中国互联网治理模式的演进与创新（3）

  本文关键词：对20年来我国互联网新闻信息管理制度的考察，由笔耕文化传播整理发布。

中国特色的互联网治理模式总结

在本文的最后，笔者将通过与中美互联网治理模式的对比，总结出中国特色的互联网治理模式经验，并提出待完善之处。

美国作为互联网的先发国家，占据了综合的绝对优势地位，加上现实空间良好的秩序与完善的制度，其倡导的多利益相关方模式有其合理性和可取之处；而中国作为一个典型的后发国家，其基于实践而演进的互联网治理制度，如同历经30多年改革开放逐步成型的中国模式，也有着其必然性和合理性。简单将这两种模式对立起来，是极其片面的。当前，全球网民突破30亿，以中国为代表的发展中国家成为新的驱动力。随着网络空间的形成和各种矛盾的不断激化，我们必须超越二元思维，让这两种模式相互借鉴、取长补短、走向融合，形成“与”而不是“或”的关系，或许是真正理性而正确的选择。

比较中美互联网治理模式与实践的主要不同点（表4），我们可以发现：

第一，虽然中国互联网治理表现为政府中心化的集中控制模式，但是在治理体系的演进过程中，却解决了单一的集中控制的管理机构带来的决策弊端，形成了独特的政府集中管理模式下的各职能部门去中心化的九龙模式，并在互联网发展20多年间，不断地适应互联网发展特点而演进。“九龙治水”模式的政府去中心化特点，继承并超越了传统体制的政府全知型思维，通过多部门分权和属地管理实现纵向和横向的权力分散和分布式执行，适应了互联网治理内在的特性。

第二，中国的“九龙治水”模式中，政府的职能正在转向顶层设计，在发展战略的制定和引领、基础设施的部署和建设以及政策法规等制度的建设等方面发挥着领导者和引领者的作用。

第三，在互联网治理体系发展过程中，政府中心化的控制模式并没有形成全能型思维的治理壁垒，中国的社会化治理力量得到了很大的发展空间，释放了巨大的治理压力。事实上，在日常治理中，只有积极发挥好企业和社会力量的作用，才能真正实现长治久安。

第四，中国的“九龙治水”模式同样存在问题和不足。一方面，当前网络空间的公共政策主要受政府和企业两大力量主导，对于公共利益与公共空间的考量不足，致使创新活力不足，发展受到制约，未来需要大力释放第三方智库在公共政策制定方面的协同作用，以第三方智库为代表的新型社会化力量仍有巨大的提升空间；另一方面，中国互联网治理模式的合理性和合法性缺乏有效传播，需要在对中国互联网20多年发展史实信息的充分掌握、科学溯源的基础上，提升基于促成监管政策形成的制度研究。

总的来说，互联网治理模式没有现成的，而是在实践中不断开创、摸索和积累起来的，中国模式和美国模式都有自己的优势和劣势。因此，中国在互联网治理方面的经验和创新需要重新认识，更需要重新评估。既要发现和总结长期以来真正的具有可借鉴意义的制度创新，逐渐建立我们的制度自信，也要不回避我们面对的不足和挑战。

第一，强政府并没有过时，其意义将会日益凸现。在未来的互联网治理中，政府应该成为多利益相关方的总协调人和总主持人，以及总监督者和公共利益的总托管人。未来，政府的职能将更多地表现为顶层设计能力、统筹能力、协同能力、规则制定能力、安全保障能力、社会动员能力等方面，不再像过去那样无所不能，而应该有所为有所不为。在具体管理事务中，政府应该学会充当一只看不见的手，发动和组织各方面的力量来推进。

第二，社会化治理是长治久安的根本之道。网络空间主导的时代，也是一个日渐实时化的时代。国家的社会治理必须逐渐构建出一个能够实时动态、及时响应的全新社会化体系。政府在日常管理和具体问题的应对中，必须也只有依靠社会力量，才可能有效完成。在有效统筹的基础下，仅仅是“九龙治水”还远远不够，九十龙治水，九百龙治水，九千龙治水……再多的“龙”都不怕多，惟有不断细分和深入的社会化网络，开放性、分布式的网络化治理，结合自组织的协同形式，才能高效、及时地应对各种网络问题或者网络时代的社会问题。

