现阶段我国大型公共工程项目管理模式探讨

  本文关键词：现阶段我国大型公共工程项目管理模式探讨，由笔耕文化传播整理发布。

项目管理技术 ＰＲＯＪＥＣＴ　ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ　ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ

２００９年４月 第７卷第４期

现阶段我国大型公共工程项目管理模式探讨
曹宝琴
　（南京大学工程管理学院，江苏　南京　２１００９３）

摘要：大型公共工程是指政府投资所兴建的具有国家战略意义的重大工程。从工程融资模式、工程交易

模式及工 程组织模式三个角度分析引入市场经济体制后，我国大型公共工程项目管理模式改革所取得的成就，以及这些 成就与国际大型工程项目管理模式还存在哪些差距，分析其原因并给出建议。 关键词：大型公共工程；项目管理模式；工程交易模式

０　引言
随着我国综合国力的增强，公共工程建设进入 了一个新的历史时期，一批对经济和社会影响深远 的大型公共工程应运而生，如三峡工程、南水北调工 程、青藏铁路、奥运鸟巢工程及珠港澳大桥等。研究 这些大型公共工程的项目管理模式，对认识我国工 程项目管理模式的现状及发展趋势有重要意义。

中，项目各参与方之间所形成的各种关系的总和， 它决定了项目各参与方对项目资产和未来收益的 处置、使用、占有等权利，包含工程项目的融资模 式、工程项目的交易模式和项目各参与方的组织形 式及管理制度等。先进的工程项目管理模式对拓展 工程筹资渠道，降低工程交易成本，提高工程建设 管理水平起着重要作用。 ２．１　计划经济时期大型公共工程项目管理模式 新中国成立初期到２０世纪８０年代，我国实行计 划经济体制，这一时期基本实行基建项目管理模 式，这一模式在建国初期相当长的时期内对加强基 础设施建设、恢复国民经济，起到重要作用。其主要 特点是：①投资主体单一，，政府是唯一投资主体并 对工程项目承担无限责任，工程建成后，由政府组 建单位负责运营；②工程建设管理任务均由政府采 用行政方式分配给不同的专业单位，工程拖期、超 预算现象严重；③没有一个明确的主体对工程项目 全过程负责，设计与施工经常脱节，工程项目产品 经常不能满足需求。 ２．２　引入市场经济体制后所进行的改革 １９７８年后，我国提出改革开放，建立社会主义 市场经济体制。１９８２年我国首次利用世界银行贷 款，建设云南省鲁布革水电站引水工程，为满足世 界银行贷款条件，该项目率先采用招标承包和以业 主为中心的项目管理模式，并达到了投资省、质量 好、工期短的效果。鲁布革工程的巨大成功拉开了 我国工程项目管理模式改革的序幕。 （１）从１９８４年开始，全国推广“鲁布革经验”，在 工程建设领域普遍推行招投标，并作为一种制度在

１　大型公共工程内涵及其特点
大型公共工程是指政府作为投资主体，投资额 大、建设时间长、涉及面广并具有国家战略意义的 重大工程，具有以下特点：①大型公共工程一般为 公共物品或准公共物品，其消费具有一定的非排他 性和非竞争性；②存在双重委托代理关系，即社会 公众将财政税收委托政府管理，政府再委托相关单 位或部门进行工程建设；③工程复杂，表现在参建 单位多，工程规模大，技术难题多，建设条件复杂并 具有开放性；④投资出发点不是单纯考虑工程经济 效益，而是追求经济效益、环境效益和社会效益等 综合效益。这些特点决定了其工程建设管理过程是 一个复杂巨系统，其系统特征要求对工程项目管理 模式不断创新，进而推动我国公共工程建设。

