公共组织转型的现状与未来(文本全文)
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公共组织转型的现状与未来(文本全文)
The Status Quo and Future of Transformation of Public Organizations
原载：《上海行政学院学报》2009年5期第51～61页
齐明山，中国人民大学，北京 100872；刘孋毅，武警北京指挥学院，北京 100012,齐明山，男(1946— )中国人民大学行政管理系教授 博士生导师,刘孋毅，女(1982— )武警北京指挥学院部队管理教研室讲师
关 键 词：官僚制/高效团队/团队基础公共组织Bureaucracy Organizations/High-performance Teams/Team-based Public Organizations
中图分类号: C93 文献标识码:A
“我相信，现行组织理论与研究呈现整体的衰退状态，是由于缺乏对历史在组织生命中影响的充分意识。”① 美国学者金伯利(John R. Kimberly)如此抨击20世纪80年代以前的组织理论界轻视组织历史在组织分析中的作用。此说虽然有点言重，但还是反映出当时的组织理论界对组织历史在组织研究中的地位，给予了不应有的轻视。20年过去了，这种状况并没有多少改变。在现行的组织理论文献中，强调组织历史演进影响的文献依然寥寥无几。② 不过，无论是20世纪70年代、80年代还是90年代，重视组织理论对组织影响的理论家还是有的，他们在为数不多的论述中，从不同的角度阐述了组织历史对组织发展与变革所产生的影响。从他们的论述中可以看出，公共组织的未来形态——“团队基础公共组织”必然也能从公共组织的演进与历史中找到理论渊源和现实基础。一、“旧瓶装新酒”:个体枷锁中的传统官僚制改良
在人类历史上，官僚体系早已存在，并引起过学者们的关注。黑格尔在其《法哲学原理》中就曾对官僚体系作了深入的定性分析。在近代社会，官僚体系曾经在产业革命时期被用来组织和指导企业的生产经营活动，在资本主义的形成和发展中起到过重要作用。但是，官僚制的概念是由于马克斯·韦伯提出并作了深入论证，才为人们所广泛熟悉的。所以，马克斯·韦伯往往被看做是系统化官僚制理论的提出者。确实，马克斯·韦伯在其社会史的研究中，对官僚制的历史发展作了非常系统的探讨，并试图在这一系列探讨的基础上建立起合理性官僚制模型。韦伯的合理性官僚制设计是建立在其整个社会“合理化”发展假设的基础上的。他认为，人类社会的发展就是由神秘阶段不断演化到理性复杂阶段的过程，人类的希望正在于走向合理化。“重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮，一时聪明”。③ 官僚制在20世纪的政治统治、公共行政和社会各类组织的管理中是最具有影响的理论。尽管20世纪70年代以来，官僚制理论受到了来自各个方面的批评，但迄今为止，由韦伯设计随后得到充分修缮的官僚制模式一直占据主导地位，特别是在公共行政的实践中更是这样。西方国家20世纪70年代末开始的行政改革虽然提出了告别官僚制的口号，也采取了一些行动，但是要真正实现告别官僚制的目标，可能还有着很长一段路要走。
官僚制在实践上所反映出来的问题是官僚制体制设计自身的。虽然官僚制理论在20世纪的各类组织实践中都得到了运用，但是，这个理论毕竟是作为一个统治模式建立起来的，韦伯在进行这个模式的设计时，主要的视域也是政府。官僚制的设计原旨是服务于政府的统治与管理的目的，也正是由于这个原因，官僚制的缺陷在政府的运行中暴露最为明显。所以，在20世纪的公共行政实践中，韦伯的官僚制模式在政府的运行过程中表现出了权力高度集中，严格的规章制度，过程取向的控制机制和官吏非人格化等等。
结果怎样呢?
