以吴江经济技术开发区为例的拆迁建居社区公共管理研究

【摘要】 随着我国现代化和城市化进程的不断推进,城市不断的扩张,城市周边原属于农村的土地被大量征用,失去了土地的农民则被集中安置,形成越来越多的拆迁建居社区。作为城市化进程中的新生产物,拆迁建居社区在城市社区中的比重不断上升。由于我国长期实行城乡二元体制,拆迁建居社区内的居民在身份上虽然由单纯的“农民”转变为脱离了农耕劳作的“市民”,但是拆迁建居社区在建设和管理过程中仍然存在着许多问题,在社区环境卫生、社区基础设施建设和维修、社区文化建设、社区服务管理水平和劳动就业等方面与城市社区相比仍有着巨大差异,这些都引起了研究者广泛的关注。本文从界定拆迁建居社区入手,首先明确了社区、城市社区、社区管理等概念,并结合相关理论对国内外社区建设和社区管理的研究理论做了介绍。文章接着介绍了拆迁建居社区的形成及基本特征,探讨了研究拆迁建居社区公共管理的必要性。拆迁建居社区虽然在规划建设以及基础设施等项目上与城市社区里的公共设施没有什么差别,然而这些社区在管理模式和管理理念上都和城市社区不同,带有浓重的村委会管理色彩。对待这些既和城市社区不同,又和农村社区不同的社区,我们既不能沿用农村社区的管理模式,又不能完全照搬城市社区的管理模式,而是要在充分掌握了拆迁建居社区的实际情况后,总结出一套适合拆迁建居社区发展的管理模式。文章以吴江经济技术开发区叶泽湖花苑社区为例,在介绍社区形成背景的基础上,对社区公共管理体制及管理现状进行了全面、细致的剖析,并提出了社区管理过程中存在的问题。然后分析了社区管理存在问题的原因,最后就社区管理存在问题给出对策建议。本文认为：提高拆迁建居社区管理水平,推进社区治理创新是拆迁建居社区真正融入城市社会的重要路径,需要大力推进制度创新,落实撤村建居的制度转变,摆脱原村委会的管理模式,实现农民到市民的身份跨越；推动社区自治,转变社区治理理念,培育居民参与意识,增强居民社区认同感和归属感；建立健全社区服务体系,完善社区基础设施建设,改善社区环境,加强社区安全建设；整合社区资源功能,大力发展社区文化,加强社区思想道德建设,开展社区精神文明创建,整合利用社区教育资源,打造社区新文化,实现农民到市民的文化融合,促使拆迁建居社区真正成为城市体系的一个组成部分,让拆迁建居社区的居民共享城市化成果。 

第一章绪论

1. 1研究背景

随着我国城市化进程的快速推进，城市不断向外扩张，农村土地被大量征用，失地农民被集中安置，在城市周边形成了不少拆迁建居社区。期间，拆迁建居社区的居住人员由原先的农民转变为失地农民，再转变为现在的居民，除了要经历生存方式的变更，更会经历生活空间的置换（汪萍2012)。由于其风俗习惯、文化素质等与城市社区居民有较大差异，搬进拆迁建居社区的居民将会面临越来越多的就业、社保、环境卫生等社会问题，而这些问题都多少与拆迁建居社区公共管理相关。拆迁建居社区在规划建设上紧跟现代城市住宅小区的发展趋势，同样具有现代城市社区的公共服务功能，在公共基础设施和公共服务设施等配套设施上较之农村社区有了较大提高。尽管如此，拆迁建居社区在制度建设、人员素质、管理水平等方面仍然存在一些问题和不足。这些问题和不足不仅阻碍了拆迁建居社区向城市社区转型的步伐，阻碍了失地农民真正融入社区、融入城市，同时也影响着城市化的推进进程和社会稳定，不利于社会主义和谐社会的构建。目前，国内的城市多少都面临着拆迁建居社区在公共管理上的难题，成为中国城市化研究的一个重要内容。本文以江苏省吴江经济技术幵发区叶泽湖花苑社区为例，对社区公共管理工作中存在的问题及对策进行研究，寻求有效的措施，正确处理好拆迁建居社区遇到的各类矛盾和问题。叶泽湖花苑社区成立于2007年8月，占地1000多亩，共安置叶明村、方尖港村、棚桥村、龙津村、叶泽村、同兴村等村部分拆迁村民1000多户近4000人，目前入住率达90%以上。叶泽湖花苑社区在建设和管理过程中所遇到的公共管理方面的难题普遍反映出了目前苏州市吴江区拆迁建居社区中存在的问题，因此，选择叶泽湖花苑社区作为本文的研究对象具有一定的代表性。