第三，“九龙治水”模式与多利益相关方模式的互补性增强。随着网络空间失序的危险不断加剧，积累的矛盾日渐复杂，政府将扮演更积极而重要的角色，这是必然的趋势。同时，必须走出政府全知全能的传统思维。“九龙治水”模式的最大不足，在于政府力量挤压社会力量的空间，造成发展与创新的动能不足。基于实践而内生、基于矛盾冲突而演进的“九龙治水”模式，与美国、欧洲等倡导的多利益相关方模式一样，同样蕴含了传统政府治理的去中心化机理，既符合中国这样后发国家的现实情况和实际需要，也符合互联网全球治理的理念和发展趋势。

无论是早期的“四驾马车”模式，还是后来的“九龙治水”模式，都是中国互联网实践的经验积累，是中国现在和未来的宝贵财富。最应该引起重视的是，20多年来，参与互联网管理的众多基层官员逐渐成长起来，担当起更重要的领导工作。他们在互联网的政策制定、问题处理以及日常管理的摸打滚爬中，耳濡目染，身教言传，长期熏陶，对于互联网的认识，对于互联网发展的把握，甚至对于互联网的感情，必然对中国互联网未来的发展产生积极而深远的影响。这些“治理经验”和“互联网基因”，很可能成为下一个20年中国在新的网络时代与时俱进，在引领全球网络治理上发挥更大作用的重要动能，成为中国网络强国的重要保障。总之，我们在客观面对问题和不足的同时，要充分肯定中国特色的互联网治理模式创新，找出其中的规律和最有价值的逻辑，为全球正在面临的网络空间治理挑战贡献中国经验。