我们知道，官僚制的模式之所以具有这些特征，韦伯之所以自认为是一种合理性的设计，那是因为这种设计对于责任与效率的目的来说是最佳的工具。但是，20世纪的公共行政实践却从来也没有真正实现责任与效率的完美结合，反而越来越在责任与效率的问题上陷入极大的混乱。因为，过分集权和死板的规章制度压抑了人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，这一点已为人们所共知。更为重要的是，传统的责任保障机制已经失灵。我们知道，传统的责任保障机制以间接性为其特征——公众通过投票选举等手段来控制政务官，政务官再利用人民赋予的政治权力控制公务员。从理论上说，任何环节出问题，都可能导致责任保障机制运作失灵。而现实是两个环节都出了问题。首先，由于现代化的影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公众很难再用投票实施对政治家的控制。同时，现代行政管理活动的极端复杂性、行政组织规模巨型化、管理技术和分工的高度专门化等等，使政务官失去对公务员的有效控制。结果是公共组织失去对公众的责任感，表现出严重的自我中心、自我服务、曲解民意、漠视公共需求等等。④
与传统的官僚制不同，现代官僚制是有着理论设计的，特别是20世纪的官僚实践基本上是在官僚制理论的指导下运行的。但是，正是现代官僚制，在理论上和实践上都存在着广泛的矛盾。单就实践自身而言，也是目标取向与实践结果的广泛冲突。我们知道，现代官僚制中的各部门、各层次之间的关系是一种功能关系，而这种关系又是根据效率或技术的原则建立起来，它要求官僚在履行其职责时要排除个人偏见和偏好，保持一种客观的、中立的立场。黑格尔对普鲁士文官制的推崇，马克斯·韦伯的合理官僚制，都体现的是强调官僚体系的这种形式上的合理性。简而言之，在一定意义上，官僚体系应当是一种精细分工和密切协作不断深入的结果，是日趋复杂的组织活动和日趋庞大的组织规模的必然要求。实际上我们看到的是，腐败和准腐败行业正是过分理性化和制度化以及过度控制经济的结果。具体地说，就是官僚体系中严格的权威分层使得组织内部等级森严，权力实际上操纵在极少数人手中，并且这种权力又往往缺乏来自平级或下级的监督，而缺乏制衡的权力往往就表现为自我膨胀，这样在结构上就已经蕴涵了上层专断和下层逢迎的可能。究其原因，一方面正如马克思所揭示的，官僚具有相对的自主性，有自利的倾向；另一方面，我们也要注意到官僚政治实际上也是对一个古老的命题——个体与集体的冲突——的解答。⑤ 尽管这种解答并不是很成功。因为，从官僚体系的发展来看，个体或小集团压过了集体，这样就在结构上，一直存在着两种可能:即其一，个人或少数人借集体的权威对其他成员进行压制；其二，所有成员都可以借助集体之名，来摆脱作为集体成员的责任。
总之，官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体:法律要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性的原则上的，但所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为组织理论而存在的，是对组织系统的合理性设计，但却忽视非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的，所要强调的是它自身的现代性，而实际上却要求其成员墨守成规，不考虑突发事件；官僚制竭力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾；最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。⑥
为应对官僚制的现实困境和低效率，大多数公共管理者主动引进企业管理的先进技术和方法，最典型的就是引进全面质量管理和标杆管理，但是，与其期望相反，全面质量管理和标杆管理在公共组织中并不像在私人组织中一样有效，究其原因，一方面是由于公共组织的特性使然，更重要的原因则归罪于全面质量管理和标杆管理仅仅是作为旨在提高组织绩效而进行的一次方法上的改变。
建立在官僚制基础之上的全面质量管理和标杆管理从根本上来说主要是针对传统组织的运作效率，在本质上是对官僚制和传统组织的维护。到了20世纪80年代中期以后，传统组织的问题已经到了无法回避甚至拖延的地步了，技术尤其是信息技术的发展和人性需求释放的压力，使得传统组织必须经历一场革命性的改造。进入20世纪90年代，各种关于组织改造的理论纷纷出现。不同于传统组织改进方法的是，新出现的方法对传统组织否定程度增强，而且主要集中于解决传统的适应性问题。在一定程度上，这些新的改造方法正在从不同方面推动和塑造着一个全新的组织类型，如下图所示。
