1新时期行政管理体制改革与城乡规划管理应对

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本期主题：行政管理体制改革与城乡规划管理
[ 编者按 ] 随着我国现代化进程的推进，在行政管理体制中，许多积累已久的深层次问题逐渐显现，政府部门之间的冲突与错 位一直是政府机构改革的难点。自党的“十八大”与十八届三中全会提出行政改革的要求以来，我国逐步确立了以转变政府职 能为核心的行政管理体制改革框架，要求政府角色从“管制型政府”向“服务型政府”转变，简政放权，提高行政

效率。在此 背景下，我国城乡规划管理应如何响应国家行政管理体制改革的要求，构建科学合理、高效规范的规划管理体系，解决规划管 理领域长期存在的诸如规划编制与审批不够科学、规划调整与修改缺乏约束力、监督与公众参与机制不完善等问题，成为规划 界亟待研究的课题。基于此，本期论坛以“行政管理体制改革与城乡规划管理”为主题，刊发一组文章，结合国家行政管理体 制改革的新要求，对城乡规划管理中的分权、审批、监督和公示等方面进行探讨，以期进一步推进我国城乡规划的管理。

新时期行政管理体制改革与城乡规划管理应对
□　张　璇，刘冰洁

[ 摘　要 ] 改革开放以来，我国的行政管理体制改革不断深入 , 自党的“十八大”报告中提出继续推动行政管理体制改革后， 十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着我国的行政管理体制改革进入了一个新的 时期。在行政管理体制改革的背景下，城乡规划管理作为城乡规划的重要职能之一，如何应对社会经济发展的需求成为现阶段 亟待研究的课题。研究对行政管理体制改革要求进行了梳理，提取与城乡规划管理相关的要点，从简政放权、组织协调和管理 监督三个方面提出城乡规划管理应对建议。 [ 关键词 ] 行政管理体制改革；城乡规划管理；行政放权；管理监督 [ 文章编号 ]1006-0022(2014)04-0005-05　[ 中图分类号 ]TU981　[ 文献标识码 ]A

Administrative Reform And Urban Rural Planning Response In The New Era/Zhang Xuan, Liu Bingjie
[Abstract] Since reform and opening-up policy, administrative reform has deepened and entered a new stage. Urban rural planning management needs reform to respond to new socio-economic development. The paper concludes the requirements of administrative reform, and offers suggestions from administration transfer, organization and coordination, and management supervision. [Key words] Administrative reform, Urban rural planning administration, Administrative decentralization, Administration supervision

0 引言
改革开放以来，我国共进行过六次 行政管理体制 改革，历次改革都是根据新形势、新任务对上一次改 革成果和经验的继承、创新及发展 。2012 年，党的 “十八大”报告提出按照建立中国特色社会主义行政 体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分 开和政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效 和人民满意的服务型政府。建设服务型政府，需要继 续深化改革行政管理体制，以适应社会主义市场经济 的发展要求。2013 年，十八届三中全会通过了《中共 中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简
[ 作者简介 ] 张　璇，刘冰洁，重庆大学建筑城规学院硕士研究生。
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称《决定》)，标志着我国的行政管理体制改革进入了 一个新时期。 行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部 分和重要内容，改革的目的是使中国特色社会主义上 层建筑与经济基础更加适应，贯穿在建设中国特色社 会主义的全过程 [2]。加快行政管理体制改革的主要任 务是着力转变职能、理顺关系、优化结构和提高效能， 形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅和监 督有力的行政管理体制，建立公共服务型政府。通过 改革提供优质公共服务、维护社会公平正义，实现政 府组织机构及人员编制向科学化、规范化和法制化， 行政运行机制和政府管理方式向规范有序、 公开透明、

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图 1 行政管理体制的内容 [4]