（本文系浙江省重点科技创新团队科研项目“网络媒体技术科技创新团队”的研究成果，项目编号：2011R50019；互联网实验室研究员张静、李树波对此文亦有贡献）

注释

【1】毛寿龙：《制度创新与政府功能》，《浙江学刊》，1995年第5期。

【2】蒋力啸：《用试析互联网治理的概念、机制与困境》，《江南社会学院学报》，2011年第3期。

【3】钟瑛：《我国互联网管理模式及其特征》，《南京邮电大学学报（社科版）》，2006年第6期

【4】王静静：《从美国政府的互联网管理看其对中国的借鉴》，华中科技大学硕士论文，2006年。

【5】任丙强：《我国互联网内容管制的现状及存在的问题》，《理论探讨》，2007年第10期。

【6】马宁：《互联网安全法制建设的新阶段——2000年互联网安全立法综述》，《网络安全技术与应用》，2001年第9期

【7】张平：《互联网法律规制的若干问题探讨》，《知识产权》，2012年第8期。

【8】张文祥：《对20年来我国互联网新闻信息管理制度的考察》，《新闻记者》，2014年第4期。

【9】旷野：《我国信息化法制建设的现状与建议》，《中国社会科学院研究生院学报》，2007年第3期。

【10】高宏存、于正：《感知国家话语下市场话语的脉动》，《江汉大学学报（人文科学版）》，2010年第12期。

【11】《依法整治网络环境取得明显成效》，新华网，2010年2月10日，。

【12】郭旨龙：《用完备的法律规范撑起一个更清朗的网络天空》，中国社会科学在线，2014年5月23日，。

【13】《研究机构：2014网上舆情日渐清朗 网络治理成绩斐然》，新华网，2014年12月25日，。

【14】《中国强化网络监管，谷歌的生意不好做》，《纽约时报》，2014年9月23日，。

【15】《乌镇互联网大会：中国克服了疑心？》，BBC中文网，2014年11月20日，。

【16】张鸣新浪微博，?type=comment。

【17】《胡锦涛开通“网络民意直通车”》，中新网，2008年06月22日，。

【18】《胡锦涛：把互联网建设好利用好管理好》，新浪网，2007年01月25日，。

【19】《胡锦涛等领导人论互联网》，人民网，2009年06月17日，。

【20】《温家宝总理与网友在线交流》，新浪网，2009年3月1日，。

【21】《胡锦涛考察腾讯公司获赠QQ号 勉励员工》，腾讯网，2010年9月8日，

【22】《温家宝总理考察阿里巴巴》，搜狐网，2010年6月26日，。

【23】《胡锦涛十八大报告摘要》，和讯网，2012年11月09日。。

【24】新华网，。

【25】【28】【29】姚源：《我国互联网治理研究》，华中师范大学硕士学位论文，2012年。

【26】中国互联网协会官方网站，。

【27】国家互联网信息办公室、北京互联网信息办公室：《中国互联网20年：网络大事记篇》，北京：电子工业出版社，2014年，第25～125页。

【30】《“净网”进行时 九龙治网终结》，时代在线，2014年4月24日，。

【31】《习近平的网络观及其现实意义》，《中共云南省委党校学报》，2015年第16卷第4期。

【32】《习近平主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议强调总体布局统筹各方创新发展努力把我国建设成为网络强国》，《人民日报》，2014年2月28日，第1版。

On the Evolution and Innovation of the Chinese Internet Governance Model

Fang Xingdong

Abstract: China's Internet governance has often been criticized and misunderstood both at home and abroad. But in fact, China has initially formed an Internet governance mode with its own characteristics. Over the past 20 years, "Internet is the big trend" and "development is the absolute principle" have become the consensus of all levels of governments in China. "Putting management behind development" has become the hidden guiding ideology of the various government departments concerned. The Chinese Internet has been lucky to avoid the traditional centralized control by a single competent authority from the very beginning, but formed a multi-sectoral, decentralized social management system. It can be said that the inherent institutional innovation and breakthrough is the key to the success of the Internet in China, and also the result of the successful experience and wisdom of the Internet governance mechanism with Chinese characteristics. The Internet governance model with Chinese characteristics has been initially formed, and the management team in the government system which has become competent will be the valuable wealth of China for new national governance innovation in the network era.

Keywords: Internet management, Internet governance, social governance system, multi-stakeholder model, multi-regulator system

【作者简介】

方兴东，国家信息中心博士后，汕头大学教授、长江新闻与传播学院院长兼国际互联网研究院院长，浙江传媒学院特聘教授、互联网与社会研究中心主任，互联网实验室创始人、董事长兼CEO，中国互联网协会研究中心执行主任。主要研究方向为网络空间战略、网络安全、网络经济和新媒体。主要著作有《网络强国：中美网络空间大博弈》《IT史记》等。

中国特色的互联网治理模式创新的六个层面

第一，“发展是硬道理”是自上而下的共识。20多年来，无论是对最高层，还是对各政府部门而言，推动和发展互联网始终是一贯的共识。这一潜在的官方“共识”无疑是影响互联网各种法规、制度和政府决策的最关键的“无形之手”，也是中国互联网快速发展最重要的“护身符”。从邓小平的“计算机要从娃娃抓起”开始，这种将互联网视为“大势所趋”，要“顺势而为”，错失工业时代的中华民族不能再错失信息时代的发展思路，是中国互联网发展没有走重大弯路的“定海神针”，也是中国互联网治理最大同时又最容易被忽略的体制创新。

第二，“先发展，后管理”成为隐性的指导思想。“先发展，后管理”是20多年来中国互联网顺利发展的思想保障。考察不同时期主题和政府关注点，可发现互联网治理大致经历从潜伏、爆发到可控的过程。

在互联网发展早期，继1993年美国提出建设信息高速公路计划之后，中国也在同年提出建设实施“三金工程”，即建设中国的“信息准高速国道”，以更好的为经济社会发展服务。同年底，国务院批准成立国家经济信息化联席会议。

在“九龙治水”雏形阶段，从1999年开始，新浪、搜狐、网易等门户网站以及大量新开通的网站开始涉足新闻传播，网络作为中国第四大传媒形态的地位初步奠定，同年10月16日，《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》发布，明确了今后网络新闻宣传工作发展的方向，并对网上新闻信息发布提出了一系列的规范原则。

在“九龙治水”相对成熟阶段（2005～2013年），博客在2002年开始引发了新一轮的Web2.0浪潮，2005年3月20日，信息产业部发布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》开始施行，至年底未登记备案的网站将被关闭。网站备案制的推出，极大地影响了域名的申请量，也影响了因为Web2.0而引爆的个人网站的进一步繁荣发展。这标志着中国互联网管理从过去“先发展，后管理”的宽松模式走向“边发展，边管理”的趋严模式。