二、“空中楼阁”:团队雏形上的现代组织改造
19世纪中期以前占绝对主导地位的、与顾客保持着密切联系的个性化的商业和政府组织，在工业化模式的影响下，逐渐发展成为大规模的、非人性化的、分割的官僚机构，并以各种各样的划分为特征:劳动力的划分、管理层次的划分、专家的划分、生产者和顾客的划分等等。在过去近两个世纪里，官僚机构的这些划分似乎有着独特的优点，带来更多的是好处而不是代价，并与一个生产者导向的社会所要求的组织体系相适应。在生产者社会中，政府只管生产即可，不必考虑民众的需求问题。然而，到了20世纪60年代以后，这种层级节制的官僚机构却是问题丛生——部门分工僵化、层级分工过细，非人性化、各自为政、本位主义、腐败、无效率、不负责任、忽视顾客需求等，代价变得越来越大，官僚机构的诸多优点在它越来越明显的弊端和限制面前黯然失色，成为包括政府在内的各种组织问题的症结所在。另一方面，由于技术进步的日新月异和世界格局的急剧变化，世界正处于一个信息化、全球化和竞争高度化的时代。包括政府在内的所有组织正努力挣脱传统官僚机构的僵化窠臼，满足新时代的新标准——速度、便利、效率、选择、多样性、弹性、参与、人性化，以及不断增长的生产力，以使自己变得更有竞争力，更有活力，又有效益。然而，快速发展的技术虽可以加速问题的解决，却无法使四分五裂的、官僚主义的组织更为高效。组织始终存有差距，出现了顾客对官僚机构“信心落差”的危机。这也是有着本质不同的政府部门和商业机构共同面对的问题之一。与此同时，一个顾客导向的社会逐渐地发展起来，迫使人们去探讨顾客社会、顾客态度和期望的巨大转变，于是，很多公共管理者把私营部门组织再造的成功经验运用于公共组织之中，于是，官僚机构被再造成为以下几种新型的组织形式:
拉塞尔·M·林登将一种新型的组织形式称为“无缝隙组织”(Seamless Organization)，并在此基础上提出了“无缝隙政府”(Seamless Government)，并用无缝隙政府(Seamless Government)和其他无缝隙组织(Seamless Organization)来扬弃和再造这些官僚机构，与顾客保持密切的、直接的联系，为顾客提供他们所需要的个性化选择、多样性的参与，更好地满足顾客更高层次的无缝隙的需求。如果我们说以流程再造为基础的无缝隙政府从流程的角度实际构造新型组织，但是，由于这种组织的成功运行需要全新的文化、人员准备，若不具备，则使得流程再造难免流于失败，流程再造最多也只是重新设计出了新型企业运行的静态程序。由于其运作需要新型心智模式、工作方式的团队成员，所以，如果没有一个组织修炼和重新设计过程，再造出的流程只能是与传统组织改造一样，“换汤不换药”，从而也会使公共组织创新“新瓶装旧酒”。
于是，1990年，彼得·圣吉在大量调查研究的基础上，出版了《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》一书。在该书中圣吉以他的老师弗雷斯特(Tary Forrester)1965的一篇论文——《新型企业的设计》的构想为基础、融合其他几项出色的理论、方法与工具，发展出了学习型组织的蓝图。在《第五项修炼》一书中，如同《企业再造》一书一样，也把组织由多个创造性团队构成作为新型组织的构造特征。传统组织以个人为基础，各自为战，但在新型环境下，大家必须从整体上考虑问题、共同合作、以团队的形式参与竞争。而且在信息大量产生、知识成为生产的重要投入要素的时代，掌握了什么、掌握了多少虽然重要，再能掌握什么的能力——学习与创新的能力却更重要。为此，传统组织下的人们，必须改变自己对周遭世界的看法(改变心智模式)，消除个人主义思想，代之以系统思考问题的方法，围绕大家共同的愿景目标，共同学习、共同努力。以“五项修炼”(自我修炼、心智模式、共同愿景、团体学习、系统思考)为基础的学习型组织理念，首先引入了企业管理，并产生了明显的效果，后来迅速扩展到其他领域。从对学习型组织的分析可以看出，《第五项修炼》与其说是“学习型组织的艺术与实务”(如它的副标题所言)，不如说它是一本为新型组织的构造实践作准备的书。⑦ 那么，新型组织是什么?在作者的头脑里，显然是以团队为构造单位的组织——尽管作者称其为学习型组织。数年前，他的老师就已勾画出了这种组织的“团队”特征。因为这种组织的运作方式不同于个体基础组织，其成功运行就需要不同的心智模式。所以，如何培养全新的个人、团队、组织心智模式，为新型组织的动作奠定文化与观念上的基础，就成为过渡性的重要环节。作者认为，以彼得·圣吉为代表的学习型组织的作用就在于此。