1.2研究目的和意义

人们提起拆迁建居社区，往往会认为它就是一般意义上的城市社区，社区居民在生产生活上已经完全脱离了农耕劳作，实现了 “农转非”的身份转变。但是，社区在管理模式和管理理念上较之城市社区仍然相对落后，社区居民的文化素质和生活水平也远远不及城市社区。目前，国内多数学者通常把目光集中在那些城市化进程中矛盾特别突出的城中村和农民工聚集区，对社区的研究也多数集中在城市社区管理及服务方面，对介于城市社区和农村社区之间的拆迁建居社区管理建设的系统研究较少。另外，国外对于社区管理建设问题的论述，并没有关于该方面的直接研究，从而我们可以发现，拆迁建居社区是我国特有的一个现象。因此，本文将紧密结合吴江经济技术开发区的经济社会发展实际，以拆迁建居社区建设为切入点，通过对社区公共管理的研究分析，丰富我国社区建设的理论，从而达到深化我国现有城市化理论研究，促进中国特色社会主义城市化理论体系的建立和完善的目的。随着城市化建设的深入推动，当地政府总是希望能够找到有效的途径避免各种矛盾冲突的发生，使拆迁建居社区成为真正意义上的乐居和谐的城市社区。目前，由于村居混杂、地域交错而产生的社区管理职责不清、体制不健全、标准不一的矛盾和问题，迫切需要健全和完善管理体制，提高管理水平。本文将从研究分析拆迁建居社区现状入手，通过对叶泽湖花苑社区进行深入调查，分析社区转变思路、完善机制、倡导志愿服务、提升居民素质、改善社区环境等创新管理体制的成功经验，为当前拆迁建居社区公共管理实践提供对策建议，加快拆迁建居向城市社区、村民向居民转变的步伐，加快城市化进程，建设和谐、统一的现代化新城区，提升城市形象，进而提升城市综合竞争力，推动社会主义和谐社会建设。

第二章拆迁建居社区的形成及其基本特征

在20世纪90年代中后期，我国经济取得了较大的发展,城市化进程变得越来越快，很多旧城都被拆除。另外，城市的扩张导致大量农村土地被予以征用。这些发展和改变让很多农民成为了需要被安置的对象，产生了大量的农民拆迁安置问题。在征用了农民的土地之后,政府通常会统一安排一块小的地方来安置那些失去土地的农民。被征收土地的农民往往被安排在城乡结合部，组成“拆迁建居社区”。这类社区没有城市社区那么好的设施，但是比农村地区的设施又有了一定的提高。被征地的农民由以前的散居变为了现在的集中居住，农民的户口也可能会发生变化，由农村户口变为城镇户口。在这个社区中，居民的生活条件相比以前有了一定的提高，但是和城市社区的差距还是很大。在部分拆迁社区中，由于农民们没有良好的文化知识，失去土地后他们丧失了维持生计的手段，暴露出了很多问题。

2.1拆迁建居社区的形成

从国外发达国家的发展轨迹可以看出，一个国家要想走向现代化，城市化是一个必须经历的过程。可以说，随着经济社会的发展，城市化是社会发展的必然趋势。现阶段，我国综合国力得到了很大的提高，城市化的步伐也不断在加快。国务院曾发布了《2020年远景规划目标》，在该规划中提出了要在2020年使我国完成城市化的任务，完成这一任务要求城市化率必须在52%以上。在这个总目标的指导下，全国各地还制定了具体的城市化率目标。在中央总的目标之下，各地根据地方实际制定了自身的城市化规划。从这一规划出台后，我国城市化步伐迈上了新的台阶。要加快城市化的进程，我国必须首先确保人口的迅速移动，确保能够有大量的土地来安置被拆迁居民。为了加快城市化步伐，全国很多地方都开始加大对农村土地的征收，按照国务院制定的城市化规划，到2030年，全国被征收的土地大约达到5000多亩。根据我国农村的人口密度可以推断，这将导致至少1300万农民进入城市，成为城市居民。

2. 2拆迁建居社区与农村社区的差异

拆迁建居社区位于城市和农村之间，无论是人口结构还是生活环境的等各个方面都和农村不同。

2.2.1人口结构不同

从拆迁建居社区人口结构来看，主要特征是人口密度高、异质性强、流动性大，农村社区则相反。拆迁建居社区内的居民不仅仅是被安置的农民，还有不少租住小区房屋的外来人员。据调查，叶泽湖花苑社区内共有住户998户，常住人口 3277人，外来租住人员1238人。外来租住人员中有在社区内经营各类日用品的小商户、附近企业职工、施工工地建筑工人，此外还有少量因房价因素选择城市近郊购置房产的外来打工人员。可以说，离城市越近，外来人员越多，这充分说明了社区人口结构异质性强、流动性大(段敏芳2003)。另外，农村社区居民一般较看重家族、宗教和血缘关系，家庭成员之间和邻里之间的关系较为密切。而拆迁建居社区因受城市社区文化的影响，还产生了一些因职业相同、爱好相同而组成新的社会群体，基本摆脱了血缘与宗族关系的主导地位，讲究人与人之间交往的平等性。

