制度增权%3a社区参与旅游发展之土地权利变革

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旅游学刊第２７卷２０１２年第２期

制度增权：社区参与旅游发展之土地权利变革
左

冰１”，保继刚１

（１．中山大学旅游学院，广东广州５１０２７５；２．云南财经大学旅游学院，云南昆明６５０２２１）

［摘

要］社区参与旅游发展失败的原因可以归结为三个方
出立足于当代中国社会现实的理论和实践路径。近 年来，有研究者转向于寻找社区增权的范例¨１，以 及探讨社区参与中的权力不平等旧一问题，但这些研 究未能深人到权力来源的权利层面，不能真正突破 社区参与研究的困局。笔者相信，许多对于中国问 题有着深切观察的旅游研究者对社区居民参与权利 失败问题都有所意识，遗憾的是，他们中大多数人都 悲观地认为在当前的制度环境下，社区参与在中国 无解而不再予以深究。 权利是为道德和法律所确证的权力和利益Ｈ。。 权利失败实质上意味着现行法律、制度以及公共政 策未能真正承认社区居民的参与权利，并对其做出 保障性规定，属于一种制度性“无权”或“去权”。制 度问题必须通过制度变革才能解决。本文以马克思 地租理论为起点，结合现代产权理论，通过典型案例 研究，剖析我国农村土地产权状态及其决定的旅游 开发增值收益分配在理论上和现实中的矛盾性，寻 找社区参与权利失败的制度性根源，并在此基础上 指出推动中国农村社区参与旅游发展的土地产权制 度变革之路。 １旅游开发收益及其分配：理论模型和现实案例 经济基础决定上层建筑。社区参与作为一种政 治主张或政治行动属于上层建筑范畴，但其根源来 自经济利益冲突。事实上，古今中外最重要的政治 问题即利益分配问题，所有制度的设计无非是为了

面：权利失败、机会缺失与能力匮乏。对于后两者，研究者们 已经开展了广泛的研究。而针对社区居民“无权”和“去权”
的权利失败状况，学术界至今缺乏应有的关注。文章以马克

思地租理论为起点，结合现代产权理论，通过对典型案例的 研究，剖析了我国农村土地产权状态及其决定的旅游开发增
值收益分配在理论上和现实中的矛盾性，提出了“吸引物

权”这一新型的产权权利，并指出我国农村社区参与权利失 败的制度性根源在于集体土地所有权受限制支配、所有权主 体“虚位”和吸引物权“缺位”，最后，在此基础上提出了推动 中国农村社区参与旅游发展的土地权利变革之路。 ［关键词］旅游；土地产权；吸引物权；社区参与；傣族园 ［中图分类号］Ｆ５９
［文献标识码】Ａ ［文章编号］１００２—５００６（２０１２）０２—００２３—０９

在中国，社区参与旅游发展失败的原因可以归 结为三个方面：权利失败、机会缺失与能力匮乏…。 对于后两者，研究者们已经开展了广泛的研究。对 于居于社区参与核心的权利问题，学术界至今缺乏 应有的关注。社区参与作为西方政治文明和政治制 度产物，本质上是一种地方性知识。将其引人中国， 首当其冲应进行知识的场域转换，即情景化处理①。 而我国旅游界对于社区参与的研究，属于实证先行 甚至应用先行。这种拿来主义方法所导致的结果就 是，对社区参与概念的肤浅化理解和理论粘贴，提不
［基金项目］本研究受国家自然科学基金项目（７０９６３０１６）资 助。［Ｔｈｉｓ
ｓｔｕｄｙ ｗａｓ ｓｕｐｐｏｓｅｄ ｏｆ ｂｙ
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达致更优或更公平的利益分配方式。在马克思看 来：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有 关”；恩格斯也同样认为：“革命的开始和进行将是 为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原 则。””１旅游收益在旅游发展之前是不存在的，或者 说是潜在的，旅游发展之后才逐渐浮现出来，并成为

ｇｒａｎｔ ｆｒｏｍ ＺＵＯ

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７０９６３０１６）．］
［收稿日期］２０１１一０７—１８“修订日期］２０１１—１１—２４

［作者简介】左冰（１９７３一），女，四川宜宾人，中山大学旅游 学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向为旅游经济学、旅 游产业发展与政策、旅游基础理论、社区参与与社区增权、旅 游影响，Ｅ．ｍａｉｌ：ｚｕｏｂｉｎｇｌ２１４＠１２６．ｃｏｒｎ；保继刚（１９６４一）， 男，云南个旧人，教授，博士，博士生导师，研究方向为旅游研
究和旅游规划。

①法国学者丹纳（Ｔａｉｎｅ）在《艺术哲学》一书中指出，研究一项 艺术品应当首先考虑它所产生的“种族、环境与时代”。笔者深以为 然，而且认为，在借鉴中西方其他理论学说与概念中，也理当采用这 种研究态度和思考方式，以避免知识论上的“语境误置”。

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人们所争夺的对象。社区参与实质上涉及的正是旅 游资源转化为资产甚至资本后所形成的收益的分配 与管理问题。因此，要了解社区参与，必须首先对旅 游开发所获得的利益进行详细的剖析，之后再观察 在现有制度下这种利益是如何进行分配的，才能真 正深入认识为什么需要社区参与和社区参与失败的 缘由。对这些问题的分析不仅需要大量实践与调 查，更需要从理论上对地租、土地价格、分配理论、产 权及其结构等问题有清楚的认识。马克思的地租理 论提供了坚实的学术基础和分析的起点。
１．１