与此同时，20世纪90年代前后，政策网络的研究旨向有了一个较大的变化，那就是与治理理论结合起来，产生了网络组织的研究流派。运用网络框架来解释当前的组织治理理论，已经是当前西方国家公共管理研究的最新进展，这主要是在欧盟国家中较为流行的一种研究范式。研究者认为，网络组织可以较好地解释治理理论，为治理理论提供切实的结构基础。正是在这个意义上，西方有学者指出:“在治理的众多用法中，只有网络组织治理才有新的特征。”⑧ 在网络组织中，“管理者必须成为高手和专家。建立一种互相加深影响的机制的能力，就得比支配能力更重要。在复杂系统中，控制往往依赖于重要参与者之间的关系系统，而不是植根于个人的力量之中。非正式的联盟和共享的理解，还有更为正规化的互动和交换模式变得十分关键……认识到不同利害相关者之间互相依赖，团队合作这一模式的能力，是网络组织运行和治理的核心”。⑨
此外，20世纪90年代左右，有的学者开始采用一种“无边界”、“无等级”运作方式的组织，普瑞斯等人将其定义为“虚拟组织”。显然这只是众多冠名中的一种而已，彼得·德鲁克则称它为“网络组织”⑩，唐·泰普斯·科特和阿顿·卡斯顿称它为“开放网络组织”，(11) 彼得·凯恩称之为“关系组织”；(12) 汤姆·彼得称之为“无等级化生活”，(13) D·奎因·米尔称之为“簇型组织”，(14) 查尔斯萨维奇称之为“人际网络”，(15) 而坎特则更为形象地将其称为“跳舞的大象”。(16) 对于一个虚拟组织来讲，如果能够成功地运作，首先，依赖于一个共同的合作性目标，以便能把资源互补的组织通过网络技术紧密联系起来，也即是目标一致的问题。其次，是虚拟组织成员之间合作的信任，这一点至关重要，因为如果成员之间缺乏必要的信任的话，那么他们之间就很难进行深入合作了。然而由于虚拟组织的成员是经常变换的，这就使得他们之间又很难有充分的信任。此外，是成员之间的沟通、合作(Cooperation)与协作(Coordination)。这是因为虚拟组织在结构方面没有传统组织那么严格，从而组织成员之间的合作与协作就显得尤为重要和复杂(Markus Rittenbruch, Helge Kahler & Artnin B. Cretners, 1998)(17)。最后，建立团队(Flexible Teams)的能力，其目的是保证组织对于市场环境需求的变化有充分的弹性和反应能力。虚拟组织作为一个暂时结合的“组织集团”或“单元集团”，需要涉及的任何一个组织或单元在组织构造及自身动作方式上要有全新的改造，转为虚拟组织动作的实现是通过一个个跨组织的团队的合作完成的。这样，作为匹配的组织形式，每个参与动态互联的组织或单元，本身也必须要以团队为基础(一个个跨部门团队)。因此，虚拟组织动作的基础是团队——跨部门团队和跨组织团队。反过来，以团队为基础的组织的动作采用的是虚拟动作的方式。
三、“高效团队”:未来高效公共组织的核心
从前面的分析，我们不难看出:官僚制及建立在官僚制基础之上的全面质量管理和标杆管理在根本上来说主要是针对传统组织的运作效率，本质上是对官僚制和传统组织的维护。与工业社会政治经济发展要求相适应，官僚制成为提供公共产品和公共服务的基本组织形式，它是建立在个体基础之上的一种公共组织。然而，工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及指挥系统，在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效地运转了，它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。官僚制所存在的问题，越来越不适应现代社会经济的发展要求。于是，在公共管理过程中强调主体多元化、客体的扩展和机制与手段的变革的同时，强调行政权力从集中到分散的转变、政府角色从划桨到服务的转变、行政行为从单向到互动的转变和行政路径从一元到多元的转变。组织内外环境复杂多变，组织间竞争日益激烈，要求强化组织在变化环境中的适应和应变能力，提高组织弹性。随着社会主义市场经济的发展，社会经济环境更为复杂多变，转型过程更为曲折，在这种转型过程中，与传统的工作环境相比较，不断地出现和生成新型的组织运行环境，在这种组织运行环境下，要求公共组织更富弹性、更为灵活、更为复杂多变，而具有网络性、扁平性、灵活性、多样性的团队化管理则是符合这种要求进而成为我国公共组织发展的有效模式之一。
进入20世纪90年代，各种关于组织改造的理论纷纷出现。不同于传统组织改进的是，新出现的方法对传统组织否定程度增强，而且主要集中于解决传统的适应性问题。在一定程度上，这些新的改造方法正在从不同方面塑造着一个全新的组织类型。虽然各种方法倡导的侧重点、方法是不同的，但是，如果我们深入挖掘其各种方法的运行基础，就不难发现，无论是无缝隙政府、学习型组织也好，还是网络组织、虚拟组织也好，其中都存在着核心的要件——团队。