图 2 城乡规划管理的工作内容

便民高效的根本转变，建设一个人民满 意的政府。深化行政管理体制改革的总 体目标是到 2020 年建立起比较完善的 中国特色社会主义行政管理体制。 城乡规划作为社会主义市场经济体 制下政府指导、调控城乡建设发展的基 本手段， 在行政管理体制改革的背景下， 对城乡规划管理的管理分权、 组织协调、 行政审批、管理监督和公众参与等方面 提出了新的要求。本文通过对城乡规划 管理的研究，分析城乡规划管理研究中 关注的重点和存在的问题， 对应 “十八大” 和十八届三中全会的改革要求，提出城 乡规划管理的发展方向，以期对我国城 乡规划管理的改革有所参考。

地和空间利用，以保障各类城乡建设活 动符合相关法律、法规、技术标准和规 划文件，保护建设活动相关人员的合法 利益及维护公众利益为主要目的 。
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3.1 改革的四大方面 (1) 土地改革。 数量庞大的农村人口， 使得在推进新型城镇化过程中进行土地 制度改革成为必然。土地制度改革涉及 到地方政府的利益，在现行的土地管理 制度下，城市土地为国家所有，农村土 地则属于集体所有，农村集体土地进入 城市建设，需经过征地变为国有土地。 如此一来，导致了地方政府低价收购农 村土地，致使农民不能享有土地增值带 来的福利，而这也成为农民与政府之间 矛盾的来源之一。 土地改革强调市场化流转和配置， 做到农村集体建设用地与国有土地的 “同 地、同权、同价”，以保障征地补偿中 农民的权益 [7]。在城乡规划管理中，行 政层级优化与协调机制的改革应优化政 府机构设置、职能配置和工作流程，完 善决策权、执行权和监督权既相互制约 又相互协调的行政运行机制。 (2) 财税改革。 财税改革是整个改 革的基础和支撑。在我国现行的经济体 制中，税收一直是国家财政收入的主要 来源。“十八大”提出，经济体制改革 是全面深化改革的重点，税制改革成为 推进城乡税收公平和一体化的重要手段。 为实现税收公平、效率提高和一体 化的设想方向，对应到我国城乡规划管 理体制中管理与监督方式创新，以构建 决策科学、执行坚决和监督有力的权力 运行体系，形成科学有效的权力制约和 协调机制。

2 行政管理体制改革概述
2012 年 11 月，“十八大”总结了 “十七大”以来的工作情况，提出了未 来中国特色社会主义建设的重点、行政 管理体制改革、城乡一体化发展和生态 文明建设的展望。“十八大”对行政管 理体制改革提出了新的要求，主要包括 简政放权、行政层级优化与协调机制改 革及管理监督方式创新三个方面。对比 分析“十八大”报告和《决定》中的改 革内容可以了解到， 《决定》对“十八大” 提出的改革任务进行了细化。为了掌握 城乡规划管理的改革方向及宏观层面的 内容，需要针对“十八大”报告和《决定》 中的相关要求进行梳理 ( 表 1) 。
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1 行政管理体制分析
行政管理体制属于上层建筑的一部 分，是指根据宪法及行政法规的规定而 建立起来的管理国家行政事务的组织结 构形式和工作制度 。行政管理体制包 括体系和制度两个方面，其体系包括主 体构成和权利体系 ( 图 1)。 城乡规划是政府调控城乡空间资源、 指导城乡发展与建设的重要公共政策之 一。城乡规划管理作为城乡规划的职能 之一，包括规划实施的管理过程，主要 工作内容是制定政策法规、对建设项目 进行规划审批和协调建设行为 ( 图 2)。 城乡规划管理的核心内容是管理各类建 设项目的规划审批，管制建设项目的土
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3 改革方向对城乡规划管理的新要求
十八届三中全会上《决定》的通过， 代表了我国将进行改革开放以来最深入 的一次改革，关系着中国未来长远发展 的结构性改革。《决定》提出，以新型 城镇化带动经济转型、拓展内需，，促进 其他领域的改革，提出的主要改革方向 主要包括土地、财税、金融和户籍制度 四大方面。