的土地上的等量资本所具有的不同生产率的结果； 而级差地租Ⅱ则源于同一地块上连续投资所获得的 劳动生产率的差别，是由追加投资带来的超额利润。 并且，级差地租Ⅱ并不立即全部转化为租金流入土 地所有者手中。地租额的高低是在土地出租时在租 约中确定的。地租额一经确定后，在租约有效期内， 由农业资本家连续追加投资所生产的超额利润全部 落在农业资本家手里。但到租约期满后，土地可能 产生的级差地租ＩＩ，在缔结新租约时，就会全部转归 土地所有者占有。马克思认为，在资本主义制度下， 除了级差地租和绝对地租两种基本地租形式之外， 还存在着垄断地租，它只存在于某些具有特殊自然 条件的土地上。而且，非农业用地“不论瀑布、富饶 的矿山、生产鱼类的水域，还是位置有利的建筑地 段”同样具有级差地租和绝对地租等形式¨１。 马克思所解析的地租理论主要是商品经济条件 下农业生产中土地价值和地租的一般规律。由于农 业有机构成较低，当土地用途由农业生产转为非农 用途如开发旅游，并因发展旅游而与其他非农活动 和非农性基础设施发生联系之后，无疑还会带来土 地价值的增加，即土地增值。一般而言，土地增值的 来源主要有三种¨１。一是要素投入增值，即等量生 产要素投入于同一地块，由于农业生产率与非农业 劳动生产率的差异产生的超额利润。包括两类：内 力增值和外力增值。前者是由于追加生产要素产生 的（类似级差地租ＩＩ），后者则来自外部因素如基础 设施的修建可能改变区位条件而使土地增值（类似 级差地租Ｉ）。二是供求增值，土地的供给是固定 的、有限的。随着经济、社会的发展和人口的增加， 对土地的需求日益增加，形成了相对无限的需求对 相对有限的土地的争夺，从而使地价不断上涨。三 是用途性增值，这是指土地利用方式改变后导致的 土地价值的增加，如土地由农用土地转变为商用地， 所获利润可能会成倍增长。除此之外，还有反通货 膨胀增值、利息率的变动影响土地增值，以及土地交 易的低进高出形成增值等等一１。 为方便研究，首先假设有一块纯粹的自然土地 被开发用于旅游。其所产生的收益将主要包括以农 业生产率衡量的地租、投人增值部分、供求增值部分 以及改变生产用途增值部分。要素投入可导致土地 绝对地租和级差地租的同时增加，而供求矛盾仅导 致农村土地绝对地租的增加。接下来再考虑改变生 产用途部分。一块土地被用于发展旅游，可能会成 为建设用地（含经营性用地，工业、商业、旅游、娱乐

旅游开发收益的来源与构成 马克思曾指出：“土地是一切生产和一切存在

的源泉。”¨１土地由于其独特的物理特性，成为人类 进行一切生活和生产活动的场所和空间。对于旅游 而言，土地的承载作用好比人们常说的“皮之不存， 毛将焉附”。它不仅是劳动对象，而且是重要的劳 动资料，是旅游收益形成的本源和物理载体。本文 的分析就从土地开始。 在《资本论》第三卷第三十七至四十七章中，马 克思全面研究了级差地租、绝对地租及资本主义地 租的产生，分析了地租形成的本质原因和变动的一 般规律。马克思认为，任何物品要具有价值，必须是 用来交换的人类劳动产品。自然状态的土地，未经 人类的开发，没有投入人类劳动，因而不存在价值， 也没有以这种价值为基础的用货币表观出来的价 格。但是，土地具有特殊的使用价值。在一定的劳 动条件下，土地能为人类永续提供产品和服务，即产 生地租。正因为有了地租，才产生了土地价格。因 此，“土地价格无非是出租土地的资本化的收 入。’’‘７１ 马克思继而以农业生产为例区分了三种形式的 地租：绝对地租、级差地租和垄断地租。马克思认 为，在资本主义生产方式下，耕种任何土地都必须 交纳地租，这与土地的等级无关，只是由于土地所有 权的垄断而必须交纳的地租，这就形成了绝对地租。 当这种土地经营的垄断与土地自然条件的差别同时 结合在一起的时候，就产生了级差地租。马克思根 据造成土地等级原因的不同，将由于土地丰度（肥 力）和位置差异产生的级差地租称为级差地租Ｉ； 将由于在同一地块上各个连续投资的劳动生产率差 异所产生的级差地租称为级差地租Ⅱ。由于地租是 农业资本家为了取得土地使用权而缴给土地所有者 的超过平均利润以上的那部分剩余价值。因此，级 差地租Ｉ可看作是投在面积相等而肥力和位置不同

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垄断地租●……………………一！

权、消费权和其他与财产有关的 权利。不要把财产权视作单一的 权利，而应当把它视作若干独立 权利的集合体。其中的一些或甚 至其中的很多独立权利可以在不 丧失所有权的状况下予以让 与。”¨叫不同的产权安排和产权

周边土地增值………Ｉ－…………………’
旅游经营收益 图１
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结构决定了收益分配的结构。产 权归一人所有，产生的收入也应

旅游收益的来源与类型
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全部归其所有，但产权如被分割 并分属不同的个人，其产生的收 入也应在不同的个人之间分割。 在我国，城镇土地（包括国有和 集体所有）产权结构相对清晰， 而农村国有土地与农村集体土地 的权利结构及其基本特征则有所 差异。考虑到农村土地上的旅游 开发是社区参与问题的焦点所 在，本文重点选取农村土地包括 集体土地和国家所有集体使用的 土地进行剖析。 土地产权的权利束是以物权 理论为基础的。土地产权为不动 产物权。不动产物权又分自物权 和他物权。自物权为一项完整的 权利，其内容包括占有、使用、收 益、处分四项权能，统称所有权； 他物权是设定在自物权上的各项 权利，是因客观经济发展需要而 形成的¨“。按照我国现行物权 理论，国家土地所有权是一项土 地的完全支配权，即对土地具有 占有、管理、使用、收益、处分等全 面支配的物权。农村土地，从所 有权形态上可分为农民集体所有 的土地和国家所有农民集体使用 的土地。２００７年颁布的《中华人 民共和国物权法》第六十条规