２　引入市场经济体制后我国大型公共工程 项目管理模式进行的改革
工程项目管理模式是指在工程项目实施过程

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全国执行。 （２）我国工程项目普遍实行招投标后，进一步 吸收国外工程建设管理先进经验，提出工程建设监 理制并强制普遍推行，在２０世纪８０年代末这一制度 在我国普遍实行。 （３）在推行工程建设招投标的同时，建设资金 由“拨”改“贷”，并提出投资包干责任制，进而发展 到业主责任制，在业主责任制的基础上，１９９６年我 国提出了建设项目法人责任制，由项目法人对项目 策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和 资产保值增值全过程负责。 ２０世纪９０年代中期，招投标制、建设监理制和 项目法人责任制“三项制度”基本形成，标志着我国 与社会主义市场经济体制相适应的建设市场体系 已基本形成。 ２．３　近年来大型公共工程项目管理模式的新探索 进入２１世纪后，许多建设主管部门和工程项目 法人认识到“三项制度”存在缺陷。对于公益性建设 项目，其项目法人是缺位的，所以项目法人责任制 无法落实。上海、深圳、厦门等地区率先引入代建 制，并取得了一定成效。代建制是政府或业主通过 招投标等方式运用市场手段选择工程项目管理公 司，为其提供建设管理服务并签订项目管理服务合 同的一种项目管理模式。 实行代建制，有利于提高工程建设管理水平， 可以促进我国工程咨询业的发展，使之进一步专业 化、规范化、市场化，这是建设行业与国际接轨的必 备条件。同时，可以促进政府职能转变，改变政府批 项目、管项目、经营项目的格局，将政府职能的重点 转移到培育市场、规范和监督市场主体行为上来。

同管理制。国务院在１９９３年成立了三峡工程建设委 员会作为三峡工程建设重大问题的最高决策机构。 委员会下设国务院三峡建委办公室负责处理和协 调日常事务，另设国务院三峡建委移民开发局和国 务院三峡建委监察局；并于１９９３年９月成立中国长 江三峡工程开发总公司（简称三峡总公司），作为项 目法人和开发主体。国家从全国销售电量每度电征 收４ ～７ 厘钱设立三峡建设基金，约占总投资的 ４０ ％ ；三峡总公司自身发电收益，约占总投资的 ２０％；国家开发银行和国有商业银行贷款约占总投 资的２０％；国外出口信贷约占总投资的６％～８％；发 行企业债券占总投资１ ０ ％ ～１ ２ ％ 。三峡总公司于 ２００２年成立由其控股的长江电力股份有限公司，其 “长江电力”股票于２００３年成功上市。 三峡工程对长江流域乃至全国的政治、经济、 社会和环境产生深远影响，带来巨大效益。从工程 建设组织模式看，国务院作为最高决策机构，并由 总理亲自负责，说明对于影响国计民生的大型公共 工程有必要运用行政手段保证工程的顺利实施，这 既表明我国可以集中各方力量完成具有国家重大 战略意义的工程，同时也说明我国工程建设市场不 成熟，不发达。工程融资模式实现多样化，这在社会 主义市场经济建立初期无疑是重大进步，更为可贵 的是在二期工程结束后，三峡总公司利用工程自身 发电收益实现工程滚动式开发，并且股票成功上市 成为三峡总公司持续融资的窗口。 ３．１．２　 西气东送工程 西气东送工程从２０００年３月启动，２００４年８月已 建成的管道工程总投资高达１　４００亿元，其输气规 模、建设长度、设计压力及所需材质等在我国均无 前例。建立了项目法人负责制、招投标制、工程建设 监理制、业主和乙方关系合同制及内部监督和异体 监督相结合检察审计等５项机制。在石油管道建设 方面首次采用设计联合体项目组织形式，即由中国 石油规划总院、中国石油天然气管道工程有限公 司、四川石油勘察设计研究院组成临时性的非独立 法人联合机构对管道进行设计。 工程建设组织模式中实行内部监督和异体监 督相结合无疑为工程实施过程的公开、透明提供了 有效的机制保证。大型公共工程由于存在双重委托

３　我国大型公共工程项目管理模式实证分 析
３．１　现状及分析 ３．１．１　 三峡工程 三峡工程于１９９３年进入实施阶段，是迄今世界 上规模最大的多目标开发水利枢纽工程，预测到 ２００９年工程竣工时总投资约为１　８００亿元。三峡工程 实行项目法人负责制、招投标制、工程监理制及合

