行政复议的发展历程与未来展望

发布时间：2016-12-01 09:53

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行政复议的发展历程与未来展望 投稿：胡鑾鑿

 

 

江苏社会科学 ２００７年第６期３２００８年第５期 行政复议的发展历程与未来展望 刘 莘 中国政法大学行政法研究所教授 １０００８０ 一、行政复议制度的建立（１９７８－１９９０年） １．自１９７８年十一届三中全会以后至１９８９ 年４月４日《行政诉讼法》…

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江苏社会科学

２００７年第６期３２００８年第５期

行政复议的发展历程与未来展望

刘

莘

中国政法大学行政法研究所教授

１０００８０

一、行政复议制度的建立（１９７８－１９９０年）

１．自１９７８年十一届三中全会以后至１９８９

年４月４日《行政诉讼法》颁布以前，据统计，我国当时已有近百部法律、法规和规章对行政复议作了规定，其内容涉及公安、工商管理等２０多种行政管理活动。行政复议作为一种制度具有的普遍性已经展现在人们面前。这一时期行政复议的规定具有以下特点：

第一，大多是原则性的规定，操作性差，而且每一部规范性文件只针对某一类型的行政行为规定不服可以申请行政复议，缺乏一部对行政复议的基本原则、范围、管辖、程序等作出统一规定的行政复议基本法。

第二，行政复议的名称不统一，有的称申诉，有的称复议，还有一些其他称谓。例如，《个人所得税法》称为复议，《中国公民出入境管理法》称为申诉，《商标法》称为复审。

第三，规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同［１］，有的是法律，有的是行政法规，还有的是部门规章。而且这些效力层级不同的规范性文件，由于涉及行政复议的规定各有其独立的适用范围，因而一般不会发生效力层级上的冲突。

第四，各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。

第五，

在行政复议与行政诉讼的关系上，没

有一个概括和明确的统一规定，大部分采用复议前置的模式，极少数采用的是复议与诉讼选择模

式，而且对复议后可否行政诉讼，除了两个出入境管理法明确规定不得再行提起行政诉讼外，其他规范性文件很少提及此问题，碍于当时必须是单行法规定可以诉诸人民法院的行政案件方可诉讼的规定，此类案件就无法进入司法程序。

２．行政诉讼法的颁布到行政复议条例公布

（１９８９年４月４日－１９９０年１２月２４日），行政前

复议期限统一了，复议范围也大体确定。１９８９年《行政诉讼法》颁布，其中有４个条文涉４月４日及行政复议，

其中第１７条第２款、２５条第２款、

第３８条统一了行

３７条间接并概括地规定了行政复议的范围以及

行政复议与行政诉讼的关系，政复议的期限。

二、行政复议制度的体系化（１９９０年１２月

２４日－１９９７年４月２９日）

为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院于，自１９９０年１０月２４日颁布了《行政复议条例》

１９９１年１月１日开始实行，改变了行政复议分散

立法的状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化，行政复议的准司法功能特性已被认识和接受，行政复议制度开始向大一统方向迈进。

１９９４年１０月９日，国务院对《行政复议条

例》进行了局部修改，一方面将行政机关对土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属的处理决定纳入了行政复议的范围，另一方面对县级以上的地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖改为由

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检视与前行：中国行政法哲江学苏学社会年研科笔究学谈３０

本级人民政府或者上一级主管部门管辖，法规另有规定的除外。

法律、议制度缺乏信任。

第二，行政复议决定维持率极高，行政复议的公正性被质疑。全国行政复议机关维持率大约一直在５０％以上。另外，向人民法院提起行政诉讼的案件中，７０％以上是没有经过复议直接起诉的，这也从一个侧面反映出行政复议的公正性在一定程度上是不被认同的。

救济效果滞后。由第三，行政复议效率低下、

于受“行政化”指导思想的影响，很多地方用办文的方式办理复议案件，复议案件往往要经过多道程序的审批，等到最后的批示下发给承办人，至少会白白花去半个多月的时间。同时行政复议期间具体行政行为不停止执行，使得行政复议救济效果严重滞后，这在因拆迁等引发的行政争议中尤为明显。