ｓｏｕｒｃｅｓ

和商品住宅）或旅游吸引物①。建筑、商业用地价格一般具有可测量的 特点，其价值增值计算较为简单。而旅游吸引物则较为复杂。因此，分析 的第二步需要在这块被简化的土地上增添其所承载和培育的自然旅游 资源及其产生的吸引力价值，如野生动植物、自然美景等。物质的使用 价值并非一成不变，而是社会建构的。在这个世界未出现旅游业之前， 土地和任何物质的使用价值中都不包含旅游功能。当商业形态的旅游 出现之后，从理论上说，旅游功能便成为了任何土地的使用价值中的一 个部分，包括环境价值、生态价值、观赏价值、审美价值、符号价值和科 学价值等等，本文总称为旅游吸引价值。当这块具有旅游吸引价值的 土地被开发成为旅游吸引物之后，吸引价值便进入土地价格，成为导致 土地增值的一个重要部分。鉴于旅游吸引物中还包含有人文资源类 型，分析的第三步还必须考虑土地上的物化劳动情况。如果这块土地 经过了长期的开发利用，已经物化了人类劳动，当其成为旅游商品时， 无论是种植的植物、繁衍的动物、开垦的梯田、创造的艺术、铺设的道 路、建设的寺庙还是长期定居形成的村落，其物化劳动部分所形成的价 值无疑应当转移到土地价格中，成为土地增值收益的一部分。最后，对 这块土地进行旅游开发所产生的外部性还将导致其周边土地和资产升 值，居民也可以从直接或间接的旅游经营中收益。综上，可以将旅游资 源转化为资产的增值收益的来源与类型概括如图１所示。图中虚线表 示旅游开发形成的增值收益在租期结束后将转化为不同的地租类型。
１．２

土地产权配置及其决定的理想的旅游收益分配结构 在各个社会形态中，不同的土地所有权都要在经济上得以体现。

地租就是土地所有者凭借土地所有权而获得的收人，这是不同社会形 态地租的共同点。马克思指出：“地租是土地所有权的实现形式。一 切形式的地租，都是土地所有权在经济上实现自己、增值自己的形 式。”¨。在马克思所处的时代，产权结构形态单一，所有权实际上是占 有、使用、收益和处分等等权能的总称。而现代的产权结构通常表现为 三权（即所有权、经营权和收益权）分离，而且日益细分化。因此，还需 在马克思的地租理论基础上结合现代产权理论的发展对土地产权及其 决定的收益分配结构进行分析。 现代产权理论认为，产权是对财产的各种权利的总称。它由一系 列权利束组成。《牛津法律大辞典》把产权定义为：“财产权是指存在 于任何客体之中或之上的完全权利，包括占有权、使用权、出借权、转让
．２５．

①在理论上，旅游吸引物用地应属于

经营性用地，因其已经被转换为商业用途， 但不一定属于建设用地，也不排斥其同时 作为农用地或其他用途。为便于分析，本 文将旅游吸引物用地从各类用地中剥离出 来进行专门分析。

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定：“集体土地所有权是指农民集体共同行使的一 项所有权。”对于国家所有农民集体使用的土地， 《物权法》规定应依法实行土地承包经营制度（见 《物权法》第一百二十四和第一百二十五条）。土地 承包经营权是土地承包经营权人依法对其承包经营 的土地享有占有、使用和收益的权利。按照最高人 民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用 法律问题的解释》，土地承包经营权“其权利性质应 属于物权”。 依据马克思的地租理论，地租是土地产权人凭 借土地权利分享的一份生产成果。农村土地按照实 际经济形式划分为：国家所有土地、国有土地集体使 用、集体土地集体使用、集体土地个人承包、国家所 有集体成员个人承包。在未进行旅游开发之前，农 民凭借其拥有的产权权利可直接或间接地参与地租 分配。可以具体划分为以下几种情形：①国有土地 国家使用，收益属于国家，农民无权利直接参与分 配；②国有土地集体使用，收益归集体，农民凭使用 权参与分配，可与集体成员共享地租；③国有土地个 人承包使用，收益归个人，农民凭承包经营权获得全 部地租；④集体土地集体经济使用，收益归集体，农 民凭所有权参与分配，可与集体成员共享地租；⑤集 体土地个人承包使用，收益归个人，农民凭承包经营 权获得全部地租。 由于我国农村土地所有权不可转移，在进行旅 游开发时，开发商一般通过租赁的形式获取土地的 使用权。理论上，租赁金除了应当足以补偿该块土 地在当时当地农业技术条件下能够产生的地租以及 租期内的地租流外，还应当包括全部或部分土地增 值收益。为此，逐项考虑以下情况：①外力增值。这 部分收益来自社会其他投入行为的正外部性，将导 致级差地租Ｉ的增加，应当归土地产权人所有。② 内力增值。即开发商租赁土地后投人生产要素产生 的收益，在租赁期内应归开发商所有，租赁期结束后 归土地产权人所有。③供求增值。由于旅游开发土 地租赁期较长，通常在４０年左右，因而需要考虑因 土地供求矛盾导致的土地增值收益，土地产权人应 当获得全部收益。④土地利用方式改变增值。旅游 开发将农业用地转变成为经营性用地，其土地增值 收益应当归土地产权人所有；当地上附着物因其吸 引价值被实现时，无论是其天然部分还是物化劳动 部分都应归土地产权人所有。⑤预期收益。如反通 货膨胀增值、利息率的变动影响土地增值、土地交易 低进高出形成增值等应归土地产权人所有。⑥旅游
?２６?