团队描述的是一种新的组织运作方式，这种运作方式简单地说，就是超越了传统组织部门与组织边界，依据任务的需要进行资源的“无边界”整合。“团队合作”在很多人的头脑中仅是组织之间以及组织内部合作的组织形式，而忽视了“团队合作”也是组织内部单位之间合作的组织方式。肯尼思·普瑞斯等人在提出这个概念后阐述说:“合作可能出现于组织之间，也可能出现于组织内部各单位之间，甚至这两种情况可能同时发生，既有各种不同组织的参与，又有企业内部各经营单位的参与。”(18) 理解这点很重要，有助于我们理解“团队合作”概念的真正精神实质:“合作无边界”、“无等级”的运作。
对认识上基本一致的新型组织(无边界、无等级、动态性、高度灵活)的上述叫法，反映了研究角度的差异，研究角度不同，则研究侧重点就不同，然而，考察当前公共组织改造的思想和实践，它们都在为以团队为基础的公共组织进行着相应的理论准备和实际构造，如下图所示:
1.无缝隙政府为组织中的高效团队准备内部工作程序。无缝隙政府就是要改变传统组织建立在个人基础上的工作流程，代之以团队工作流程。
2.学习型组织为高效团队准备团队建设方法。流程再造为高效团队准备的是静态工作程序，其完成则需要相应的团队。那么，该如何在公共组织中建设团队呢?以第五项修炼为基础的组织学习理论则从心智模式入手，通过团队学习超越自我，形成系统思考，对此问题作了十分有益的探讨(同时，第五项修炼也为团队基础组织的成功运作作了文化、观念和思考方法上的准备)。
3.网络组织作为一种思想为高效团队的运作提供了思想准备。团队与团队或组织与组织的合作，是团队基础组织运作所必需的思想、方式(同时，合作化的实践为公共组织高效团队准备了许多跨组织团队)。
4.虚拟组织为高效团队的运行提供的方式准备。虚拟组织是从组织运行特点的角度对以高效团队为基础的组织的另一种叫法——或者说，高效团队的组织运行方式就是虚拟的方式——团队化的组织核心化及功能专业化的组织结果，团队的动作自然也只能通过合作化的方式完成。
总体来说，无缝隙政府、网络组织为高效团队作了团队构造上的准备，合作化、虚拟化组织为高效团队做了运作方式上的准备，同时，第五项修炼也为高效团队组织的运行提供了必要的修炼内容和方法，学习型组织也为高效团队组织的运行提供了必要的修炼内容和方法。就是说，20世纪80年代以来出现的组织改造方法分别(或同时)从组织构造、组织运行、组织修炼三个方面为组织高效团队做着准备。
团队运用于现代公共组织中有着各种各样的原因，并非仅仅因为团队工作比个人在大型组织中工作有更好的绩效，而是因为公共组织的工作需要多种技能、判断力和经验。梅尔(Maier, 1967)指出，在公共组织中运作高效团队的工作方式有以下五个方面的原因:(19) 团队工作比个体工作产生出更多的观点和信息，所以作出的决定更容易执行，问题更好解决；由于团队中每个成员的参与，在作出决定和解决问题的这一过程中，能提高每个参与者对问题的理解和接受程度；由于“社会促进效应”，团队工作会比个体有更大的推动力和更好的绩效，也就是说，会加强组织中成员互相推动的效力；团队工作抵消了个人偏见，发现被忽视的阻碍性问题，能有效分析执行中的肓点，而对于这些，个人往往会漏掉；比起个人单独工作，团队成员更容易参与富有冒险性的选择和采取革新行动。
总之，团队判断力要高于个体工作时判断力，团队成员更倾向于主动性和创新性，更易作出富有冒险性的决定，且学习得更快。团队在某些环境条件下似乎比大型的组织绩效更优。团队工作已被证明是转变社会价值，包括种族主义观念在内的一个有力工具。团队有效工作的实例可以在政府的各个部门以及非营利部门中找到。瑞特根和奥梅尔(Rategan and O'Hare, 1996)发现，比起问题由一群同质的管理者去解决，团队会更快更好、更富创造性地解决问题。科尔曼(Coleman)也指出，城市中保障公共安全的各个部门(警察、消防和医疗急救中心)正逐渐形成功能交叉的团队。在危急时刻，他们所服务的市民多方面地依赖他们。公共组织需要越来越多的合作的事实，表明这些组织应该注意形成团队和以团队为基础进行工作。
四、走向“团队基础公共组织”