“九龙治水”升级阶段（2013年至今），2014年2月27日，中国中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，统筹协调涉及经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化重大问题，中国互联网治理模式进入拥有进行顶层设计统筹部署的部门，以战略统筹来科学指导中国的网络空间安全与发展。

第三，政府去中心化的互联网管理体系。中国互联网管理从一开始就形成了一个治理框架的雏形，即互联网在中国进入和诞生之初，就不是划归为单一政府部门主管的范畴。从1994年之前中科院、高能所等学术机构的驱动，到90年代中后期邮电部、电子部、信息办和中科院“四驾马车”的互联网管理架构，均促成了中国互联网去中心化的原始治理架构。在此基础上，中国互联网治理的“九龙治水”格局在2000年之后逐渐形成。正是这种管理的分散化，使得中国互联网在发展历程中没有因制度制约而遭遇重大挫折。但是“九龙治水”管理架构的弊端也不能回避：多部门交叉重合管理造成职责混乱，顶层设计的缺乏造成国家互联网战略推进滞后，多部门之间有效协调和协同能力缺乏，整体治理能力不足，等等。实际上，无论是互联网的发展趋势，还是今天互联网社会的复杂性，都使得单一部门集中控制的管理模式难以奏效。分布式的治理创新，很大程度上是在不自觉中发展起来的，不是自上而下有战略有步骤形成的，而是在互联网发展过程中、在日常问题的应急应对中摸索出来的，是在管理实践中或被动或主动地自然发展起来的。

第四，准多利益相关方治理机制。中国互联网社会化治理体系事实上长期存在并且发挥着重要作用。一方面，由于互联网的技术含量高，中国互联网协会、中国电子商务协会、计算机协会等行业性组织在互联网发展过程中发挥了比传统行业组织更为显性的作用；另一方面，由于互联网的产业特性突出，互联网公司作为广大网民的实际承载者和日常管理者，和政府相关部门之间形成了高频度、高互动的紧密关系，很多突出的管理问题必须基于双方良好的协作才能更好解决。而政府主管部门在与业界频繁的接触当中，互联网意识和互联网精神也得以快速提升。

第五，准公私合作的管理机制。在中国互联网治理机制中，互联网公司发挥有积极的管理职能，在提供互联网产品与服务的同时，也承担着不可或缺的网络空间的基础建设保障、海量网民的服务与管理、基于技术代码的各种隐含规则与制度的制定等工作。

第六，与生俱来的与国际社会高度互动与融合的互联网文化与商业模式。国外风险投资是中国互联网行业20多年来最主要的投资与助推资金。早期10多年，借鉴、模仿甚至拷贝国外的互联网商业模式，是中国互联网起步和成长的主要方式。目前，无论是BAT还是早期的三大门户，中国最成功的互联网公司无一不是由海外风投投资，且在美国和香港上市的。美国先进的互联网模式、理念以及制度，从一开始就深深地融入中国互联网成长与发展的进程中，也潜移默化地影响着每一个网民。

以上六个层面的制度创新，尽管不是尽善尽美，也不是自觉自愿，但都是确保中国互联网摆脱传统单向度管理的局限和束缚，得以迅速发展的关键性制度创新。这些中国特色的制度创新，与美国本土的制度和实践有着很大差异，但是，并不简单意味着中国制度的滞后和落后。在很多方面，中国经验可能更加符合互联网最新的发展趋势和世界各国的实践。要客观评价20多年来中国互联网的贡献，以及预测未来的可能影响，这些制度层面的创新和努力都需要得到总结。

“九龙治水”治理模式的发展历程

中国互联网制度创新的历程与产业发展的历程是密不可分的，两者时间段略有错位（表1、表2）。从制度创新看，大致可以分为几个阶段：1994年之前的史前阶段；1994～1998年，邮电部、电子部、信息办和中科院“四架马车”阶段；1999～2004年，信息产业部主导的“九龙治水”初步形成阶段；2005～2013年，国新办主导的“九龙治水”相对成熟阶段；2014年至今，网信办主导的“九龙治水”升级阶段。