开发的外部性。旅游开发不仅将带来周边土地和农 民资产的增值，还可以为拥有土地的农民带来经营 旅游业的商机，增加地方贸易机会，促进社会经济发 展。这是开发商的努力和投资行为对整个社会产生 的正效益。由于这种外部性外生于市场交换机制， 开发商难以得到补偿和回报，如若不建立合理的激 励机制，将导致严重的生产不足问题（即开发商不 愿投资旅游）。按照科斯（Ｃｏａｓｅ）的理论，只要土地 产权明晰，完全可以通过交易双方的协商谈判来消 除外部性¨“。如可以通过开发商与社区居民的谈 判，从上述增值收益的第①至⑤项中让渡部分收益 给开发商①。当然，所让渡的收益的大小取决于开 发商和社区居民的权力状态和博弈。
１．３

现实案例：农村社区居民的真实旅游收益来源

及类型⑦ 以上是基于我国目前农村土地产权结构而提出 的理论上的旅游开发增值收益分配形式，属于理想 模型。那么在现实中，作为土地产权人的农村社区 居民有无参与旅游收益分配，其分配情况如何呢？ 笔者分别于２０００年９月、２００７年７月、２０１０年１月 和５月多次前往云南省西双版纳州傣族园景区（以 下简称傣族园）进行了深入的田野调查。下面将选 取这一典型案例进行剖析。 傣族园位于云南省西双版纳景洪市勐罕镇曼听 村委会，距州府景洪市２７千米，占地３３６公顷，由曼 将、曼春满、曼乍、曼嘎、曼听５个保存完好的傣族自 然村寨组成，共有村民３３９户１６１７人。傣族园根据 其景区与社区高度重叠的特点，创造了“公司＋农 户”的发展模式，即村寨和村民提供旅游吸引资源， 以其世代所居的干栏式竹楼建筑群落、自然生态环 境以及衣食住行、佛教文化等作为景区主背景，供游 人参观、欣赏、体验；公司以资金形式投入，对基础设 施进行改造，通过完善服务设施和开展民族活动，向 游客展示傣族民俗文化。傣族园的开发最早始于 １９８８年，共独立开发有５个景点。１９９８年，广东东 莞信益集团公司与景洪市签订开发协议，将５个景 点合并，注册成立了西双版纳傣族园有限公司。其 后，该公司股权和内部经营方式历经变化和变更，，现 由西双版纳州橄榄坝农场经营管理。２００９年，傣族

①当然，开发商也应当为其行为的负外部性如环境问题向社 会予以补偿。但本文主要关注于收益问题，暂不考虑其负外部性因
素。

⑦本节数据来源于曼听村委会和西双版纳傣族园有限公司。

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Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｔｒｉｂｕｎｅ

Ｖ０１．２７ Ｎｏ．２．２０１２

园接待游客５００万余人次，实现旅游综合收入１．８ 亿元，已成为西双版纳州第二大旅游接待景区。 傣族园景区的门票收入和其他经营性收入由傣 族园公司全权支配。其进行旅游开发所占用土地 （主要为建设用地，不包含之前已经由各类主体投 资开发的５个景点的土地面积）以租赁的形式从村 小组（集体土地）和村民（承包土地）手中获取。第 一期工程租用了７７．８８亩土地，第二期工程结束时 共租用８３０亩。截至２００９年年底，公司实际陆续租 用土地共计９３０亩，占景区总面积的５．４２％。公司 优先吸纳当地村民参与景区内的各项工作；也允许 当地居民通过多种方式开展旅游服务和经营活动。 傣族园社区居民作为傣族园土地及其地上附着物的 产权人，从旅游发展中所获得的收益来源与类型包 括： ①土地租赁金（补偿金）。傣族园付给村民的 初始年租金为３００元／亩（１９９９年算起），每５年按 基数的１０％递增，土地租金一年一付，不买断。根 据笔者调查，当年橄榄坝农地租赁金约为１２０～１５０ 元／亩。若将１２０元／亩视为垄断地租与绝对地租之 和，则级差地租Ｉ为３０元／亩；而土地补偿金中高出 的１５０元／亩可视为对级差地租Ⅱ的弥补。每５年 １０％的递增率可以视为①或③或⑤中的部分收益。 补偿金的分配分为两部分：村公用地占用补偿金由 村委会按户和按人平均分配，个人承包土地的补偿 金直接付给个人。这是傣族园社区居民凭借其对土 地的所有权、承包权和使用权所获得的。 ②佛寺、干栏式民居保护费。傣族园每年支付 ５村寨景点（佛寺）保护费９．５万元。为保持典型的 傣家竹楼特征，从２００３年起，傣族园向景区内建盖 （指新建或修缮）传统木质干栏式建筑的每户村民 补助４０００元的建房补贴。２００９年６月后又提高为 １．５万元。至２００９年年底，傣族园累计向１１９户村 民发放建房补贴６０万元。虽然傣族园所租赁的土 地并不包括佛寺以及民居及其庭院等，但实际上它 们是构成傣族园景观和吸引力的重要组成部分，是 历代傣族居民投入的物化劳动的结晶。虽未言明， 但显而易见，这笔费用应当是傣族园为使用村民的 旅游吸引物而付出的非正式租赁费。 ③旅游开发外部性收益。为增强景区吸引力和 接待能力，从２００１年起，傣族园陆续投资１８０万元 对５寨村民庭院进行了美化、绿化和道路改造，其后 又投资２．５万元动员５８户村民参与建设“傣族园村 寨大花园”。２００４年，傣族园又先后投资１００万元