2.2.2就业结构不同从就业结构来看，拆迁建居社区的居民大部分从事第二、第三产业。其中，除了小部分经商办企业或者开个小餐馆、小门面当老板，大部分居民由于劳动技能及文化素质普遍较低，只能从事操作工、装卸运输、绿化养护、保安门卫、环卫保洁等较粗重的行业。而农村社区居民以从事农业及相关产业为主。从收入结构来看，拆迁建居社区居民的收入主要有打工收入、房租收入和其它经营收入等部分，而农村社区居民收入主要来源为粮食种植、水产养殖、家禽家畜饲养以及农副产品收入。总体看来，拆迁建居社区居民收入比农村居民的收入要高，比城市居民低。

第三章拆迁建居社区公共管理的基本状况    .............................................16

3.1吴江经济技术开发区叶泽湖花苑社区概况    ........................................16   

3.2社区现状及其问题    .........................................................................16

3.2.1居民来源广泛    .............................................................................16

3.2.2管理主体多元化    .........................................................................17

3.2.3外来人员多    ................................................................................17

3.2.4自我定位失衡    ............................................................................17

3.2.5设施维护不及时    .........................................................................18

3.3社区公共管理体制及管理网络    ........................................................18

3.3.1社区党组织    ................................................................................19

3.3.2 “五级社区管理网络”    ..................................................................19

3.3.3综治网格化管理    .........................................................................20

3.4拆迁建居社区中政府管理与基层自治组织的关系    ..............................21

3.4.1区农发局和拆迁建居社区的关系    ..................................................21

3.4.2社区与政府职能部门的关系    .........................................................21

3.5社区公共管理的成效    ......................................................................22

3.5.1社区党建网络得以构筑    ................................................................22

3.5.2社区服务水平大为提升    ................................................................22

3.5.3社区环境更为优化    ......................................................................23

3.5.4社区服务日趋多元    ......................................................................24

第四章拆迁建居社区公共管理旳问题及其原因    ......................................25

4.1拆迁建居社区公共管理存在的主要问题    ...........................................25

4.1.1社区“撤村建居”缺少制度依据    ......................................................25

4.1.2社区自治程度低    .........................................................................25

4.1.3社区公共服务体系不完善    ............................................................25

4.1.4社区居民就业问题严重    ...............................................................26

4.1.5社区治安形势严峻    .....................................................................26

4.2拆迁建居社区公共管理问题产生的原因    ...........................................27

4.2.1相关法律法规不健全    ..................................................................27

4.2.2职能和角色没有完全转变    ...........................................................27

4.2.3管理区域出现错位    .....................................................................27

4.2.4社会服务跟不上居民的需求增长    .................................................28

第五章拆迁建居社区公共管理的改善措施    ...........................................29

5.1大力推进制度创新，实现农民到市民的身份跨越   ............................ 29

5.1.1拆迁建居社区管理体制创新    .......................................................29

5.1.2社区居民就业制度创新       ..........................................................29

5.2推动社区自治，培育社区的认同感和归属感    ..................................30

5.2.1 培育居民参与意识    ..................................................................30

5.2.2加大培育中介组织的力度    .........................................................30

5.3建立健全社区服务体系，实现拆迁建居和谐良性发展    ....................31

5.3.1提高社区管理和服务水平    .........................................................31

5.3.2完善社区服务设施    ...................................................................31

5.3.3加强社区服务组织、服务队伍建设    ............................................31

5.3.4提高创业就业水平    ...................................................................32

5.4大力发展社区文化，实现农民到市民的文化融合    ...........................32

5.4.1加强思想道德建设    ...................................................................32

5.4.2开展精神文明创建    ...................................................................32

5.4.3整合利用社区教育资源    ............................................................32

5.4.4推进虚拟社区管理创新    ............................................................32

第五章拆迁建居社区公共管理的改善措施

拆迁建居社区管理还存在着各种各样的不足之处，要从根本上加以改善，必须改变现有管理模式。这其中，政府的正确引导非常重要。但在社区发展道路上，政府更应当做个引导者而非最后执行者。政府所承担的职责，主要应该体现在以下几个方面：一、社区制度框架的建设；二、社区自治能力的促进；三、社区服务体系的引导建设。