“九龙治水”模式的史前阶段：是学界而不是政府主导。从1986年启动中国学术网项目并通过卫星链路远程访问日内瓦的主机节点，到1987年从本土经由意大利和德国的互联网路由节点发出第一封电子邮件，到1990年注册登记了我国的顶级域名.CN，再到1993年中科院高能物理所租用美国卫星链路接入美国能源网，最终到1994年4月初，中国互联网得到美国国家科学基金会（NSF）的认可，正式开启中国拥抱全球互联网的时代。1994年之前，整个社会对于互联网的认识相对粗浅，政府和产业部门对于互联网的认识远远不足，学术界是驱动互联网在中国启蒙和萌芽的主要力量，中国真正意义上的互联网管理还未出现。

1987年9月20日20时55分（北京时间），中国兵器工业计算机应用研究所发出第一封电子邮件。李澄炯提出，邮件内容用“越过长城，走向世界”，他表示，该邮件的作用就相当于一个“网络寻呼”，希望外界收到来自中国计算机网络的声音。

1990年10月10日，王运丰教授与德国卡尔斯鲁大学的措恩教授商讨中国申请国际域名的问题，最后决定用.CN这几个字符，即以.CN代表中国。1990年11月28日，得到中方授权的措恩教授在德国卡尔斯鲁厄大学内建立.CN顶级域名服务器，在SRI-NIC（Stanford Research Institute's Network Information Center）注册登记中国的顶级域名.CN并开通.CN的国际电子邮件服务，钱天白任.CN域名的行政联络官，钱华林任技术联络官。1992年底，中科院院网（CASNET）建成.CN服务器移入该网络。

1993年3月，中科院高能物理所通过卫星链路接入国际互联网，也让国内的部分科学家可以接入美国科研网络。其实，中科院高能物理所早在1990年就开始为社会提供国际网络接入服务。这次采用卫星通信的模式直接联入国际互联网（internet），为其更好的利用互联网资源奠定了基础，同时也可以为社会各界提供更为灵活的网络接入方式。

事实上，从1990年开始，国内的北京市计算机应用研究所、中科院高能物理研究所、电子部华北计算所、电子部石家庄第54研究所等科研单位，先后将自己的计算机与CNPAC（X.25）相连接。1993年底，中科院中关村地区的30多个研究所及北大、清华两所高校，全部通过光缆互联。紧接着，中科院在全国范围内的研究机构联网工程（CASNet）启动，后续完成了将12个分院区域网及其他城市的研究所连到北京的广域网工程，连接了24个城市（包括北京）。1993年，美国提出了建设信息高速公路计划，中国也在同年提出建设实施“三金工程”。1993年底，中国就正式启动了这项国民经济信息化的工程，此举宣告了我国互联网基础设施建设的起步。

在此阶段，由于技术门槛较高、资源极为紧缺，仅有科技工作者、科研技术人员等极少数的人群使用互联网，而且使用范围也仅限于科学研究、学术交流等。人们更多地是从科技和信息化角度，而不是从媒体或者意识形态角度看待互联网，因此也避免了不必要的政治疑虑和政策干预。

“九龙治水”模式的源头：联席办开创政府去中心化的基本模式。第一次互联网浪潮初期，中国互联网的发展尚处于摸索阶段，制度管理以社会化形态为主，属于非政府组织治理。1994～1998年的邮电部、电子部、信息办和中科院“四架马车”阶段是中国互联网管理制度开始确立的关键起点。邮电部（吴基传担任部长）、电子部（胡启立担任部长）以及信息办（早期名称为联席办）对互联网管理的重视，以打破垄断为诉求的两个产业部门的之间的竞争与博弈，期间信息办的异军突起，中科院的无心插柳与有心栽花而获得CNNIC管理权，是这一模式形成的重要影响因素。

对于中国式治理模式的确立，其实迄今没有真正客观和基于史实的认识。有一个普遍的想当然的共识就是，互联网从一开始没有纳入某一单一部门（主要是当时的邮电部）来强化管理，是因为政府、尤其是高层对于互联网的认识不足，或者就是不懂互联网，而这反而给互联网的发展创造了相对的空间。这种想当然的结论很符合逻辑，但是却不符合史实。新闻媒体界对于中国互联网历史的关注也缺乏对此的深入挖掘。因此，这种误解一直固化至今。甚至，一些参与早期政策制定的当事人，也因为参与工作的时间点等原因，无意中忽视了早期非常关键的历史。正如中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平所说：“在早期，政府对于互联网没什么太多的想法，那时更多的是技术考虑，仅仅把它当作是一个新技术。真正从政策角度去考虑互联网问题，要到1995年后，到1996、1997年时，才真正从经济、社会发展来考虑这个问题。”