虽然《行政复议条例》向建立独立统一的行政复议制度迈出了重大一步，但是《行政复议条例》毕竟是《行政诉讼法》的配套制度，立法层次低，其效力低于法律，各种规定受诉讼制度的掣肘较多，独立性不足，不够完善，，没有实现真正意义上的行政复议制度的大一统。这一缺陷在１９９３年后的行政复议实践中逐渐暴露出来。据统计，在《行政复议条例》实施初期，各地的行政复议案件数量大增，

不少地方甚至超过了行政诉讼案

件。但是自１９９３年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。内中原因，除了行政机关的法治意识增强和其他客观因素以外，行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决和相对人权益的保护无疑是最重要的因素。

四、对我国行政复议制度的未来展望

２００７年５月２９日国务院公布了《中华人民

共和国行政复议法实施条例》，对行政复议制度作了深度完善。如完善了行政复议申请制度，细化了行政复议受理程序，改进和创新了行政复议审理方式，进一步明确了行政复议决定的权限和程序，规定了对行政复议工作的指导和监督。从功能定位上看，《行政复议法》侧重于行政系统内部的层级监督，《行政复议法实施条例》则在加强复议制度作为纠纷解决机制的方面作了一些修补。但囿于下位法无法根本弥补上位法的不足，行政复议制度的关键问题仍然存在：

第一，行政复议功能定位不准。行政复议是一种纠纷解决机制本无庸置疑，

但是行政复议

制度却一直无法摆脱“层级监督”的功能定位。“层级监督”主要着眼于行政系统内部的自我纠保护公民权利变错、自我监督，解决行政纠纷、成行政系统内部自我纠错的副产品。在这样的功能定位下，现行复议组织不要求具有独立性、超然性，复议程序也完全是行政性的：不禁止单方接触、不公开、不进行双方（同时在场的实时）质证，以书面审作为原则，审而不决，决而不审。如此，不能吸引人民群众利用行政复议制度解决行政纠纷。

第二，行政复议机构缺乏应有的独立性。行政复议机构由政府法制机构或政府部门内设机构充任，缺乏一套统一和独立的行政复议机构体系。主持复议的行政机构没有自主决定权，有时很难公正地作出复议决定。目前全国有五个地方包括北京市，

对行政复议组织进行了试验性改

三、行政复议制度基础奠定，实现大一统（１９９９年４月２９日－２００７年５月３日）

为了进一步完善行政复议制度，

全国人大

，１９９９年４月２９日通过并颁布了《行政复议法》并于１９９９年１０月１日施行。这标志着我国的行政复议制度在初步完善的基础上实现了大一统，行政复议制度正式摆脱了配套地位，提高了立法层次，以法律的形式实现了独立和统一，成为与行政诉讼并列的行政救济制度。从功能上看，《行《行政复议政复议法》在强调层级监督的同时，与条例》相比更注重行政纠纷的解决和行政相对人权利的救济［２］。行政复议案件办理质量得到大幅度提高，８３．９％的已办结行政复议案件实现了“案结事了”，申请人不再向人民法院起诉，从而及时化解了一大批复杂的行政争议，有效地维护了人民群众的合法权益［３］。

从具体的制度运作来看，行政复议呈波浪式发展。第一，从总体上看，行政复议案件的申请数量并未象人们所期待的那样增长，１９９９到２００１年，年，

全国行政复议申请数量呈增长态势，２００１到全国行政复议申请数量总体上再呈增长趋

２００３年期间数量却不断下降；而２００３年到２００６

势，但其中也有部分省市的行政复议申请数量仍然在不断下降。２００７年全国行政复议申请数量又有下降。值得注意的是，同期的行政诉讼案件增长明显，

信访中行政纠纷方面的案件也节节攀

升。这在一定程度上反映出行政相对人对行政复

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革，吸收社会上的专家学者成为复议委员会委务院各部门的复议人员；在省级政府法制机构设立全省统一的行政复议人员管理机构，统一任免和管理全省各级行政复议委员会的复议人员。在提高复议人员待遇的同时，建立统一的行政复议人员的资格准入制度，由国务院法制机构统一组织全国的复议人员资格考试，提高复议人员的专业素质