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表 1 “十八大”报告与《决定》中的行政管理体制改革相关内容
“十八大”报告 简政放权 《决定》中的细化 1. 最大限度的减少中央政府对微观事务的管理 2. 取消市场机制能有效调节的经济活动的审批；规范、提高保留的行政审批事 项的管理和效率 3. 直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的社会经济事项，一律下 放地方和基层管理 4. 推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化 1. 建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织； 建立各类事业单位统一登记管理制度 2. 严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致 3. 优化政府组织结构 4. 优化政府机构设置、职能配置及工作流程，完善决策权、执行权及监督权既 相互制约又相互协调的行政运行机制

行政层级优化与 协调机制改革

管理监督方式创新 1. 健全重大决策社会稳定风险评估机制；改革行政复议体制 2. 完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向；建 立系统完整的生态文明制度体系 3. 必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系；形成科学有效的 权力制约和协调机制 4. 推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程

图 3 城乡规划管理工作流程图

(3) 金融改革。金融改革相对其他改 革较容易取得实质性进展，目前已经具 备长时间理论准备与试点经验。金融改 革以实体经济为改革目标，降低金融行 业准入门槛；推进利率市场化进程，倒 逼金融机构提升竞争力和创新能力，为 人民币资本项目可兑换奠定基础；推进 汇率形成机制市场化和人民币资本项目 可兑换；规范地方发债制度，规避债务 风险。 为适应市场经济快速发展的需要， 金融体制由政府主导型逐步向市场主导 型转变，其本质特征就是国家推动下的 金融制度变革和创新 ，其突破口和方 向将是提高金融配置资源效率，以金融 支持实体经济发展。同时，这也与我国 城乡规划体制管理改革中的简政放权相 对应。 (4) 户籍制度改革。随着土地改革的 推进，农民工户籍制度改革成为城镇化 进程中的一个重要问题。我国的户籍制 度中存在着两种户口，即城市户口和农 村户口。两种户口造成了社会服务不能 城乡一体，如在医疗保障上，农民工只 能接受合作制医疗，不能享受到与城市 居民平等的社会保障福利。 户籍制度改革的重点和难点在于消
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除权益差距及城乡差距， 实现待遇平等， 这与我国城乡规划体制管理改革中简政 放权中最大限度地减少中央政府对微观 事务的管理相对应。 3.2 对城乡规划管理的新要求 十八届三中全会提出进一步深化改革， 意味着我国城市规划管理面临新的变化。 城市建设管理创新要求建立透明规 范的城市建设投融资机制 , 允许地方政 府通过发债等方式拓宽城市建设融资渠 道 , 允许社会资本通过特许经营等方式 参与城市基础设施投资和运营；建立城 市基础设施、住宅政策性金融机构；完 善设市标准 , 规范审批程序 , 对具备行政 区划调整条件的县可以有序地改为市； 对吸纳人口多、经济实力强的镇 , 可赋 予同人口和经济规模相适应的管理权。 其中，城乡二元结构是制约城乡发 展一体化的主要障碍。《决定》提出必 须健全体制机制 , 形成以工促农、以城 带乡、工农互惠和城乡一体的新型工农 城乡关系 , 让广大农民平等参与现代化 进程、共同分享现代化成果。主要包括： 加快构建新型农业经营体系；鼓励农村 发展合作经济；赋予农民更多财产权利； 推进城乡要素的平等交换和公共资源的

均衡配置等。为使城乡一体化发展新格 局进一步展开，首先要建立一套完善的 政策体系；其次要统筹推进各项制度改 革；最后要消除体系制度中的障碍，推 进改革创新和制度建设。

4 城乡规划管理应对
4.1 简政放权与城乡规划管理 城乡规划管理体制是指城乡规划管 理部门的组织结构、地位、作用、相互 关系及其职责权限的划分。我国的城乡 规划管理体制主要划分为垂直型、半垂 直型和非垂直型三种模式。 目前， 除海关、 国税、金融、外汇管理和国土安全五个 部门的上下级之间是垂直领导关系外， 大部分的上下级政府主管同类业务的职 能部门之间都是业务指导关系 ( 图 3)。 规划管理单位上下级之分主要是业 务指导关系，属于半垂直型规划管理体 制模式。半垂直型规划管理体制模式是 市规划行政主管部门 ( 市规划局 ) 对各区 的规划管理部门 ( 各区规划分局 ) 在规划 管理业务上进行领导，而各区政府负责 对派驻各区的规划管理部门进行行政领 导，并对其人、财、物实施管理。这种 模式是在原有的各区规划部门职权被上

