间的取向成为了公共行政领域理论发展的主要线索，
有学者得出这样的结论：整个公共行政学的发展历程就是一部如何在效率与公共性之间寻求平衡的历史。从研究
建立在新公共管理范式基础上的政府绩效管理虽视角看，
然很好地解决了绩效的科学性问题，建构了政府绩效管理的科学模型和方法，但是对于最为本质的绩效的合法性基
也没有解释绩效的来源问题，础却没有进行系统的阐述，
在环境不确定性和复杂性不断增加的背景下，绩效的可持续性问题也没有得到解决。
政府绩效管理理论体系在发展的过程中，作为管理主义取向的政府绩效管理理论，大胆借鉴市场化、合约化及私人部门的管理方式，充分发挥市场对公共产品和公共服务所具有的优势，在提升政府组织绩效的同时，面对复杂的公共行政环境，不可避免地陷入政府绩效管理理论研究的诸多困境：政府官员如何控制、政府项目绩效如何持续提升、如何实现公众满意度与政府绩效的同步提升……在类似政府绩效与公众满意度间关系研究领域中，可以发现，从单纯的技术层面难以真正弥补政府管理的缺陷，纯粹的技术主义无法解决现实的很多关键性问题。在政府绩效管理体系中，最初公众满意度与政府绩效呈正比例关系，但随着绩效管理的逐步深入，两者之间的关系开始发生较大改变。政府效率的改善并不必然意味着公众满意度的提升，公众满意度有自身的运行规律，呈现出较为显著的偏好多样性；又如在区域间比较绩效研究中，绩效管理已明确提出合作、沟通、公民参与的重要性。为此，政府绩效管理理论也在不断地引入各种因素变量，突破传统的研究方法，采用更多样的方法，以此强化政府绩效管理研究的深度。这使得政府绩效管理理论，不再仅仅关注政府及公共部门的结果评价与效率提升，在探讨公共产出最大的同时，开始关注民主、公平、信任等价值，从单纯的结果产出、成本分析，也注意融入责任、公民、合作、社会资本等价值因素，越来越多的绩效管理理论已经力图追求评估中
公众满意、社会成本等多维目标，将民主与秩的公共责任、
序、服务与顾客至上、透明与质量视为政府绩效管理的基本价值取向，公共价值作为一种集体表达的、政治协调的公民偏好的反映，成为构建政府绩效管理理论的前［4］［5］提。在对政府绩效管理研究进行了较为全面的梳理、评价和分析的基础上，我们提出了一个基于公共价值的政
认为政府绩效管理要体现根本的公共价府绩效管理理论，
值追求，并在此基础上对公共行政过程进行管理。基于公共价值的政府绩效管理理论是从社会价值的需求出发，把
［6］［7］
，政府绩效当作一种社会建构的起点建构起政府绩效
从公共行政过程的价值孕育的价值体系。在此基础上，
中，构建起作为科学主义的政府绩效组织管理体系。通过
以实现政府的根本目标。二维度的治理，
在基于价值的政府绩效管理理论中，公共价值开始普遍被视为是比公共产品更为广泛的价值体，涵盖公共过程的产出及结果，其不仅仅是公共决策者所认定的对公众偏好的目标指向，而是更多地关注公众自身的主观满足感；也不再单纯地被视为消极捍卫利益的载体，更多地注入积
极努力的正向因素，呈现出更多的特征和内涵。在具体的
基于价值的政府绩效管理的终极指向是为社实践过程中，
会创造更多的公共价值，其关注点往往在如何增加公共价
，“价值方面，而非重视政治命令的执行和具体的项目实施
，“公共价值”是扎根于个人的期望和感知的是公民对值”
政府期望的集合，而政府的作用在于如何发现、定义及创造公共价值。
基于价值的政府绩效管理理论回应于传统公共行政的无效率，也回应于新公共管理的无灵魂，其本质是对符“政府合法性”“公民满意”合和的绩效的治理，由于其在研
环境背景、绩效分析重点等方面都实现了对以往究对象、
［8］
范式的超越，从而使其成为了一个新的理论范式。基于价值的政府绩效管理从公共价值的维度将政府部门绩效管理与私人部门绩效管理进行了学理上的区分，为构建政府绩效管理的学科体系奠定了理论基础。
三、基于公共价值的政府绩效管理学科体系的主要构成
［9］
常用范式是学科生成与发展的前期基础，通常是指关于研究对象的价值和事实的理论体系。按照德鲁克的理解，所谓范式是指像管理学这一类社会科学的关于“现
，实的基本理论假设”为学科领域的学者、撰述者、教师及
实务工作者潜意识中所具有，并以各种形式的表述进入到学科中的东西。因而，他们在很大程度上决定学科设想的
，现实，决定学科认定的“事实”也在某种程度上决定了因
［10］
忽视或被视为麻烦的意味而置之不顾的部分。而基于公共价值的政府绩效管理理论较好地处理了追求公共价值与组织效率的关系，为长期以来民主与效率之间的关系提供了一个较好的切入视角，为公共行政理论发展贡献着有价值的知识与方法。
（一）政府绩效管理学科的学科属性与总体框架在公共价值的研究范式下，公共管理者的角色必须重
政府及公共管理者被新进行定位。公众被置于主导地位，
视为探索者，必须具备较强的战略管理思维，需要不断地激励公众的积极性，而其所创造的公共价值来源于公众偏
对公众好的判断。公共价值源自于公共管理者的想象力、
偏好的认定能力、资源利用能力以及对公共过程运作控制
政府绩效管理可以理解为公共部门、能力的结合。由此，