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代理关系，所以实施有效监督存在一定困难，国际 大型公共工程普遍存在和备受关注的工程腐败问 题同样是我国大型公共工程建设关注的核心问题 之一。在工程交易模式中首次采用设计联合体的形 式，说明大型公共工程可以提供良好的技术创新平 台，同时也说明我国工程交易模式仍不发达。 ３．１．３　 青藏铁路工程 青藏铁路格尔木至拉萨段工程于２００１年６月２９ 日开工，目前已完工通车。青藏铁路是公益性项目， 全部由国家投资，该段工程总投资３３０．９亿元，实行 项目法人负责制、招投标制、工程监理制和承包合 同制。铁道部报经国务院批准成立了青藏铁路公 司，青藏铁路公司在格尔木设立青藏铁路建设总指 挥部，作为派出机构代表项目法人全面负责青藏铁 路建设工作。总指挥部成立了党工委，把在管理体 制上无隶属关系的施工单位的党建和思想工作纳 入到统一领导中来。由中科院寒区旱区研究所、中 交公路一院等组成咨询专家组对施工图设计进行 全面论证。 在工程建设组织模式中，对国家投资的重大公 益性项目实行项目法人负责制是一项创举，它既不 同于传统的“建设指挥部”，又不同于有限责任公司 或股份有限公司，而是作为项目法人全面负责青藏 铁路的建设实施和运营管理。公司前期负责建设， 后期主要承担运营，形成建设和运营相互衔接的双 重管理职能。党建和思想工作的纳入充分体现了大 型公共工程所具有的国家战略意义，也体现了我国 公益性项目特有的工程文化。 ３．１．４　 南水北调工程 南水北调工程２００２年１２月２７日开工建设，全部 完工将历时１０年，总投资近５　０００亿元。南水北调主 体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托 制相结合的管理模式，成立国务院南水北调工程建 设委员会作为高层决策机构，下设办公室作为工程 建设委员会的办事机构，并在沿线有关省、自治区、 直辖市设置工程建设领导机构及其办事机构。南水 北调工程建设基金由中央和地方共担，中央基金占 ３０％，地方基金占７０％。工程建成后，由水费收入和 继续征收的南水北调工程基金偿还银行贷款本息。 资金筹集方案中三种资金来源及比例分别为：中央

投资３０％，南水北调基金２５％，银行贷款４５％。 采用代建制、委托制相结合的管理模式，对工 程交易模式有一定发展。工程融资模式采用国家和 地方相结合的形式，统一了投资主体和受益主体。 由水费收入支付部分银行利息，和三峡工程有异曲 同工之处，说明大型公共工程在体现国家重大战略 意义的同时，通过有效管理同样可以取得良好的经 济效益，实现工程投资自给自足及良性循环开发。 ３．１．５　 杭州湾跨海大桥 杭州湾跨海大桥于２００３年６月８日开工建设，全 长３６ｋｍ，是目前世界上最长的跨海大桥，总投资约 １１８亿。宁波市政府成立杭州湾跨海大桥管理局，作 为大桥指挥部。指挥部在面向全国征集大桥施工方 案和桥型方案时，采用了以施工单位为主，由其邀 请设计、科研单位组成联合体投标的模式。项目资 本金占３５％，其中民间资本占５０．２６％，另外６５％由 国家开发银行、中国工商银行、中国银行及浦发银 行等银行贷款构成。 杭州湾跨海大桥无论是工程交易模式还是工 程融资模式都有很大的突破。首先在工程交易模式 上，以往建桥都是先设计图样，再按图施工，由于没 有可供参考的设计模式，指挥部开创性地让施工来 引导设计，并且设计单位和科研单位以设计联合体 的形式参与工程。在工程融资模式上该项目开启了 中国民间资本进入国家特大型基础建设项目的先 河，在项目资本金中民间资本占一半以上。 ３．１．５　 奥运工程 北京奥运会共建设３１个比赛场馆、４５个独立训 练场以及奥运村等６套相关设施，共投资约５　０００亿 元。北京市委、市政府成立了“２００８”工程建设指挥 部，指挥部由国家体育总局、教育部有关司局、市政 府各有关委办局和相关区政府共３５个成员单位组 成。工程在原有三项制度的基础上，创新性地采用 公开招投标确定项目法人，并试行代建制，通过招 投标确定代建单位，通过工程总承包确定场馆及相 关基础设施的承包单位。建设过程中推行“项目总 经理”模式。除“鸟巢”外，场馆建设资金均通过ＰＰＰ、 ＢＯＴ、社会捐赠等市场运作方式筹集。“鸟巢”采取 ＰＰＰ融资模式，政府和企业共同出资，其中北京市政 府占５８％，以中信集团公司为代表的联合体占总投