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收之后，由市、区两级政府及规划部门 重新分权的结果，在对各区规划分局影 响力方面表现出“市弱区强”的特点。 城乡规划管理权限作为城乡规划管 理体制中的重要部分，其转变随着我国 的政治经济体制改革同时进行。在新中 国成立初期，受计划经济体制的影响， 我国的城乡规划管理权限最初是集中统 一的。在计划经济体制向市场经济体制 转轨的过程中 , 我国的城乡规划管理权 限有两次重大的转变，第一次是在 20 世 纪 80 年代，中央政府向地方下放行政管 理权限，城乡规划管理权限由集中统一 变为局部下放；第二次是在 20 世纪 90 年代初期，行政管理体制持续改革，城 乡规划管理权限由局部下放到普遍分散。 目前，城乡规划管理权限分为集权 和分权两种方式。集权有利于城乡规划 统一管理，但积极性欠佳；分权有利于 提高工作热情，但不利于统一管理 。 城乡规划管理的权限需要朝着管理分权 的方向进行改革，满足新型城镇化的发 展需求。但管理权限的分配不宜过度分 散，应以宏观调控为指导方向，妥善处 理局部与整体之间的关系；以资源集约 为方向，避免重复建设造成资源浪费； 以注重社会和环境效益为主，经济效益 为辅；建立区与区质检的相互协调统一 机制。 城乡规划审批是城乡规划管理权限 的关键部分，是衔接规划编制与规划实 施的桥梁，直接影响城乡规划和建设。 城乡规划审批是一个复杂多元的体系， 涉及政府、开发商和市民等。《城乡规 划法》对规划审批实行分级审批、审查 前置与行政决策等作了制度安排。 目前， 城乡规划审批必须由城乡政府与规划管 理部门来决策，无论是在哪一类城乡规 划管理体制内，城乡规划方案自上而下 的运作机制使城乡规划编制和审批始终 在政府管理部门内流动。随着社会主义 市场经济的发展， 审批决策体系的封闭、 体制僵化、“一书两证”行政许可的低 效率和审批管理不同步等原因，导致现
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行的审批制度与管理的矛盾逐渐凸显。 随着我国城市化的不断推进，需要 对城乡规划管理模式进行新的探索，研 究出一条符合当前发展形势的新路径。 从简政放权要求分析，城乡规划管理需 要完善规划审批的层次、下放审批权力 和提高行政管理效率。为了提高城乡规 划审批效率，需要提高城乡规划管理的 科学性与法制性， 在决策和审批过程中， 利用数据化的城市信息系统，提高决策 系统的科学化程度。 4.2 组织协调与城乡规划管理 在现行的行政管理体制中，各个部 门在实施各自规划的过程中有不同的地 位和职能，不同的职能部门需要站在全 局的发展高度， 结合城市实情， 统一认识， 通过协商、社会监督等方式，推进各类 规划有序、协调地实施。 在现有行政管理体制的框架下，对 土地和空间利用有决策、规划权的行政 部门有十多个。建设部和国土资源部侧 重于土地利用、空间布局；发改委和工 信部侧重于经济、产业发展；环保、水 利和交通部等侧重于专项规划。由于各 个部门间的规划方案没有进行综合协调， 导致城市发展无法得到多方面的规划指 导，甚至由于部门利益的冲突，难以建 立普遍适用的运作机制，无法通过协商 取得共识和认可，建设实践也就无法取 得高效的结果。城乡规划管理工作是涉 及到各方面的综合服务型工作，需要部 门间的协调和帮助，争取部门之间的支 持和共识。在规划编制、管理和实施过 程中，组织协调各个部门的工作，理顺 各类规划的关系，成为政府行政管理改 革过程中需要解决的突出问题。 城市总体规划主要是对城市的道路 系统、基础设施、建筑、产业及其他城 市功能单元在空间上做出布局安排，协 调各类功能的空间布局。城市总体规划 和土地利用总体规划有直接联系，但是 由于城市总体规划和土地利用总体规划 是由具有同等法律地位的部门编制的，

