浅议行政公益诉讼制度

  本文关键词：行政公益诉讼制度研究，由笔耕文化传播整理发布。

　　摘要:近年来,行政公益诉讼已成为司法实务和理论探讨的热点问题。公共利益因行政行为受到侵害依照我国行政诉讼法的规定无救济措施,这是我国行政诉讼立法的一大缺陷。本文从行政公益诉讼的概念、特征入手,阐述其所具有的巨大理论指导意义,并在借鉴其他国家行政公益诉讼经验的基础上,提出构建我国行政公益诉讼的几点构想。

　　关键词:公共利益 公益诉讼 行政诉讼法

　　随着一场又一场被冠以“行政公益诉讼”的案件出现,特别是“十大公益诉讼”等评选活动1的开展和相关媒体的广泛报道,行政公益诉讼逐渐受到社会各界的广泛关注,但是《行政诉讼法》中并没有关于行政公益诉讼的规定。新修改的《民事诉讼法》增加了民事公益诉讼的规定,为我国行政公益诉讼提供了思路和支持。但两种公益诉讼在主体、案件类型以及所适用的法律等各方面的不同,行政公益诉讼无论从其概念定义、诉讼对象、原告资格还是受案范围在学术界和实务界都存在争议,我国行政公益诉讼制度的构建和完善任重而道远。

　　一、行政公益诉讼概述

　　(一)行政公益诉讼的概念

　　公益诉讼相对于维护个人利益、以“私益”为前提的私益诉讼而言,是以“公益”为前提的,它保护的是社会公共利益。很多学者认为行政公益诉讼的概念有广义和狭义之分,广义的行政公益诉讼核心在于无论其自身合法权益是否到行政机关违法行为的侵害,只要违法行为侵害了国家和社会公共利益,公民个人、法人或者其他组织都可以向法院提起诉讼。狭义的行政公益诉讼的核心在于明确将保护个人利益为目的的诉讼排除在行政公益诉讼之外。2结合实际发生的案例,笔者认为无论行政主体的违法行为是否直接侵害公民、法人或者其他组织,只要对国家利益、社会公共利益或者不特定多数人的利益造成侵害或者有造成侵害的可能,任何公民或者组织都可以向法院提起诉讼。如果侵害的是特定对象的合法权益,只需以一般的行政诉讼的诉讼程序向法院提起诉讼,无需启动行政公益诉讼程序。

　　综上所诉,笔者认为行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对国家利益、社会公共利益或者不特定多数人的利益造成侵害或者有造成侵害可能时,法律允许无直接利害关系的公民、法人或者他组织为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。

　　(二)行政公益诉讼的特征

　　与一般的行政诉讼和民事公益诉讼相比,行政公益诉讼具有几下几个方面的特征:

　　1、诉讼目的是为了维护公共利益。行政公益诉讼是在国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益受到行政机关违法行为侵害时,公民、法人或者其他组织进行司法救济的特殊途径,它维护的不是私人利益,而是公共利益,该种利益涉及不特定多数人,也不仅限于财产性利益,还应包括不特定多数人的人格利益、人身利益、环境利益等,而且该利益对象对人的影响十分重大,如重大的财产损失、不特定大多数人的生命健康权、人格权所受的侵犯。

　　2、原告的多样性。仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是不够的,行政公益诉讼的原告不是特定的对象,不需要与本案有直接的利害关系,可以是任何公民、法人或者其他组织,也可以是接受公民申请代表国家向人民法院提起诉讼的人民检察院,来共同有效的维护公共利益。

　　3.受案审查的严格性。与一般的行政诉讼相比,法院对公民、法人、社会组织或者检察机关提起的行政公益诉讼的审查更为严格,主要原因是因为原告的多样性,如果法院不对行政公益诉讼进行严格把关,将会造成有限的司法资源的浪费,提高司法成本,最终出现滥诉的现象,甚至有些诉权主体为了追逐非法或者不正当的个人利益而提出诉讼,这就与制定行政公益诉讼的初衷背道而驰。

　　4、公益诉讼判决的拘束力不仅仅限于诉讼当事人。行政公益诉讼的案件中,原告往往是不特定的享有原告资格多数人中的某个人或者某些人。从这个层面来说,法院的判决则不仅仅约束了诉讼的双方,同时还影响了未直接参加诉讼的其他人。当原告胜诉时,则原告诉求的公共利益将惠及未参加诉讼的利害关系人。倘若行政机关胜诉,则说明行政机关的行政行为并无不妥之处,未参加诉讼的利害关系人在没有新的证据则不能再次提起诉讼。