传统公共组织的“个体性”与“实体性”特征注定了它对当今及未来环境的不适应性，因此必须加以改造。(20) 从先前的一系列重要的改造与再造方法来看，团队越来越显示出它的重要性，而且，可以推论，高效团队的大量出现必将最终改变组织的构造基础，因此基于团队的组织构造必将出现。20世纪60年代中期，W·G·本尼斯在分析了官僚制组织的没落之后，提出了未来组织的构想，认为“临时性”是未来组织的根本特征。他认为，为了适应未来进一步速变的环境，组织需要更多地解决临时性问题，这就要求组织必须具备更多的临时系统，这些系统功能不是事前设定的，而是视问题的性质而定。这样，就要求组织结构不能再按照职能部门来构造，而要按项目小组构造。“具有高度适应性、以解决临时问题为基本目的的、由不同专业人员组成的临时系统，加上负责协调、评价和控制的主要专业人员，即构成未来的组织形式”。(21) 由此可见，本尼斯已经从组织运行的需要出发，认识到传统组织构造的障碍。尤其了不起的是他提出以项目小组为基础重新构造组织的想法，实在令人敬佩。更令人敬佩的还有一位，他就是美国现代行为科学家伦西斯·利克特。他更早在1961年就提出了以“工作集体为单元的组织结构”，(22) 而且对此做了详细的研究。这些思想，已经包含了团队基础组织的光芒，尤其是利克特，他的“群体工作结构”已经是对团队基础组织比较清晰的描述了。
20世纪80年代是质量小组在组织内广泛实践的年代，到了20世纪90年代，各类团队纷纷在组织中出现，并且十分活跃，同时，一种以团队为基础的组织开始形成。在西方，“Team-based Organization”一词在研究团队和组织的文献中有很高的出现频率。值得一提的是，1995年，摩尔曼(S. A. Morman)等人出版了《以团队为基础设计组织》一书(23)，第一次把“Team-based Organization”作为一种组织类型加以研究。而在公共组织研究领域，第一次把“团队基础组织”概念应用于公共组织领域的则要归功于美国著名行政管理学者Jerry W.Koehler和Joseph M. Pankowski，他们二人在1996年合写的《政府中的团队:团队基础组织指南》一书，第一次把“团队基础公共组织(Team-based Public Organization)”作为一种新的公共组织发展趋势进行研究(24)。
实际上，在Jerry W. Koehler和Joseph M. Pankowski二人1996年合写《政府中的团队:团队基础公共组织指南》一书第一次把“团队基础组织(Team-based Organization)”作为一种新的公共组织发展趋势进行研究之时，团队已经在公共组织中得到了广泛的运用。1996年，美国《培训》杂志抽取了456家人数在100人以上的组织(包括公司与公共组织)作样本，对组织的团队实践情况作了一次广泛的年度调查。结果发现，几乎四分之三的美国公共组织(包括学校、医院、政府机关)拥有团队，而且这些组织中一半以上的工人在各个团队中工作，下表是调查的部分结果。(25) 多少团队 所有的组织 拥有10000名雇员以上的组织
拥有一个以上团队的百分比 73% 81%
在拥有团队的组织中，雇员参加团队人数的平均百分比 55% 57%
至少拥有一个自我管理的团队的组织的百分比 31% 45%
在拥有自我管理团队的组织中，雇员参与人数的平均百分比 36% 32%
从以上表可以看出，团队在西方公共组织中较为普遍，而团队基础组织也逐渐成为公共组织发展的趋势，如果说上述图表只是从现实中揭露了团队基础组织发展的趋势的话，那么杰克·韦尔奇(Jack Welch)“无边界”理论则从规范的角度进一步揭示团队基础组织产生的必然性。杰克·韦尔奇(Jack Welch)用存在三维障碍的房子为例，说明了传统组织的缺陷，用以解释“无边界”的含义，进而解释团队基础组织产生的必然。(26) 他认为，传统的组织都存在着三维立体界限——水平界限、垂直界限和外部界限。水平界限就像墙将房子水平地分开一样，在组织中，它们指的是职能之间、部门之间、产品线之间或地理位置之间的界限；垂直界限是指天花板和地板将房子垂直地分开，在组织中，等级不同可以阻碍开放交流，信息应该自上而下，跨越层次地进行自由传递；外部界限是指在房子中，外部的围墙和空间将它和邻居分开，在组织中，在信息技术的帮助下，需要与公共服务需求者、公共服务提供者等进行密切的交流。
而适应当前和未来环境的新型组织则要求在不同程度上消除上述界限，成为一种无边界组织。团队基础组织则正好满足上述无边界组织的要求:水平界限的消除，必然产生跨部门的多功能团队；外部界限的消除，必然产生跨组织团队；而垂直界限的消除，则必然减少组织层级。这在原则上也必然要求组织的构造建立在团队的基础上，若仍以个体为基础，在管理幅度和管理层次关系的硬性约束下，组织层级就不可能减少，垂直界限就无法有效消除。那么为何传统的有三维边界的组织必须转型、新型的组织必然出现?我们从本论文前三章关于团队产生的必然性的论述中就可以找出答案。那么，将来的新型组织是一种什么样的形态呢?