目前，各种书刊中将1996年1月国务院信息化工作领导小组的成立（组长是时任国务院副总理的邹家华）作为政府开始正视互联网的标志之一。而由国务院信息化工作领导小组组织、邹家华主持的第一次“全国信息化工作会议”就于次年4月在深圳举行。这次会议的确是中国互联网发展历史上的重要时刻，但不是确立治理模式的关键事件。去中心化的管理模式的真正确立还要大大提前。

首先，不得不提到一个重要的批示。1993年12月10日，国务院批准成立国家经济信息化联席会议，邹家华任主席。国家经济信息化联席会议办公室（简称联席办）设在原国家计委（国家信息中心）。1994年5月，国家信息化专家组成立，是国家信息化建设的决策参谋机构。1995年5月9日，根据联席会议第三次全体会议决定，联席办向全国各部门发出《关于我国有关信息网络与国际英特网（INTERNET）实行统一规划和加强管理的通知》。1995年5月16日，邹家华副总理在联席办《通知》上批示：“由国家经济信息化联席会议办公室统一管起来。”

但是，事情却突发变故。1995年6月12日，李鹏总理在中宣部《宣称工作简讯》1995年第41期上批示，明确由邮电部来建设互联网。6月下旬，时任电子部部长胡启立多次找当时联席办常务副主任陆首群谈话，不同意邮电部牵头搞互联网，而希望电子部来牵头。1995年7月6日，陆首群致信给当时的李鹏总理和邹家华副总理，7月8日，李鹏更改批示，不再由邮电部牵头。

这个决定历史的批示，富有戏剧性地产生了。看似偶然，却可能是时代的必然。

7月18日，邹家华召开会议，贯彻李鹏批示，形成会议决定。决定由联席办牵头，组织“计算机信息网络国际联网管理暂行规定”起草小组。而不再由邮电部牵头，也没有让电子部牵头。起草小组以联席办提出的稿子为基础，吸收了邮电部的稿子。参加会议的有当时的邮电部部长吴基传、电子部部长胡启立、中宣部副部长白克明、中央外宣办副主任李冰、国务院副秘书长刘奇葆等人。

7月28～29日，由联席办、国务院新闻办、邮电部、电子部、安全部、公安部、中科院、国家教委、兵器工业总公司组成的起草小组（陆首群牵头），起草统一的暂行规定修改稿。明确了“任何国家都不可能成为信息社会中的孤岛，加入国际计算机互联网络是改革开放的需要，是科技、教育、经济文化交流和对外宣称以及促进发展的需要”的大方向。

8月19日，召开更多范围的跨部门座谈会上（将近30多个部门，40多人参会），绝大多数部委明确表示，不赞成把互联网（当时称为“计算机信息网络与国际联网”）纳入一个部门管理的模式，赞成联席办负责归口管理，并建议设立一个跨部门联合组建的民间机构组成管理委员会，在联席办领导下，协助联席办负责具体的日常工作。大家的共识是这个管理模式“既符合中国国情，有利于有效管理；又符合国际惯例，有利于国际合作与交往”。

当然，邮电部和电子部争夺互联网管理权的较量并没有因此平息，都在各个层面下功夫。1995年11月7日，邹家华主持召开第四次国家经济信息化联席会议，参加会议的邮电部副部长周德强依然提出，按国务院54号文，国际联网物理信道应由邮电部统一管理。会议没有赞同邮电部的意见，而再次明确了互联网的管理主体为国家经济信息化联席会议办公室。刘奇葆副秘书长和国务院法制局建议，在《管理暂行规定》中明确写进一段：由国务院授权，重大问题由联席会议裁决，日常管理由联席办负责。管理规定修改之后报国务院审查批准后颁布。

由此确立的中国互联网管理模式具有划时代的重大意义。

另一个不容忽视的重要细节是，根据新加坡前外交部长杨荣文回忆：1995年12月3日至10日，中共中央政治局委员丁关根赴新加坡访问，对新加坡的媒体管理架构进行非常详细的考察。作为新加坡当时的新闻及艺术部长，杨荣文接待了丁关根。这次考察对于随后推出的《管理暂行规定》的方向定取无疑是非常重要的。杨荣文表示：“如果当初没有做出管控式地开放互联网的关键性决定，中国活跃的社交媒体今天就是另一番光景了。”