　　二、行政公益诉讼的比较法研究

　　行政公益诉讼作为一新型诉讼形式,在西方法治国家已发展的相当成熟,只是各国理论界和实务界称呼不一,诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等,但内涵大体相当。通过对国外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较,可以为中国建立这一制度提供先进经验。

　　(一)英国

　　行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”,指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时,为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定,检察总长代表国王,有权阻止一切违法行为,包括侵害公共利益的违法行政行为。也可以依职权,为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中,检察总长却是只应请求人的请求而动。而且,检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后,对公共利益就不再表现进一步的关注,实际上也就是退出了诉讼,而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中,检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。

　　但英国这一诉讼制度的不足是:检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定,如果检察总长拒绝同意请求人,法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑,也不能容许私人单纯以公众的一员的身份,即以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。

　　(二)美国

　　“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家,并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整,适用相同的诉讼程序。

　　美国《联邦行政程序法》第702条规定:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害,均有权诉诸司法审查”。在美国的司法实践中,原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”,最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响,他就具有了原告资格,而不管这种利益是否有特定法律的直接规定,也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害,那他就有了原告资格。”可见在美国,公民具有广泛的诉的利益。

　　(三)法国

　　法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉,其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度,性质上属于客观诉讼。它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害,请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为,保障良好的社会秩序,公民提起越权之诉的条件是,必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种,只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起,并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的,或是公共利益时,其中的某一人可以提起,代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃,当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时,一般以自己的名义提起越权之诉。另外,在法国越权之诉可以免去律师代理,事先无需缴纳诉讼费用。

　　(四)德国

　　德国行政公诉的一大特点是设置了公益代表人制度并由其参加诉讼。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。为了保障公共利益,德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度,即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼,并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官,而且只受政府命令的约束。

　　(五)日本

　　在日本,行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为,并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人,也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一,只有在“法律上有规定时,限于法律规定者,才能够提起”,可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例,有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。日本行政法学者认为,民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益,而是为了保护客观上的法律秩序,使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为,监督行政法规的正确适用。因此,它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有:选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。

　　通过以上对各法治国家行政公诉制度的考察可知,尽管各国公益诉讼的表现形式和称谓不尽一致,但却有许多共同特征:第一,各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定,且宽泛不一,但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围,其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人,甚至任何人,均可依法享有提起行政诉讼的权利,成为现代行政法发展的最重要的趋势之一。第二,利害关系的不特定性。民众诉讼中,违法行政行为侵犯的对象是公共利益,对于普通民众诉讼往往只有不利影响,而无直接利益上的损失。允许在该相对人不愿、不敢或不便提起诉讼之时,普遍民众为了公共利益之维持而向法院提起民众诉讼。第三,可诉对象的双重性。民众诉讼中的“违法行政行为”,在国外并不仅仅指针对行政主体的具体行政行为,若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益,普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为起诉。第四,受案标准的严格性。民众诉讼必须依法律有特别的规定为前提,严格民众诉讼受案范围,以防止原告滥用诉权,影响行政行为的效率。3

　　三、构建我国行政公益诉讼制度的现实意义

　　我国《宪法》第 2条:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”表明人民把管理国家事务和社会事务的权力授予国家机关行使,要保障人民的权力得到有效行使,就必须加强对国家机关的监督,以防止受托者不按照人民的意志行使权力。为保证公共利益不受侵害,通过行政公益诉讼的途径要求法院追究行政机关的法律责任,对于保证人民参与管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务的权利具有重要意义。