5.1大力推进制度创新，实现农民到市民的身份跨越

5.1.1拆迁建居社区管理体制创新

由于吴江经济技术开发区内行政村的建制并未撤销，所以社区管委会和村委会这两个组织依然共存于拆迁建居社区中。例如，叶泽湖花苑社区的人在经济方面还是隶属于原村委会，事务管理方面也是按照村委会安排进行。但涉及公共建设等问题，村委会和社区却容易踢皮球，相互推卸责任，使得管理出现混乱。因此，建立明晰的社区管理组织关系非常重要，只有明确了社区管理主体，才能做到责任分工明确，才能实现管理工作的有条不紊。拆迁建居社区的管理原则有两方面：一是按照户籍管理；二是按照属地管理。政府部门应该在坚持相关原则的基础上，制定管理规定，理清管理组织关系，明确职责分工，才能有效避免职责不明的问题出现。比如，开发区农发局作为社区上级主管部门，要积极完善和推行"开发区社区管理委员会一社区服务中心一社区工作站一社区居民组长一社区网络员”的“五级社区管理网络”机制，叶泽湖花苑社区服务中心（社区办公室）作为社区管理主体总体负责本社区居民的公共事务，叶明村和方尖港村作为社区下辖工作站则实行“一体化管理、一站式服务”，协助社区完成辖区内的公共管理事务。

结束语

拆迁建居社区在城市化进程加快的背景下应运而生，它集合了人口、土地、经济、文化等众多方面的内容。拆迁建居社区在空间区位、社区管理、社区服务以及居民生活方式等方面都在向城市化方向融合，这种融入方式可以看做是中国城市化建设过程中，农村融入城市的一个剪影。对于拆迁建居社区公共管理体系的研究，是研究我国农村融入城市的城市化建设的一个重要的切入点。拆迁建居社区要真正做到融入城市，必须加强社区基础设施的建设，加强社区管理，大力推动社区管理模式改革。实现形式主要有实现制度创新以及撤村建居的制度转变，改革传统管理模式，实现农民到市民的身份跨越；推动社区自治，转变社区治理理念，培育居民参与意识，增强居民对社区的认同感和归属感；完善社区服务管理体系，提升服务质量，丰富服务形式，完善公共基础设施，营造良好社区环境，建设安全文明社区。另外，努力推进社区经济发展，设立长远发展目标，为社区公共利益的发展提供物质支持。努力实现拆迁建居社区的硬件环境、生活方式以及文化素质全面城市化，实现拆迁建居和谐良性发展；丰富社区共享资源，推进社区文化建设，培养良好的社区道德风尚，开展社区精神文明创建，整合利用社区教育资源，推进虚拟社区管理创新，打造社区新文化，实现农民到市民的文化融合。文中以吴江经济技术开发区叶泽湖花苑社区的个案研究为例，以及由此展开的理论研究都证明了这些观点。吴江经济技术开发区叶泽湖花苑社区在苏南地区甚至华东经济区都具有其代表性，因此选择它作为研究案例，可以了解华东地区的整体形势。但在全国范围内来看，其仍具有地域局限性。中国的经济文化地域特色明显，因此，不同地区发展程度各有差异，其相应城市化模式也应因地制宜。如何完善拆迁建居社区管理体系，使其能够真正融入城市中，进而充分实现农民市民化，仍然是一个有待深入研究的课题。

参考文献:

• [1] 蔡建云.  加强撤村建居社区建设的调查与思考[J]. 政策瞭望. 2009(09)
• [2] 许红星,俞鸿.  如何应对“拆迁安置小区问题”[J]. 社区. 2007(04)
• [3] 葛望及.  中外社区模式发展对我国转轨时期建设新型社区模式的启示[J]. 黑龙江省社会主义学院学报. 2006(03)
• [4] 任立兵.  政府在城市社区治理中存在的问题及对策研究[J]. 南京审计学院学报. 2006(01)
• [5] 施国庆.  非自愿移民:冲突与和谐[J]. 江苏社会科学. 2005(05)
• [6] 余远来.  浅论新型社区的形成及居民自治特征[J]. 前沿. 2005(05)
• [7] 郭亚杰,周洁.  社区建设:背景、模式和发展趋势[J]. 学习与探索. 2004(06)
• [8] 马军涛,周剑.  城市社区管理中存在的问题及其对策[J]. 南京医科大学学报(社会科学版). 2004(01)
• [9] 谢守红,谢双喜.  国外城市社区管理模式的比较与借鉴[J]. 社会科学家. 2004(01)
• [10] 段敏芳.  中国人口迁移流动现状及发展趋势[J]. 中南财经政法大学学报. 2003(06)