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资的４２％。 奥运工程使我国大型公共工程管理模式基本 与国际大型工程管理模式接轨，工程组织模式、工 程交易模式及工程融资模式均有较大发展。项目法 人通过国际公开招标确定，这是国内首次以招标方 式确定大型体育场馆项目法人，打破了完全由政府 投资的传统模式。奥运工程是北京首次在政府投资 工程中试行代建制，由专业化代建单位对工程进行 建设和管理可以充分提高工程投资效益。在工程交 易模式上，采取工程总承包，实现了设计与施工及 材料设备采购的一体化管理。所采用的ＰＰＰ、ＢＯＴ等 融资模式均为国际较为成熟的公共工程融资模式。 ３．２　建议和措施 （１）完善工程投融资体制，加大私人资本介入 力度。我国大型公共工程融资模式已由政府作为唯 一投资主体发展为多元投资主体，特别是民间资本 介入，采用ＰＰＰ、ＢＯＴ等融资模式，已与国际大型工 程融资模式基本接轨。但是私人资本的介入力度与 国际大型公共工程相比仍有较大差距，应进一步完 善工程投融资体制，加大引入私人资本力度。从国 际经验看，引入私人资本不但可以减少政府财政支 出，降低风险，而且可以在一定程度上解决由国有 资产主体缺失所带来的国有资产利益部门化、个人 化问题，提高工程建设的管理水平和工程产品服务 水平。 （２）注意经验总结，发展专业公共工程管理机 构。目前我国大型公共工程在建设阶段成立一次性 建设指挥部，在后期运营阶段组建有限责任公司或 股份公司，由于两者的建立都存在临时性，所以项 目管理人员知识结构不完善，协调配合能力低下。 工程结束后缺乏从技术到管理系统的经验总结，应 加强大型公共工程建设管理经验总结，注重人才培 养，建立专业的公共工程管理机构。在这方面深圳、 珠海已经有类似于香港“工务局”模式的有益探索。 （３）建设项目管理环境，发展工程交易模式。我 国大型公共工程的建设已经采用代建制、工程总承 包、设计联合体等形式，但还没有成为工程建设的 主流，我国工程交易模式与国际水平仍有较大差 距。这是因为目前我国工程建设有关法律体系不完 善，无法实现以合同管理为核心，同时工程建设承

包公司整体实力不强，建筑施工市场不发达。应加 强有关法律体系建设，培育大型工程管理公司，加 强施工队伍资质管理，建设良好的项目管理环境。 （４）大力发展工程管理咨询业。目前我国大型 公共工程咨询主要集中在技术方面，由政府聘请国 内外专家对重大工程技术提出建议，而在工程管理 方面咨询很少。这既说明大型公共工程建设中工程 建设管理咨询意识不强，也说明我国工程管理咨询 业不发达，有实力的大型工程管理咨询公司较少。 应加强工程管理咨询业的市场监管和资质管理，培 育与我国经济发展水平和法律法规建设相适应的 大型工程管理咨询公司，提高工程建设管理水平和 工程投资效益。

４　结语
与计划经济时期相比，我国大型公共工程项目 管理模式已经取得很大进步，工程融资模式与国际 大型工程融资模式已经基本接轨，但是工程交易模 式仍存在较大差距。奥运工程使我国工程项目管理 模式在国际化的进程中向前迈进了一大步，正在建 设的港珠澳大桥又提供了一个与国际接轨的很好 的机会与平台，通过这些项目，我国大型公共工程 项目管理模式将会提高到一个新的水平。

参考文献
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