两者不是隶属的关系，而是在某些方面 互为依据、彼此衔接的关系。 在行政管理体制改革中，提出协调 行政运行，对城乡规划管理最迫切的要 求是城乡规划与国土资源行政主管部门 的协调，组织编制城市总体规划和土地 利用总体规划。城市总体规划和土地利 用总体规划的融合，主要是从人口、用 地规模方面突出城市发展“规模协调” 的重要性，确保编制期限内城市发展方 向和重点建设项目的一致性。从规划编 制分析，首先应当建立“两规”衔接的 用地分类体系和用地指标，然后结合指 导思想、规划期限和建设项目等方面的 协调， 形成完整的 “两规” 衔接系统。 “两 规”融合是新时期城乡规划管理在行政 管理体制改革的要求下，提高行政管理 和实施效率的重要途径。 4.3 管理监督与城乡规划管理 管理监督主要包括内部和外部两套 系统：管理监督工作主要由行政系统内 部监督；外部系统对城乡规划的管理主 要以公示和规划委员会审查等方式进行。 目前，城乡规划管理与监督工作中 存在的矛盾愈发突出，主要包括政绩显 化影响规划战略性、城市扩张利用土地 二元制和既得利益者影响城市开发等方 面。分析其原因，主要在于行政管理监 督机制不完善、城乡二元土地制度的阻 碍和对利益相关者的社会监督管理缺失 等。因此，构建监督管理内外系统，成 为了城乡规划管理的重要任务。 首先，在行政管理体制的改革中， 以创新管理监督方式对内部系统进行优 化。通过健全重大决策的社会稳定风险 评估机制、改革行政复议体系和完善发 展成果考核评价体系等决策机制改革措 施，改变政绩显化对规划战略造成的不 良影响，纠正单纯以经济增长为目标的 政绩偏向，以推进城乡规划管理的健康 发展。通过建立系统完整的生态文明制 度体系，进行土地二元制度的改革，改 变城市建设土地的征收现状，遏制在城

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市规模扩张中以牺牲农村、农民的利益 和生态环境为代价换取城市发展的行为， 构建城乡一体化发展的体制机制。 其次，从公共利益出发，构建决策 科学、执行坚决和监督有力的权利运行 体系，依法公开权利运行流程，形成科 学有效的权利制约和协调机制；引入社 会管理监督，形成有效的外部监督管理 系统，降低既得利益者在城市开发过程 中的影响程度。目前，社会力量对城乡 规划管理工作的监督主要是通过公示和 成立规划委员会。在《城乡规划法》中， 提出了公众参与的要求，公示工作得到 了各级政府和规划部门的重视，在城乡 规划管理过程中，结合本地的实际工作 情况，制定了相关的政策法规 [10]，在增 加行政管理透明度的同时，也保障了公 民的知情权。但是城乡规划的公示制度 建设尚处于探索阶段，相关法律规定、 规范有待进一步细化和完善。城乡规划 委员会是基于地方性法规，从法律法规 和规划层次等不同方面的可操作性出发， 进行探索的结果。 目前，我国大部分城市都组建了城 乡规划委员会。受不同地方法律法规的 支撑和可操作层面决策权的限制，城乡 规划委员会主要包括三种类型—咨询 协调机构、法定的审议机构和法定的决 策机构 [11]。虽然各地城乡规划委员会的 形式和功能均有所差异，但其主要职能 一般都包括城乡规划建设中重大方针政 策的研究、 协调规划编制中的相关关系、 参与审批城市规划、对城市总体规划的 实施进行指导和监督等。城乡规划委员 会构建了各领域专家主体的非公务员参 与城乡规划管理工作的桥梁，促进了技 术决策和行政决策的融合，能较为客观 地裁定公众意见，非公务员人员的参与 在一定程度上保障了公众利益。但是由 于城乡规划委员会的成员选任和群体的 限制，无法完全代表公众的集体选择， 具有一定局限性。 虽然公示制度和城乡规划委员会在 一定程度上降低了城乡规划管理的封闭