关于适应当前和未来的新型组织有多种说法，基于各自研究角度，不同研究者对新型组织进行了不同的命名。如普瑞斯等人将其定义为“虚拟组织”，(27) 彼得·德鲁克则称它为“网络组织”，(28) 唐泰普斯科和阿顿·卡斯顿称它为“开放网络组织”，(29) 汤姆·彼得称之为“无等级化生活”，(30) 奎因·米尔称之为“簇型组织”。(31) 但是，纵观各种不同的说法，会不难发现虽然大家对这种新型的组织命名不同，但本质上都具有相似性。之所以会出现各式各样的名称是因为大家的研究角度不同，进而所观察和总结的特点不同而已，又由于大家对新型组织的命名多是基于所观察到的某一根本特点，所以，由此对新型组织的叫法有所不同。新型组织根本上区别于传统组织之处在于它能最大程度地对需求及其他环境要素的变化作出快速反应。这就要求该组织要有很强的不断增强自身核心能力的能力，以及超越部门与组织边界，依据项目的需要对资源进行“无边界”整合的能力。这种组织就是基于团队为单元而构建起来的组织，可以简称它为“团队基础组织”，是从组织构造的角度对新型组织类型的一种命名。(32)
Jerry W. Koehler等人在《政府中的团队——团队基础公共组织》一书中，把团队基础公共组织定义为:那种以团队为构造和运行基础的公共组织，在这种组织中，组织结构是围绕着组织运行过程而构建，而过程中的每项管理工作又是由某一个团队具体全权负责。每一个团队成员都被训练成为高效的信息收集者和处理者，每个团队都使用最新的、相关的信息，灵活调整工作行为来最大限度地满足顾客的需要。团队基础公共组织的工作方式将发生根本性的变化，公共产品和公共服务的消费者迫使政府变得更加以顾客为中心、消费驱动、过程导向以及以团队为基础。(33)
因此，从组织构造的角度来看，团队基础公共组织应该具有以下主要特征:公共组织这个“跳舞的大象”是由多个平等的团队较长期结合在一起形成的；团队在自主管理、日常行为方面类似独立的组织；团队基础组织中的每一个团队，在能力上集中，在功能上专长；团队基础组织的组织结构非常扁平；团队基础组织的构造建立在充分的信息技术应用基础上。
从组织运行的角度看，团队基础公共组织应该具有以下主要特点:
1.在团队基础公共组织内部，采用准市场运行模式。传统组织都是通过一系列的计划分解和层层监督保证组织目标的实现，而在具有良好自我管理团队基础上的新型公共组织，则最大程度地降低传统的官僚制方式，一改传统公共组织的单边集中方式为双边分散方式，如下图所示。(34)
在图B这种方式下，，团队基础组织中的高层管理层(总部)实际上由一些高层管理团队组成，他们的任务是协调各团队之间的关系，并在各团队执行公共政策过程中起协调、仲裁的作用。这种双边分散式的组织运行方式执行的自我约束和相互监督，在团队基础组织内部，因行为发生在各有关团队主体之间，所以，契约的履行结果首先直接关乎各有关团队的利益，他们也因此最关心。最关心执行结果的主体自然就会积极、认真地监督政策执行过程，所以在团队基础组织中，政策执行的监督者是各有关团队，当团队在公务过程中存在分歧时，高层管理团队就会作为仲裁机关，对当事双方实施仲裁，以体现它作为团队基础组织的协调者的作用。
2.团队基础组织的内部管理模式是自我管理。面对现代社会，无论公共组织中团队运用的是主控模式、发展模式还是合作模式，团队基础组织的内部管理是自我管理这一点都十分突出。自我管理和组织扁平结构是共生性的一对存在，若非自我管理，而仍是强调指挥、控制，那么多层级结构必然无法避免。
3.在共同利益——公共利益基础上的深度合作，是团队基础公共组织运行上的突出特点。在团队基础组织内部，具有多个能力互补的团队群集在一起，每个团队虽然各有各的专长，但多无法完成更大价值流的活动，因此，就要求在完成这一价值流各流动中具有互补能力的团队合作，在协调中心的协调下完成活动。在团队基础的组织外部，当组织需要在更大价值流范围内的互补能力，或者替代能力来满足一次性业务规模的需要时，团队基础组织就需要和外部的组织或外部组织中的有关团队进行合作。
团队基础公共组织的上述这些特点，能够并且必定会满足现代公共组织为社会提供良好公共产品和公共服务的需要。我们有理由相信，随着社会对团队基础公共组织规律的掌握，团队基础公共组织必将对人类的治理实践产生积极、深远的影响。
注释:
① John R. Kimberly, the life cycle analogy and the study of organization: Introduction. In John R. Kimberly et al.(eds), the organization life cycle. Jossey-Bass Inc., Publishers, 1980, p. 13.