1996年2月1日，，由李鹏总理签发的中华人民共和国国务院令第195号发布：《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，已经1996年1月23日国务院第42次常务会议通过，现予发布施行。

根据史实，中国互联网管理模式的确立并不是因为政府不懂互联网，而是非常懂，而且部委之间针对互联网的独家管理权的博弈与较量非常激烈。正是因为当时政府高层是明白的，清醒的，也是懂互联网国际惯例的，所以在重大历史关头，做出了经得起历史检验的正确决策，没有犯下历史性错误。部门利益和意识形态的担忧，没有让中国互联网从一开始走入误区。这不能不说是互联网的幸事，也是中国的幸事。今日中国互联网的成绩，与当年的决策，以及当时的一批政府部门的“明白人”，是密不可分的。

还有一个重要的事件也不能忽视。1997年2月，国务院信息办组织举办“数字化信息革命报告会”，美国学者、《数字化生存》一书的作者尼葛罗庞帝第一次正式访华，开启了中国互联网启蒙第一课，唤醒了中国社会各界的互联网意识。中国在与国际互联网络的互联互通后，完成了与国际互联网思想的第一次接轨。

1995年，《中国人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》起草说明中有这样一段话：由于信息化涉及很多部门，计算机信息网络与基本电信网络有所区别，国际计算机互联网络（INTERNET）是在冲破各国垄断情况下发展起来的，在跨部门座谈会上，绝大多数部委明确表示不赞成把计算机信息网络国际联网纳入某一个部门管理的模式，赞成由“联席办”负责归口管理（重大问题由“联席会议”决定，日常管理由“联席办”负责）。鉴于“联席办”是一个临时机构，为赋予其管理职能，需要国务院授权将其改变为国务院的一个非常设机构（像国家无委会办公室那样），最近，中央编委已核批并下达了其编制。从符合中国国情和国际惯例出发，本着公正、开放、合作、安全的原则，设立跨部门的民间机构（中国互联网络联合管理委员会），在“联席办”领导和授权下，协助“联席办”负责具体管理工作。

抛开对于体制的成见和偏见，上述内容明确无误地告诉我们，在互联网进入中国的早期，我们的政府部门和相关领导，对于互联网的内在规律和全球规则，有着清晰和正确的认识。在体制之内，也依然保持着开放性和创新性。重要领导人在决策中能够深刻理解各方面的合理思想并及时调整决策。而且这种决定性的政策，是基于一批体制内“明白人”的推动，更是体制上下集体性的理性决策，绝不是偶然的。

“九龙治水”模式初步成型阶段阶段。1999～2004年，信息产业部开始担任主导部门，也是多部门分头管理的“九龙治水”模式形成的初步阶段。1998年3月，我国政府将邮电部和电子部合并成了信息产业部，信息产业部开始对电信与信息服务市场进行监管和服务质量监督，正式成为互联网产业的主管部门。但在产业管理方面，信息产业部、公安部、文化部、国家工商行政管理局等部门职能交叉，属于“政出多门”的多头管理体制。如图表3【25】所示：

在多部门分头管理模式之下，以2001年中国互联网协会的成立为标志，我国同时进入了政府与行业协会共同治理互联网的阶段。行业协会在自上而下的政府管理难以企及或者效果不佳的地方发挥着协调作用，并且在行业自律等方面发挥着重要作用，例如2002年3月26日，中国互联网协会在人民大会堂正式发布《中国互联网行业自律公约》，首批签约的131家网络，如新浪、搜狐等一些网站率先加入，随后30个省、市自治区互联网协会组织当地1800多家互联网行业从业单位加入。经历互联网寒冬的互联网企业也自发的参与到互联网治理中来，2004年12月30日，由新浪、搜狐等国内大型网站发起，30多家SP从业机构参加，宣传成立“无线互联网诚信自律同盟”，构建诚信、繁荣的互联网，抵制有害信息，以共同维护互联网行业的健康、有序发展。我国互联网治理逐步形成了以政府为主导、多方参与的局面，治理手段也不断多元化，从最初的立法为主，发展到行业自律、社会监督等多种手段。【26】