公众及利益相关者共同界定、创造及评定公共价值，在技术与政治需求之间的机制性融合中，促成公共服务的提供者与使用者之间形成较为稳固的合作关系；而政府绩效管理作为科学主义的工具和方法，相应地必须摆脱理论上的碎片化现状，建立起积极的、灵活的、学习型的公共服务传递路径，实现其体系的整合。在这过程中，公共管理者的一个重要角色就是使公众参与到讨论他们的偏好过程中
［11］
并对备选项目进行商议。基于公共价值的政府绩效来，
管理理论的本质要求和范式意义就是要把建国者、政治政治思想家的理想与公众的需要协同起来，其核心是家、发现、界定、追求公共价值。因此，政府绩效管理学科探究拥有法定或授权的组织，在管理社会公共事务、提供公共产品和公共服务过程中，在维护和实现公共利益的基础上，使公共产出最大化地满足社会和公民的基本价值需要。因此，从学科的基本属性而言，政府绩效管理是公共
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管理一级学科中以政府及部门组织绩效为专门研究对象，并侧重工具的应用性学科。
这一学科属性的判断，意味着在新的治理时代，基于公共价值的政府绩效管理理论为如何理解和回应现实挑战提供了崭新的视角，即政府绩效管理学科体系不仅通过完善制度规则及构筑激励机制去驱动政府改革实践，实现
责任与公平等价值维度的融合与平衡，而且民主与效率、
需要注重公众的价值需求在政府及公共部门管理中的主
鼓励公众在相互尊重及导地位。充分调动公众的积极性，
分享中寻求有效的解决方案，从而创造出更多的公共价值。政府绩效管理学科体系是以价值为依据界定出政府
绩效管理学的学科外延与学科内涵，使之成为相对封闭的
其生成过程实质是围绕解决政府绩效管理中的学科体系，
价值冲突与价值整合问题，充分运用价值分析工具，形成政府绩效管理价值实现的途径与方法，为政府绩效管理实践提供较为坚实的理论支撑。在整个政府绩效管理的研究体系中，政府绩效管理体系的理论基础、政府绩效管理
基于价值的政府绩效评价体系是主要研的价值分析体系、
价值分析框架、价值供需分析、价值结构分析和价究途径，
值形成及传递机制是主要的研究内容，最终的目标是实现政府绩效管理价值实现的领导系统。由此，形成了政府绩效管理学科体系的总体框架（见图1）
。
图1政府绩效管理学科体系的总体框架
（二）政府绩效管理学科体系的核心议题与理论模型以公共价值为基础的政府绩效管理学科，必然要求有清晰的研究议题与理论模型。随着公共价值在公共行政及公共管理领域深度及广度的拓展，，政府绩效管理学科的公共价值愈发强烈。这必然会要求公共管理者不能简单地充当执行政治命令的角色，仅仅只是被动地反映或答复公众的要求，而是应该顺应社会环境的变化，根据公众或公共服务使用者的偏好作为回应，在处理公众最关心的问题的过程中注入回应、协商、参与等公共价值的理解，改变政府的职能与行为，更多地实现组织角色的改变及价值的创新。基于此，政府绩效管理学科其所关注的核心议题应围绕以下命题展开：即政府绩效管理过程中如何体现和回
确立政府绩效管理的价值内涵、定位和价值应公众需要，
结构为基础的理论和范式；如何开发政府绩效管理的价值分析方法与工具，政府绩效信息如何评定与检测，运用相
促成公共管理过程中的价值生成机应的绩效管理技术，
制；如何实现公共部门、私人部门及社会组织的合作，实现政府经济绩效与公共价值的协同增长；如何保障政府绩效管理中充分吸收公众的价值诉求与参与理性，平衡社会利益主体的多元价值需求；公共管理过程中有哪些信息可以传递公共价值，平衡当前需要与长远利益，实现可持续发展；如何确保公共价值的战略转化，形成以公共价值为政
府绩效本质内涵的政府绩效管理的学科体系。
明确政府绩效管理学科体系的核心议题之后，确立政府绩效管理的基本模型关系到其研究价值目标的实现。确立政府绩效管理的基本模型，寻求政府绩效管理公共价值的整合路径，解决政府绩效管理价值内涵、定位及价值结构问题，实现政府绩效管理理论与实践发展过程中的价值理性与工具理性的协同，确保政府绩效管理实践能够坚守公共价值准则，强化其公共性价值维度的约束，成为政府绩效管理学科体系的重要命题。相关学者及机构致力于基于价值链分析的政府绩效管理模型的构建。国外学
Popovich、Ingraham等以及国内学者卓越、者如Halachmi、范
马国贤、胡税根等都致力于不断完善政府绩效管理柏乃、
如欧盟也开发了政府绩效管理的的理论模型；相关机构，
CAF模型，极大地推动了政府绩效管理学科体系的完善。其中，由政府绩效管理管理领域最富盛名的专家Ingraham领衔的课题组，开发了包括政府财务管理等五个方面内容的GPP模型，近期此课题组正在继续完善，力争推出GPPⅡ管理模型。2011年10月1日在美国波特兰召开的第二届政府绩效管理与绩效领导国际研讨会上，包国宪与美国波特兰州立大学的莫根教授等，提出以公共价值为基础的
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