对园内２５户“傣家乐”接待户的卫生、住宿、盥洗设 施等进行了整治改造和接待培训。虽然傣族园从中 也获得了间接的投资收益，但对于受资助的村民而 言，其资产也得以增值。此外，村民们通过充当园区 导游、舞蹈演员或从事傣家乐、开展旅游商品贩卖等 活动从旅游发展中获得了不菲的收入。目前，５个 村小组共有６０５人参与旅游经营，约占傣族园人口 的３７％，旅游开发的外部性影响无疑是巨大的。 ④其他福利。为繁荣稳定景区发展，从２００４年 开始，傣族园每年在春节和泼水节向景区５寨的老 人及贫困户发放生活补贴，并向景区内贫困学生提 供奖学金（高考被本科录取）和助学金累计３５．９８ 万元。此外，傣族园还出资１９．２万元支持村寨举办 泼水节活动以及过节分牛肉，支持曼听村委会及村 民外出旅游考察３．５５万元。在公司的宣传中，这是 傣族园回馈社区的行为，但村民却把它看作公司的 社会管理成本，认为其目地是为了消除公司与居民 之间日益增多的不和与摩擦。
２

社区参与的核心症结——制度缺陷导致权利失败
傣族园“公司＋农户”的参与模式和社区补偿

方案相比中国其他地区无疑是较为成功的。虽然村 民以产权人身份或通过开展经营活动从旅游发展中 获得了不菲的经济利益，傣族园也不断地提高对村 民的补偿标准，向村民提出的要求让步妥协。但最 初公司与村民之间形成的一种相互依托、互利互惠、 共同发展的关系，在今天已经演变为紧张的关系。 以往个别村民通过砍树、破坏路灯等行为发泄不满， 向傣族园争取利益的个体利益诉求，已经演变为一 种集体性的抗议行动，如在２００７年的傣历新年集体 拒绝领取公司分配给每户的牛肉，大量地修建异化 建筑等等。现在，村民们还提出了“门票分红”或 “资源入股”的利益诉求，甚至要求选派村民在景区 入口监督公司门票收入情况。一些村民甚至开始寄 希望于采用堵路、集体上访等“体制外行为”扩大影 响从而达到目的。从表面上看，村民们的普遍不满 是因赔偿金太低，但更深层次的原因在于傣族园的 开发从一开始就拒绝承认村民的“主体性”问题。 村民们没有作为权益主体参与到旅游开发和决策过 程中以维护自身的权利：作为土地的所有权人，土地 租赁与其无关；作为土地的承包人，不能参与租赁金 的谈判；世代居住的竹楼和庭院（宅基地）无偿提供 给游客参观却无法拒绝，而傣族园却可以收取门票 ……。事实上，村民们并非没有参与的意识，也并不 缺乏参与的能力，关键在于现行的土地制度缺陷造

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左冰等Ｉ制度增权：社区参与旅游发展之土地权利变革

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成了社区居民参与权利失败，使其参与的资格被剥 夺、参与的自由被侵犯。
２．１

格，而且扭曲了土地增值收益的分配，并成为触发农 民与开发商之间利益冲突与矛盾的导火索。
２．２

集体土地所有权受限制支配，社区居民参与资

吸引物权界定尚处于法律真空，社区居民难以 傣族园完全建立在当地村民的生产生活空间、

格被剥夺 引发傣族园与村民矛盾的核心问题是土地补偿 金过低。这一矛盾原本可以通过村民与开发商的谈 判协商加以解决。如前所述，现行农村集体土地所 有权从１９５６年创设之日起即是一项限制性所有权。 而且，我国法律严禁土地所有权买卖、出租、抵押或 者以其他形式转让，只有国家通过其机构可以改变 农村集体土地所有者的归属（见《民法通则》第八十 条、《土地管理法》第二十三条）。这在事实上剥夺 了集体土地的主体在法律上和实际上的处分权，形 成了集体拥有所有权、使用权和经营权，地方政府代 理村集体行驶处分权的委托一代理制度。在土地租 赁的过程中，公用地应由村小组或村委会代表土地 所有权和使用权主体与开发商进行谈判；对于家庭 承包用地，开发商需要与各个农户分头谈判。但是， 无论是村委会还是农民都不具有土地的处置权，事 实上，只能由地方政府代表村委会和村民与开发商 进行谈判。例如傣族园开发协议是由投资方与景洪 市政府签署，而征地计划由西双版纳州计委西计字 （９８）第６５号文件批复通过，除甲乙方外，勐罕镇政 府法定代表作为丙方签署合同。在整个过程中，农 民完全被排斥在外，剥夺了行使主张和参与谈判的 资格。不仅如此，由于委托人一代理人之间的利益 并不完全一致，地方政府及其机构代理人出于政绩 考核的外在压力和追求个人利益的内在动机，极易 通过低估土地资产价值、以优惠价格吸引投资，通过 压低租金侵犯农民的收益权。据笔者调查，傣族园 土地的预期收益被严重低估。每年１５０元／亩的级 差地租Ⅱ补偿金在当年尚不能完全弥补村民从事农 业生产从土地中获取的收益，而且，一年一付的土地 租金根本未考虑到货币的时间价值，更妄谈土地的 其他增值收益。傣族园开发１０年之后，在当地绝对 地租已经达到１５００元／亩甚至２０００元／亩的情况 下，这笔当初村民被迫接受的土地租金已经成为激 发村民强烈不满的根源。每年４３万元的土地赔偿 金平均到每位村民约３００元／年；每５年１０％的土 地补偿金递增率按照复利计算，年均递增率不足 ２％，不仅远远低于当地ＣＰＩ增长速度，甚至低于银 行存款利率。可以认为，我国目前农村土地制度设 计中存在的这一缺陷不仅直接剥夺了农村社区居民 作为土地的产权人行使其法定权利、参与谈判的资