② 钱平凡:《组织转型》，浙江人民出版社，1997年，第167页。
③ 孙耀君:《西方管理学名著提要》，江西人民出版社，第279页。
④ 张康之:《论官僚制的实现困境》，《云南行政学院学报》2001年第6期。
⑤ A·麦金泰尔:《德性之后》，中国社会科学出版社，1995年，第46页。
⑥ 张康之:《论官僚制的实践困境》，《云南行政学院学报》2001年第6期，第7页。
⑦ 赵春明:《团队管理》，上海人民出版社，2002年，第53页。
⑧ 陈振民:《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，人民大学出版社，2003年，第113页。
⑨ 加里斯·摩根:《驾御变革的浪潮:开发动荡时代的管理潜能》，中国人民大学出版社，2002年，第119页。
⑩ Peter F. Drucker, The New Organization, Harvard Business Review, Jan-Feb, 1988.
(11) 唐·泰普斯科特、阿顿·卡斯顿:《范式的变迁》，东北财经大学出版社，1999年，第23页。
(12) Peter Keen, Shaping the future: Business Design through Information Technology, Havard Business School Press, Cambridge, Mass 1991.
(13) Tom Peter, the boundaries of Business Partners, The Rhetoric and Reality, Harvard Business Review, Sep-Oct, 1991.
(14) D. Quinn Mills, Rebirth of the Corporation, John Wiley&Sons, New York, 1991.
(15) 查尔斯·萨维奇(Charles M. Savage):《第五代管理》，珠海出版社，1998年，第31页。
(16) Rosabeth Moss Kanter, What Elephants Learn to Dance: Managing the Challenges of Strategy Management and Careers in the 1990s, Simon Schuster, New York, 1989
(17) Markus Rittenbruch, Helge Kahler, Helge Kahler, Cooperative Technology for Virtual Enterprises: Learning from CSCW(1999), The Pennsylvania State University CiteSeer Archives, 1999, pp97
(18) 肯尼思·普瑞斯等:《以合作求竞争》，辽宁教育出版社，1998年，第155页。
(19) 罗伯特·B·登哈特:《公共组织行为学》，中国人民大学出版社，2007年，第312页。
(20) W·G·本尼斯:《组织发展与官僚体系的命运》，孙耀君主编《西方管理学名著提要》，江西人民出版社，1997年，第271页。
(21) 转引自石含英主编:《世界管理经典著作精选》，企业管理出版社，1995年，第185页
(22) 任西斯·利克特(Rensis Likert):《管理的新模式》，中国科学出版社，第99页
(23) Susan Albers Mohrman, Susan. G. Cohen, Alan. M. Mohran, Jr. Designing Team-based organizations—New form for Knowledge Work, Jossy-Bass Public, San Francisco, 1995.
(24) Jerry W. Koehler, Joseph M. Pankowski: Team in Government, St. Lucie Press Delray Beach, Florida, 1995, P19.
(25) 温德(Wind. J. Y.)，迈因(Main, J.)著，林洵子，祝磊译等:《变革:未来企业》，上海交通大学出版社，1999年，第132页。
(26) Nol M. Tichy and Stratford Sheman, Control Your Destiny or Someone Else Will, Doubleday Currency: New York, 1993.
(27) 史蒂文·L·戈德曼等:《灵捷竞争与虚拟组织》，辽宁教育出版社，1998年，第21页。
(28) Peter F. Drucker, The New Organization, Harvard Business Review, Jan-Feb, 1998.
(29) 唐·泰普斯科特、阿顿·卡斯顿:《范式的变迁》，东北财经大学出版社，1999年，第235页。
(30) Tom Peter, The Bound of Business Partners, The Rhetoric and Reality, Harvard Business Review, Sep-Oct, 1991.
(31) D. Quinn Mills, Rebirth of the Corporation, John Wiley & Sons, New York, 991.
(32) 赵春明:团队管理:《基于团队的组织构造》，上海人民出版社，2002年，第75页。
(33) Jerry W. Koehler, Joseph M. Pankowski: Team in Government, St. Lucie Press Delray Beach, Florida, 1995, P19.
(34) 图中虚双箭线表示不平等的“双边签约”，甚至可以看作签约，虚单箭线表示契约管理、仲裁管理关系。
本文关键词：公共组织转型的现状与未来，由笔耕文化传播整理发布。
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