性，增强了城乡规划管理的社会公共属 性，但现存矛盾依然突出。因此，需要 从管理和实施层面强化城乡规划管理工 作中与管理监督的关系，对规划编制、 审批和实施管理流程进行管理监督及权 利制约；建立上下级部门行政行为监督 机制，在开展业务指导的同时进行行政 监督；接受同级行政部门的协调制约机 制，优化行政运行；建立行政责任、行 政错误追究制。 多维度引入公众参与，接受社会舆 论和公众的监督，让群众充分参与到政 策制定与实施过程中，通过进行多种形 式的公示工作，改变以公示制度为主的 被动公共参与，建立主动公共参与的途 径，如在规划编制过程中与公众代表小 组座谈、在规划审批过程中加大政务公 开力度和在实施管理过程中提倡公共监 督等，倾听公众的利益诉求，保证公共 利益不受侵害。同时，可以定位城乡规 划委员会为“独立于行政机构的规划决 策组织”，直接由人民代表大会及其常 务委员会负责 [12]。

报告和《决定》为线索，研究行政管理 体制改革背景下城乡规划管理的应对之 策，为下一步城乡规划管理工作的更好 开展提供借鉴。
[ 注　释 ] ①六次行政管理体制改革分别在 1982 年、 1988 年、1993 年、1998 年、2003 年和 2008 年进行。 [ 参考文献 ] [1] 王澜明．改革开放以来我国六次集中的 行政管理体制改革的回顾与思考 [J]． 中国行政管理，2009(10)：7-16. [2] 谭慧．论和谐社会背景下我国行政管理 体制的改革 [D]．成都：四川师范学， 2008． [3] 邓明， 向洪， 张来培， 等． 管理学辞典 [M]． 成都：西南交通大学出版社，1992. [4] 任世瑜．深化行政管理体制改革问题研 究 [D]．济南：山东师范大学，2010． [5] 刘 欣 葵， 韩 蕊． 城 市 规 划 管 理 制 度 与 法 规 [M]． 北 京： 机 械 工 业 出 版 社， 2012． [6] 中国共产党第十八届中央委员会．中共 中央关于全面深化改革若干重大问题的 决定 [Z]．2013. [7] 饶永辉．农村集体建设用地流转问题研 究 [D]．杭州：浙江大学，2013． [8] 周振海．改革开放以来的中国金融体制 改革研究 [D]．长春：东北师范大学， 2007. [9] 卢道典，蔡 ．基于分权视角的城市规 划管理体制模式及改革建议 [J]．城市 观察，2012(2)：110-118. [10] 李倩．加强城乡规划公开公示，实现 城 乡 规 划 公 平 公 正 [J]． 城 市 规 划， 2011(3)：12-13，16. [11] 郭素君．由深圳规划委员会思索我国 规 划 决 策 体 制 变 革 [J]． 城 市 规 划， 2009(3)：50-55. [12] 葛 孝 明． 关 于 完 善 城 市 规 划 行 政 决 策 体 制 的 思 考 [J]． 现 代 城 市 研 究， 2007(1)：4-8. [ 收稿日期 ]2014-03-16

5 结语
当前，我国正处于全面建设小康社 会新的历史阶段，进入到了体制改革和 社会转型的关键时期。行政管理体制改 革作为政治体制改革的重要内容，是上 层建筑适应经济基础客观规律的必然要 求，贯穿我国改革开放和社会主义现代 化建设的全过程。城乡各类建设活动需 要在城乡规划管理工作的指导下开展， 而在新型城镇化和行政管理体制改革的 背景下，要求城乡规划管理做出应对， 以适应社会经济发展的需要。 在新时期提出的全面深化改革，是 对上层建筑与经济基础间适应性的迫切 需求。从规划政策法规的制定、规划建 设项目的审批到城乡建设活动的管理， 城乡规划管理工作都需要在把握市场、 民生、公平正义、生态文明及高效科学 等关键点进行转变。本文以“十八大”

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