　　(一)保护公共利益的需要

　　近年来随着市场经济的发展使得对私益的保护日益受到重视,而肆意侵害公共利益的现象时有发生,普通人成为这一侵害结果的最后埋单者。由于没有可靠的制度保障,被侵害的公共利益往往得不到救济,一方面不利于促进行政机关依法行政,也损害了行政机关作为国家行政权力行使代表的形象;另一方面,从社会角度淡化了人们维护公共利益的积极性和热情。与此同时,三十多年的改革开放已促使社会上出现了多样化的利益群体,以及代表他们利益的社会团体和遍布社会的各种民间组织与非政府组织。也不断涌现出一些有关社会全体成员共同利益和长远利益的新问题,如环境保护、可持续发展、社会公正等。如果对公共利益的保护大多是以原告败诉或法院不予立案的形式而告终,必将极大地挫伤人们维护公共利益的积极性和热情。而近期频频爆发的环境群体性事件更突出了保护公共利益的重要性。虽然新修改的民诉法第一次写入了公益诉讼条款,但该规定与行政公益诉讼如何衔接的问题,尚需进行深入研究。如果在我国《行政诉讼法》中增设“行政公益诉讼”,在处置突发环境群体性事件中赋予社会各级组织、社会团体和公民司法诉权,人民法院能及时审理判决,将增加维护公众环境权的司法保护渠道,进一步增强各级政府的责任感和事业心,将行政处理与司法审查紧密结合,从而形成一种强有力的法律调控机制。

　　(二)实现行政诉讼立法宗旨的需要

　　行政诉讼具有保护私权益和确保行政法治两大立法宗旨。行政诉讼制度的设计应同时实现两方面的功能,一是为当事人提供充分有效的司法救济,保障其合法权益不受不当行政行为侵害;二是能全面有效地监督行政行为,保护各种公共利益不受不当行政行为侵害,同时这两个功能又各有其独立的意义。目前,我国现行行政诉讼仅局限第一个功能。我国《行政诉讼法》在第 1 条规定的三个立法宗旨,即保证人民法院正确、及时地审理案件,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行政,其中保护人民合法权益为主要宗旨,基于此行政诉讼应运而生。即现行行政诉讼对行政行为的监督制约功能是服务于其保护公民具体权益这一功能之下的。如果行政行为并没有对特定行政相对人的合法权益造成直接损害,即使行为的后果可能造成更多人的权益损失,制度设计的缺陷也使得不当行政行为无法通过司法途径予以纠正。维护公共利益、保障法律秩序的价值在我国现行行政诉讼中没有得到体现。4

　　四、构建我国行政公益诉讼制度的几点思考

　　(一)行政公益诉讼原告资格

　　我国行政诉讼标准原告资格标准也经历了“法定标准时期”、“合法权益标准时期”、“利害关系人标准时期”三个时代。利害关系的标准扩展了行政行为受害人、相邻人、公平竞权人等,大大降低了原告诉讼门槛。但是就司法实践来看司法门槛并没有放宽到主张公共利益的普通群众都可以提起诉讼的趋势。笔者认为析构建我国行政公益诉讼必须将原告资格的类型适当扩宽,可以分为下面几种:

　　1、公民、法人或者其他组织

　　依据我国现行宪法和法律为基础确定公民对行政机关及工作人员享有广泛的监督权力为依据,来不断拓展公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的范围。因为这种广泛的权利本身就包括了对侵犯公共利益的行政行为起诉权;同时对利害关系以及行政行为对起诉人的权益损害进一步拓展,使其只要具备事实上的损害关系就可以认定为其有利害关系,进而拥有原告资格。5

　　2、行政机关、具有公益性质的团体和组织

　　行政机关的设立本身就是为了维护公共利益,因此应当运用其一切的手段包括诉讼的方式来维护依法行政的职能,从而促进公共利益的发展。当其他行政机关作出的行政行为侵害了自身所代表的社会公共利益,本身又无权撤销或者改变原行政行为时。行政机关可以向法院提起诉讼。这是大陆法系国家发展较为发达的机关诉讼,也毫无疑问是行政公益诉讼的一种。随着社会会职能的团体和组织不断的产生,这是现代行政权分化的产物。也是行政民主化和参与行政的标志。其可以依法自治社会团体内的事物。相比之下,个人提起行政公益诉讼可能由于,诉讼成本过比较难以坚持。公益组织加入到行政公益申诉中来就能很好的弥补原被告双方力量悬殊的对比。阻却被告能够通过对原告的单个收买,而放弃诉求。基于上述原因,在美国等较早确立公益诉讼的国家和地区,公益诉讼组织和团体一直是提起公益诉讼的主力。6

　　(二)行政公益诉讼的受案范围

　　从本质上来讲行政公益诉讼的受案范围是行政诉讼受案范围的有机组成部分。由于行政公益诉讼的出发点和立足点都是维护公益,从理论上来说,只要是侵害了公共利益的行政诉讼行为都具有可诉性。但是是在实践中司法资源有限,以及保障权行政权对社会管理的有效进行,都必须都受案范围作出一定的限制。笔者认为行政公益诉讼的受案范围包括以下三种:

　　第一,损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。

　　行政不作为是指负有法定义务行政机关,在应当并且可能履行义务时不履行或者拖延履行。如对于社会影响重大涉及公共安全的违法不作为,地方为了地方税收利益放任污染企业排污的行为。当事人举报,但是行政机关仍然不查处。则举报人则可以提起行政公益诉讼。

　　第二,损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。

　　在这类案件中,行政机关通过损害公共利益,使得涉及的行政相对人从中获取利益。最突出的行为有:1、行政机关违法减免税行为导致国有资产流失,造成国家利益损害的行为。2、行政机关损害自然环境、自然资源的行政行为。后者包括:违法出让土地使用权、所有权的行为;违法审批颁发没有环保设施和环保能力企业生产许可的行为;超越法律法规规定,过度发放煤矿许可、砍伐许可的行为等。3、公共工程的审批、招标、发包及建设过程中违法行政行为。我国经济发展迅速,基础设施和各种政府工程在大规模的建设中。由于在建设过程中,从城市的规划,到工程的决策、发包和具体建设发包一直到竣工验收都由各个行政机关进行的。如果从审批到竣工每一个步骤都受到公众的监督,则许多豆腐渣工程则可以得到避免。当一般的监督程序不能有效的制止行政违法行为时,行政公益诉讼可以是最后一道防线。7

　　第三,损害公共利益的抽象行政行为。

　　随着行政法的发展,将抽象行政行为纳入司法审查的范围是理论发展的必然的结果。8由于抽象行政行为的针对对象不特定性和反复适用性。因此相对行政行为和具体行政行为比较而言,更加同公共利益具有密切联系。所以相对行政行为侵害公共利益的可能性最大。不管是我国行政诉讼的的发展还是构建行政公益诉讼制度的需要,都应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围。

　　(三)行政公益诉讼的举证责任

　　我国《行政诉讼法》第32条规定:被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第6条:原告可以提供证明被诉具体行

　　政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。行政公益诉讼是为了保护公共利益而设置,因而如果为原告主体设置过重的举证责任,是不利于公共利益的保护的,因此,应该将举证责任进行合理的分配。另外由于行政公益诉讼原告主体的不同以及受案范围中案件的不同性质对于举证责任也应有相应的调整。在我们看来,在行政公益诉讼中,当原告主体是公

　　民个人和社会团体时与一般的行政诉讼是没有明显的区别的,可以同样的适用“被告负证明其行为合法性的举证责任”。但是我们认为当原告主体为检察机关时,举证责任应该有相应的调整。这是因为检察机关作为法律监督机关非常熟悉相关的法律知识和程序运作,并且有国家的财政和相关的人才支持。因而其与行政主体的实力是基本平衡的,因此对于检察机关应该承担与行政主体相当的举证责任,以保证司法公正。

　　“有权利必然有救济”,宪法赋予了公民参与国家管理和监督行政机关行为的权利,那么当公民的利益受到行政机关的侵犯,当管理权和监督权得不到保障的时候,公民、法人或者其他组织就有权利向最公正的司法寻求救助。我国行政公益诉讼制度的构建和完善是任重而道远的。公益诉讼打破了“无利益即无诉权”的传统诉讼观点,尤其是在民事公

　　益诉讼确立的背景下,行政公益诉讼的确立和完善是非常必要的。应该充分考虑和借鉴域外的立法和司法实践,结合国情,尽快建立和完善我国的行政公益诉讼制度,从而更好地维护公共利益,促进和谐社会的良性发展。

　　参考文献:

　　1、参见“2011年中国十大公益诉讼专家评选与公益诉讼研”。

　　2、李辰星:《对行政公益诉讼的思考——以民事公益诉讼的确立为契机》,载人民法院报,ffice:smarttags" />2013年4月3日,第006

　　3、参见百度百科:行政公益诉讼(。) 

　　4、王秋红:《构建我国行政公益诉讼的理论基础分析》,载《吉林工商学院学报》2013年10月第5期。

　　5、周锴:《行政公益诉讼制度研究》,安徽大学硕士学位论文

　　6、应松年:《当代行政法发展的特点》,载《中国法学》1996年第6期。

　　7、周锴:《行政公益诉讼制度研究》,安徽大学硕士学位论文

　　8、应松年:《当代行政法发展的特点》,载《中国法学》1996年第6期。

　　(作者单位:明光市人民检察院)

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