国务院新闻办主导的“九龙治水”模式相对成熟的阶段。2005～2013年，是国务院新闻办主导的“九龙治水”阶段。1999年，中央首次提出以现代化信息技术加强和改进对外传播手段，并开启了对新闻媒体网站的调研与视察，加大了新闻媒体网站建设的力度。《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》的发布，明确了今后网络新闻宣传工作发展的方向，并对网上新闻信息发布提出了规范原则；《中国新闻界网络媒体公约》的发布也在赋予网络媒体权利的同时，明确了其职责与义务。强国论坛的诞生打开了网络媒体在中国洞察和影响社会舆论的窗口。历经十余年的发展，网络媒体已经成为网民了解信息的主要途径。网络的互动性、即时性等特点使得网络媒体逐步成为影响社会舆论的重要手段。【27】

经过十年的发展，互联网在我国己经形成较大规模，人们的学习、生活和工作与互联网的联系越来越紧密，全社会都搭上了互联网的快车。2005年，中国互联网络信息中心发布的《第十五次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2004年12月底，我国网民总数达9400万，有4160万台计算机接入互联网；.CN下注册的域名共43万、网站数量达66.9万，分别比半年前增长了5万和4.3万。同时，我国一些重量级的互联网企业开始了Web2.0的商业化探索。2005年6月，博客中国开始商业外运作，腾讯正式对外发布其Web 2.0应用——QQ空间，9月，新浪推出了新浪博客。至此，我国互联网进入Web 2.0时代。Web 2.0的广泛应用改变了互联网上信息的生产模式，普通网民取代商业公司成为主要的互联网信息制造者。这一变化使政府对网上信息的监管变得十分无力，互联网上各种信息泛滥，网络舆论开始影响社会的正常运转。【28】

这一阶段的互联网治理，同样是呈现出以国务院新闻办为主导的“九龙治水”状态。国务院新闻办、中宣部、新闻出版总署、广电总局、文化部、教育部、全国“扫黄打非”办公室、公安部等八部委多部门、多口径的交叉管理依然是互联网治理的常态。如图1【29】所示：

中央网信办主导的“九龙治水”模式升级版。在以舆情和意识形态为主导的网络治理阶段，日常管理机制开始走向成熟。但是，其中的弊端也逐渐显露，尤其是国家战略的顶层设计、各个部门之间的统筹协调以及社会化力量的动员方面，跟不上互联网发展的需要。因此，必须直面“九龙治水”模式本身暴露的弊端，与时俱进，进行升级。

2014年至今，中国互联网治理进入中央网信办主导的新阶段。2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，习近平总书记任组长。这是习总书记自中央全面深化改革领导小组组长、中央国家安全委员会主席之后，兼任的第三个新设职务。国新办副主任、国信办主任鲁炜出任该部门的办公室主任。这意味着我国互联网信息管理领域最高权力部门宣告成立，我国互联网“政出多门”的多头管理体制，将得到一定程度整合；互联网信息管理将得到加强，即要在更高的层面上顺应趋势、集合各部门力量，理顺和整合网络治理体制。【30】

习近平总书记非常重视互联网发展和网络安全问题，他要求高度重视网络安全和信息化发展建设，充分发挥以互联网为代表的新兴媒体在治国理政，推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党中的重要作用，提出并阐释了重要的网络观。【31】他提出了建设网络强国的总目标，阐释了为什么要建设网络强国，以及怎样建和建成怎样的问题；分析了网络安全和信息化的辩证关系，同时指出要制定立法规划、依法治理网络空间【32】。

中央网信办的成立，标志着互联网发展正式成为国家最高发展战略。它在多部门联动的“九龙治水”模式之上，构建了新的顶层设计和统筹协调能力，内容管理、网络安全和信息化等几大核心层面相互促进、融为一体，也使得中国网络治理开始从着眼国内而走出国门，放眼全球网络治理。这一次的重大升级，不仅仅对于中国互联网治理有着重大影响，也意味着全球网络治理中的中国力量已开始崛起。

  本文关键词：对20年来我国互联网新闻信息管理制度的考察，由笔耕文化传播整理发布。