依法行驶主体权利

方式和设施之上，但除了公司开发所涉及的建筑用 地外，村民们所提供的最有价值的旅游吸引资源却 几乎是无偿的。这正是公司与村民之间矛盾的来源 和冲突逐渐加剧的第二个主因。傣族园对佛寺的补 偿属于佛寺的收益，干栏式建筑保护费不仅在数额 上远不足以弥补达到其要求所付出的建设成本，而 且机会的分配是严重不均等的，因为“我们５个寨 子是一个整体，游客并不是冲着某一家人的竹楼去 的，每家每户都应该得到补偿”①。在村民看来，他 们所提供的傣家竹楼、庭园、种植的花草树木、生活 场景才是傣族园中最具有吸引价值的部分，公司实 际上是使用了他们的资产吸引游客，也应当为此支 付租金。“我们这个景区占地有多大，就应该付多 少租金。”②否则，又如何看待和解释傣族园协助居 民绿化、美化庭院和改善接待设施的行为呢？很明 显，这笔投资并未投向傣族园所租赁使用的土地，而 是用于所有权、使用权、收益权均不属于公司的资 产，如果这笔追加投资不是用于能产生增值收益的 生产要素的话，这种行为显然与一个企业追求利润 最大化的目标是相违背的。更何况这笔投资在事实 上提高了傣族园的收益。 地上森林、湖泊、水流等形成的自然景观，动植 物资源、历史遗迹以及居民生产生活空间等都具有 审美价值、环境价值、科学价值和游憩价值。在过 去，这些价值表现为一种对社会和个人都有益的外 部性。现代旅游业的发展，将这一切纷纷商品化了。 其实质是旅游开发改变了土地利用方式，使作为地 上附着物的旅游吸引物的潜在使用价值得到了价值 实现。如果将这种对地上附着物的旅游吸引价值的 使用权利定义为“旅游吸引物权”的话，在理论上， 这笔收益的索取权和处置权应当归属于拥有地上旅 游吸引物权的法律主体。在本案例中即傣族园５寨 村民。但是，我国现行的法律对于吸引物权还没有 明确规定。在西方，由于土地私有，基本上不存在这 一问题。提出利益主张要有所凭据，即要有资格提 出要求。吸引物权的法律缺失，导致产权人仅能靠

①傣族园村民Ａｉｎｕｏ访谈。 ②傣族园村民Ａｉｇｕａｎｇ访谈。

万方数据

旅游学刊第２７卷２０１２年第２期

道德资格而无法律资格提出自己的利益主张，其权 益实际上随时处在受侵犯的威胁之中。因此，对地 上吸引物权进行明确规定已经成为旅游业发展的迫 切要求，在当前的旅游立法中应当加以充分考虑。
２．３

所有权主体资格模糊，权利被权力所侵犯 现行农村集体土地的所有权主体包括村农民集

体、村内若干个农民集体、乡镇农民集体。使用权主 体则按不同的土地类型有不同的主体，集体公共用 地土地使用权主体是集体全体成员；承包地和宅基 地的使用权主体是农户。由于“集体”在法律规定 上是模糊的，既不属于自然人，也不属于法人，在现 实中找不到对应的载体。此外，“农民集体”也不是 固定的，经常发生合并或分离，农民集体转为城市居 民等现象也较为普遍。在旅游开发中，相关政府机 构及其代理人往往利用所掌握的行政权力，打着 “集体”旗号，声称为“集体利益”办事而对社区居民 的权利造成侵害。“集体”（指社区成员）不仅是最 大的侵害者，“集体”（指代理人）也是最大的侵权 者。如果说，缺乏处分权和吸引物权致使社区居民 “无权”可使的话，那么，农村土地所有权主体“虚 位”则是导致“集体（社区居民）”被“去权”的主要 制度根源，并已经成为当前社区参与旅游发展在实 际操作中最大的障碍和难点。为了在集体层面保障 所有权的实现，保障“集体”能真正拥有主体地位， 当务之急是必须对农村集体进行法人化处理，使集 体所有权的行使能够充分体现法人制度的基本原 理。 ３权利、权力和参与 现代法治理论认为，权力由权利产生，受权利约 束；权利赋予参与的资格，参与是对权利的直接行 驶，它对权力形成制约保障权利不受侵犯（如图２ 中虚线箭头）。然而，上述制度缺陷不仅使社区居 民参与旅游发展的权利在法律上成为“真空地带”， 而且使权利的确定和分配反过来由权力决定，进而 导致参与的状况受权力所支配和影响（如图２中实 线箭头），“权利一权力一参与”三者的关系完全本 末倒置。 权力对权利的侵犯有时也是隐蔽性的。一种常 见的错误观念是信奉政府的全能，认为社区居民参 与的目地无非是为了争取利益，只要他们得到足够 合理的赔偿就没有必要参与。“人们通常认为，商 人得到和利用的是实物，不是行使一定行为的权利。 这是一个错误的概念。我们会说某人拥有土地，而 土地的所有者实际上拥有的是实施一定行为的权

匠：：：：：：：：：：，田
影响

图２权利、权力和参与的理论和现实逻辑关系
Ｆｉｇ．２ Ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ａｎｄ ｒｅａｌ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓ

ａｍｏｎｇ

ｒｉｇｈｔｓ。ｐｏｗｅｒ ａｎｄ ｃｉｔｉｚｅｎ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

资料来源：参考文献［１３］。

利。”¨４。诚然，权利之所以成立，是为了保护某种利 益，但自由也是权利的本质属性。“权利的基础是 精神，它们的确定地位和出发点是意志。意志是自 由的，所以意志既是权利的实质又是权利的目 标。”¨纠从某种意义上来说，产权是法律和国家强制 下人们对资产排他性的强制规则，实质上维护的是 权利主体的自由意志。“产权是授予特别个人某种 权威的方法，利用这种权威，可以从不被禁止的使用 方式中，选择任意一种对特定物品的使用方式。”¨钊 维护居民的参与权利并非指村民是否从中合法受益 的问题，而是保护财产所有者的意志受到尊重，不受 外来的干预或胁迫。即使补偿是合理的，但被剥夺 行驶权利的自由同样是对其财产权利的侵害。因 为，自由意志是不能用金钱来衡量或补偿的；权利并 不以利益本身为基本出发点。
４