第二，改革审查方式，修改以书面审查为原则，听证审理为例外的规定，确立书面审查和听证审理相结合的方式，采用概括规定和具体列举相结合的方式明确听证审理的范围。完善听证程法定听证范围序，对复议申请人的申请听证权、

以及听证的具体程序作出明确的规定，确立行政复议听证中的裁审分离和案卷排他性原则。

第三，扩展行政复议的范围。采用正面概括规定和反面列举排除的方式界定行政复议的范围，

除法律规定不得申请行政复议的案件以外，行政相对人与行政主体之间的所有行政争议都可申请行政复议。同时把规章以下的规范性法律文件纳入可以单独申请行政复议的范围。

第四，改革行政复议期间行政行为不停止执行的规定。如果负有义务的一方当事人是行政相对人，则以行政复议期间停止执行为原则，不停止执行为例外。如果负有义务的一方当事人是行政主体，则以复议期间具体行政行为不停止执行为原则，停止执行为例外。这样能够更好地实现行政复议制度解决行政纠纷、保护行政相对人合法权益的作用，有利于更好的平衡公共利益和个人利益。

第五，实现行政复议与行政诉讼之间的制度协调。从受案范围、审理依据、当事人、审查标准等方面通过立法妥善协调行政复议与行政诉讼之间的脱节。

员。其实，台湾在这方面已经给我们积累了相当（即复议）委员会的经验。例如台北市政府的诉愿

专家成员占３／４，专家委员不仅仅是“会诊”疑难案件，而是审理所有复议案件，复议案件大部分以口头审理方式处理，复议委员会固定“开庭”审的时间以保证专家委员的参审，市长从未否定过诉愿委员会的决定……等。复议组织的超然、独立，是作出公正复议决定的重要保障。

第三，

在审查方式上过于强调书面审查，存

在不可避免的缺陷。省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的程序；忽视了纠纷各方程序上的权利，使复议结果的可信赖度降低。

第四，行政复议范围仍然不够宽泛，内部行政行为不能申请复议，对可以申请复议的规范文件只能同具体行政行为一同申请复议，不能单独提起等。其实行政复议既然是行政系统内部进行复查复审，对复议范围的规定应当比行政诉讼宽泛，不宜于人民法院审理的案件，都应当纳入到行政复议范围内。

信访等行政救第五，行政复议与行政诉讼、

济途径不衔接。很多属于行政复议范围的案件推给了信访，而信访对当事人权利的救济不如行政复议来得及时和到位。

摆正行政复议“行政性”和“司法性”的关系，是建立完善的行政复议制度的关键。如果承认行政复议是纠纷解决机制，就应当承认行政复议制度应当具有司法的秉性。强调复议制度的司法性并不会弱化层级监督（行政性）的功能，相反，在解决纠纷的过程中，在相对人的质疑中才能暴露行政机关行使权力的工作漏洞、不足，才能更好的实现行政系统内部的自我监督。“解决纠纷”和“层级监督”在功能指向，并非截然相反，而是同线性的、同质的。行政复议机关可以在完成解决纠纷的任务中同时收层级监督之效，两者是可以兼得的。在此前提下，应当：

第一，

增强行政复议机构的独立性和专业

性。参考美国的行政法官制度和韩国的行政审判委员会制度，可以考虑在县级以上各级地方政府和国务院各部门设立独立的不受本级政府和部门控制的行政复议委员会。复议委员会聘请约占复议委员会人员总数１／２以上的专家担任委员；让专家委员参与所有“开庭审理”的案件。

同时在国务院法制机构设立复议人员管理机构，统一任免全国各省级行政复议委员会和国

注释

《个人所得税法》、《中［１］比如，规定行政复议制度的法律有

国公民出入境管理法》等，行政法规有《投机倒把行政处罚暂行条例》，部门规章有《对外国籍船舶管理规则》。

《行政复议法》对行政复议的功能主要定位为层级［２］但是

监督，不主张它的准司法性，正是这一点导致《行政复议法》比《行政复议条例》在复议机构独立性的规定方面有所倒退。详见刘莘：《行政法热点问题》，〔北京〕中国方正出版社２００１年版，第３１４页。

〔北京〕《法制日报》［３］见２００８年２月２６日第７版。

〔责任编辑：钱继秋〕

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