制度增权——社区参与旅游发展之土地权利变革
一项政治制度只有与权利保障联结起来，其自

身的正当性问题才能获得解决。如果法律对各自权 利没有明确的规定，一旦出现真空，天生偏好膨胀的 权力就会在这一真空地带肆意妄为。其结果就是权 利被权力剥夺并服从于权力。当前，利用农村国有 和集体土地发展旅游正成为一个潮流。旅游开发使 土地的价值大幅度增长，由此产生了社区居民要求 参与旅游发展，获得公平的土地增值收益分配机会 和管理增值收益的权益主张。但与之相关联的国家 法律和制度却存在许多漏洞和真空，客观上导致社 区居民参与权利的缺失、不对等和权力对权利的侵 犯。社区居民只能被迫服从政府（代理人）主导的 利益分配机制和相关的公共政策。 针对社区居民制度性“无权”和“去权”的状况， 唯有改革和完善现有法律体系和政治秩序，通过制 度性“增权”才能确保社区居民不仅明确地拥有而 且能够行使其主体权利，抵制权力对权利的侵犯。

万方数据

左冰等Ｉ制度增权：社区参与旅游发展之土地权利变革

第２７卷２０１２年第２期

其实质是通过有效的制度设计促进形成新的均衡的 权力关系，使双方的诉求都能得到表达，权利都能得 到尊重，利益都有机会实现，每一方都有能力避免对 方侵害自己，最终推动建立一个能够给予共容利益 最大决策权的政治体制和经济机制，即社区共管和 社区自治。而这才是社区参与的精神实质与终极目 标所在。 ①改革和完善我国农村集体土地所有权制度。 针对农村集体土地产权不完整导致社区居民“无 权”的状况，国家应主动地还权于社会，即赋权于民， 使集体所有权得到真正的回归，使土地经营权成为真 正独立的物权，让村民有权利自主管护社区资源，为 村民的基本权益筑成一道坚固的制度性保护屏障。 为了在集体层面保障所有权的实现，保障“集体”能真 正拥有主体地位，还需要从集体所有权的本质属性出 发，对农村集体进行法人化处理，使集体所有权的行 使能够充分体现法人制度的基本原理。 ②为旅游吸引物权立法。日本、美国和欧盟等 发达国家虽有“景观权”一说，并且已经将景观权列 入宪法和其他部门法，并应用于司法实践，但主要用 于维护公众享受美景的权利，即消费者的使用权利， 而非维护景观生产者或所有者的权利。吸引物权是 指对地上附着的旅游吸引物的占有、支配、使用和处 分的权利。从法律上来看，吸引物权表达的是对物 的利用，应属于土地产权中的他物权。他物权作为 设定在自物权（所有权）上的各项权利，是随客观经 济发展需要而形成和不断发展的。我国旅游业的发 展已经完全证明了这一权利存在的事实，因此，迫切 需要在我国当前的旅游法以及更高层次的法律中对 此项权利的归属及其权能进行法律上的确认和规 定。 ③改变现有的土地出租开发方式为股份制，建 立“共容利益”机制Ⅲ㈣。出租土地以获得土地级 差收入的方式虽然是旅游开发中最明晰和最简单的 方式，但由于农民的博弈弱势，农民所得到的补偿与 开发后所获得的高额利润对比悬殊。土地所有者、 承包者、经营者之间在土地增值收益分配上的矛盾 往往十分突出。冲突加剧时甚至会影响到目的地的 旅游经营秩序和旅游形象。而“共容利益”给所有 涉及的人和组织以激励，诱使他们自觉自愿地为共 同利益而行动。就现阶段而言，“土地使用权（或吸 引物权）入股”是一种较好的方式。具体又可分为 两类：土地使用权和吸引物权直接折算为股权（社 区将承担风险）；或者土地使用权出租仅将吸引物
?３０?

权折算为股权（社区不承担风险）。以土地使用权 或吸引物权人股共同开发旅游，既可保障农民对土 地的收益权，又赋予农民作为股东参与或监督经营 管理的权利和资格，因而是目前最能有效化解各方 利益与矛盾，达致共容利益的开发方式和经营机制。 ④修订现行《旅游规划通则》，为社区参与旅游 发展开创制度建设的第一步。社区及其旅游参与最 早是被当作一种旅游规划方法纳入研究视野的¨“。 旅游规划也应当成为社区参与在实践层面的首要和 当然体现。反观我国现行的《旅游规划通则（ＧＢ／ Ｔ１８９７１—２００３）》，没有任何关于社区参与的程序性 规定，仅在旅游规划的编制程序的“征求意见阶段” 规定：“规划草案形成后，原则上应广泛征求各方意 见，并在此基础上，对规划草案进行修改、充实和完 善。”编制旅游规划在实质上仍然是一种行政行为。 推动我国社区参与旅游发展在制度建设上的第一步 即是需要对现行旅游规划通则进行修订，把公众和 社区参与、通知、听取意见、说明理由、听证、投票、监 督等规划程序以法律的形式确定下来，通过程序正 义推动实体正义的实现，保障社区能够真正成为发 展的主体参与到旅游的决策、开发、规划、管理和监 督等过程中。这不仅能有效地保障社区居民的合法 权利，而且能确保旅游规划编制的科学性和可操作 性，也是社区参与旅游发展在制度层面的进步的重 要体现。 美国学者奥尔森（Ｏｌｓｏｎ）在《权力与繁荣》一书 中指出，经济繁荣有两个必要条件：第一，存在可靠 且明确界定的财产权利和公正的契约执行权利；第 二，不存在任何形式的强取豪夺。如果能够通过制 度变革使我们的政府“有足够的权力去创造和保护 个人的财产权利，并且能够强制执行各种契约，与此 同时，它还受到约束而无法剥夺侵犯私人权利”［１ ８１， 那么离真正的社区参与还远吗？
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ｒｅｓｉｄｅｎｔｓ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

①共容利益（Ｅｎｃｏｍｐａｓｓｉｎｇ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ）指的是：拥有利益相关者 的利益实现，不仅是力求获得社会产出的更大份额，而且还需要扩大 该社会的总产出。与之相对的是拥有“狭隘利益”的个人或组织，他 们对增加社会产出毫无兴趣，而仅热衷于再分配以寻求该社会产出 的更大份额，甚至不惜损害社会福利。见参考文献［１７］第５ｌ页。

万方数据

旅游学刊第２７卷２０１２年第２期 ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ［Ｊ］．Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｔｒｉｂｕｎｅ，２０１０，２５（３）：
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ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｔｈ ｉｎ ｔｈｅｏｒｙ

ａｎｄ

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ｓｏｕｒｃｅ

ｎｅｗ－ｔｙｐｅ ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｒｉｇｈｔ——“ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ

ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔ”．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｐｏｉｎｔｓ ｏｕｔ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ
ａｒｅａｓ

ｏｆ ｔｈｅ ｆａｉｌｕｒｅ

ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

ｉｎ Ｃｈｉｎａ’ｓ ｒｕｒａｌ

ｌｉｅｓ

ｉｎ ｔｈｅ ｆａｃｔ ｔｈａｔ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ

ｌａｎｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｉｓ

ｄｏｍｉｎａｔｅｄ ｂｙ

ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎ．ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｚｅｄ

ｂｙ“ｎｏｍｉｎａｌ ｐｏｓｉｔｉｏｎ’’ｏｆ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｓｕｂｊｅｃｔ ａｎｄ“ｖａｃａｎｔ ｐｏｓｉｔｉｏｎ’’ｏｆ
ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ ｔｈｅ

ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔ．Ｆｉｎａｌｌｙ，ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｔｈｅ ｐａｔｈ ｏｆ ｒｅｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｌａｎｄ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｎ ｔｏｕｒｉｓｍ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ’ｓ ｒｕｒａｌ
ａｒｅａｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｏｕｒｉｓｍ；ｌａｎｄ Ｇａｒｄｅｎ

ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｒｉｇｈｔ；ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ

ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｒｉｇｈｔ；ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ

ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ；Ｄａｉ

Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｙ

［责任编辑：宋志伟；责任校对：翟佳羽］
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万方数据

制度增权:社区参与旅游发展之土地权利变革
作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 左冰， 保继刚， ZUO Bing， BAO Ji-gang 左冰,ZUO Bing(中山大学旅游学院,广东广州510275;云南财经大学旅游学院,云南昆明650221)， 保继 刚,BAO Ji-gang(中山大学旅游学院,广东广州,510275) 旅游学刊 Tourism Tribune 2012,27(2)

参考文献(17条) 1.黑格尔;张企泰;范扬 法哲学原理 2009 2.Coase R H The problem of social cost 1960(03) 3.Coase R H The nature of the firm 1937(16) 4.高雅 我国农村土地增值收益问题研究[学位论文] 2008 5.周诚 论土地增值及其政策取向[外文期刊] 1994(11) 6.马克思;中央编译局 资本论[外文期刊] 2004 7.马克思;恩格斯;中央编译局 马克思恩格斯全集 2003 8.马克思;恩格斯;中央编译局 马克思恩格斯全集 2003 9.鲁道夫?冯?耶林;郑永流 为权利而斗争 2007 10.翁时秀;彭华 权力关系对社区参与旅游发展的影响--以浙江省楠溪江芙蓉村为例[外文期刊] 2010(09) 11.郭文 乡村居民参与旅游开发的轮流制模式及社区增权效能研究--云南香格里拉雨崩社区个案 2010(03) 12.Olson M Power and Prosperity:Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships 2000 13.孙九霞;保继刚 从缺失到凸显:社区参与旅游发展研究脉络[期刊论文]-旅游学刊 2006(07) 14.Alchian A A Some economics of property rights 1965(XXX) 15.沈守愚 从物权理论析土地产权权利束的研究报告 1996(01) 16.戴维?M?沃克;李双元 牛津法律大辞典 2003 17.左冰 发展主义语境下社区参与旅游发展困境及其出路 2011(04)

本文读者也读过(10条) 1. 张言庆.寇敏.马波.ZHANG Yan-qing.KOU Min.MA Bo 国外邮轮旅游市场研究综述[期刊论文]-旅游学刊2012,27(2) 2. 左冰 西双版纳傣族园社区参与旅游发展的行动逻辑——兼论中国农村社区参与状况[期刊论文]-思想战线2012,38(1) 3. 秦良娟 旅游云时代的旅游公共信息服务[期刊论文]-旅游学刊2012,27(2) 4. 吴其付.邓贵平 社区参与旅游发展困境研究——基于“政府失灵”视角[期刊论文]-重庆文理学院学报：社会科学版 2012,31(2) 5. 陈梅.吴永发 城市滨水空间景观的地域性设计表达[期刊论文]-科技资讯2012(13) 6. 赵胜春 西双版纳植物奇观[期刊论文]-科学大观园2005(8) 7. 熊海鹰 西双版纳热带花卉园植物专类园一鸡蛋花园景观设计[期刊论文]-热带农业科技2012,35(1) 8. 洪献梅.HONG Xian-mei 丽江城市园林绿化植物选择[期刊论文]-林业调查规划2011,36(5) 9. 李爽.黄福才.钱丽芸.LI Shuang.HUANG Fu-cai.QIAN Li-yun 旅游公共服务多元化供给:政府职能定位与模式选择研究[期刊论 文]-旅游学刊2012,27(2) 10. 信息动态[期刊论文]-旅游学刊2012,27(3)

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  本文关键词：制度增权:社区参与旅游发展之土地权利变革，由笔耕文化传播整理发布。