上下左右——部门征求意见中的利益吸纳和责任排斥
发布时间：2021-07-11 13:24
【问题】在科层制实际运作中,上下级与平级部门间经常就政策问题征求意见。征求意见与反馈意见蕴含何种机理?"条块"部门差异化的征求意见方式能否消解后续的政策执行阻力?【方法】在构建"利益-责任"分析框架的基础上,采取个案分析法对桂南Q市不同部门在征求意见过程中的价值取向和行动逻辑进行多维度分析。【发现】首先,从互动类型看:（1）纵向型征求意见所具有的刚性约束力能够督促下级部门按时反馈意见;（2）横向型征求意见的柔性约束力拓展了各部门利益博弈的空间;（3）交织型征求意见的非对称性沟通加剧了意见反馈的不确定性。其次,就运作后果而言,各行动主体遵循风险最小化原则,呈现层级化差异:组织高层对政策进行总体性风险把控,中层领导在政策解读中适度转移责任,基层干部则选择性排斥责任,由此塑造自利性、选择性与权宜性的执行行为。【贡献】论文打破了公共政策供给中向外吸纳民众意见的研究局限,揭示了公共政策制定场域中各部门差异化征求意见的内在机理。应重视部门内部征求意见,以规避后续政策执行"中梗阻"困境。
【文章来源】：公共行政评论. 2020,13(06)北大核心CSSCI
【文章页数】：21 页
【部分图文】：
“利益—责任”分析框架的要素
从类型学来看，征求意见主要包括上下级之间的纵向型、平级之间的横向型与不相隶属之间的交织型，不同形式的征求意见的利益取向具有明显的差异性，这些差异不仅表现在部门利益调适层面，也包括政策文本所要求的执行责任层面。在科层制体系中，处在“金字塔”顶端的上级部门掌握着权力与资源的“总体性支配权”，下级部门要服从上级的指令开展各项工作。但由于部门利益分化与权责不匹配，使得“上有政策、下有对策”的异化现象充斥着公共政策的底层实践，因而需要通过征求意见的方式来了解各部门的执行意愿。当下级反馈超越权限或“执行难”的意见时，上级部门则需要及时调整，以确保政策目标契合各部门的利益诉求，因而发文机关需要权衡多方利弊来规避后续政策执行时可能出现的各类型冲突。笔者于2019年11月-12月在桂南Q市财政局进行调研，主要对部分科室在2019年所接收到的不同行政级别的征求意见稿(非涉密)的办事人员进行访谈，以深度访谈的形式来呈现不同行动主体在处置各类型征求意见稿时的不同价值取向，以及诠释这些征求意见稿所起到的作用。如图2所示。(一)纵向型征求意见:刚性约束下的模糊回应
在科层制体系中，一项制度的运作不仅需要组织高层的“高位推动”，也需要中层领导“衔接跟进”，更需要基层干部的“底层实践”。不同层级的行动主体对征求意见的态度具有明显的差异性，一般而言，组织高层关注这些政策是否符合本部门的工作范畴，如不符合将会提出反对意见;中层领导则关注这些政策能否得到组织高层的肯定，以及是否会对科室日常工作产生过多冲击;基层干部则关注这些政策所蕴含的责任有多大，如任务负荷过重、责任超出能力范畴，他们多会选择向上级部门领导反映。在风险最小化的逻辑下，组织高层通常需要从宏观层面把控风险，默许基层干部的责任转移，然后与中层领导进行协商后把意见反馈给征求意见的部门。但总体的趋势是尽可能减少责任，以免被上级问责而影响到个人的前途。问责制的“核心”在于科层制组织内部的各行动者不仅要对自己的行动负责，也要对上级负责，上级部门采取问责的行政方式实际上是消解自身的责任，以获取利益最大化(Mulgan,2000)。由于本文关注的侧重点在于地方政府的内部征求意见过程，因而所指的意见提出者，组织高层是政府职能部门的“一把手”(处长)，中层领导指的是部门下属单位科室的负责人(科长)，基层干部是各部门的办事人员(科员)。如果以地级市为例，他们可以分别是市政府某部门处长、科长和科员。征求意见过程中各行动者的价值取向如图3所示。(一)组织高层:总体性把控风险
【参考文献】：
期刊论文
[1]行政考核、任务压力与农村基层治理减负——基于“压力-回应”的分析视角[J]. 张国磊,张新文. 华中农业大学学报(社会科学版). 2020(02)
[2]政策执行的模糊性及其治理效应[J]. 韩志明. 湘潭大学学报(哲学社会科学版). 2018(04)
[3]权责分立与基层避责:一种理论解释[J]. 倪星,王锐. 中国社会科学. 2018(05)
[4]转型期公共政策过程的适应性改革及局限[J]. 薛澜,赵静. 中国社会科学. 2017(09)
[5]地方政府部门如何规避风险?——以A市社区物业管理新政为例[J]. 盛智明. 社会学研究. 2017(05)
[6]党中央治国理政政策思想与中国特色政策科学理论构建[J]. 陈振明. 中国行政管理. 2017(02)
[7]公共政策制定过程中部门利益冲突的动因分析[J]. 王运锋. 河北大学学报(哲学社会科学版). 2016(06)
[8]中国“央地互动型”决策过程研究——基于节能政策制定过程的分析[J]. 苏利阳,王毅. 公共管理学报. 2016(03)
[9]如何形成政策共识:社会政策立法过程中的协商政治——以南方省残疾儿童保护政策立法为例[J]. 肖棣文,姜逾婧,朱亚鹏. 政治学研究. 2016(02)
[10]论网络空间草根民主与权力监督和政策制定的互逆作用及其治理[J]. 杨嵘均. 政治学研究. 2015(03)
本文编号：3278178
【文章来源】：公共行政评论. 2020,13(06)北大核心CSSCI
【文章页数】：21 页
【部分图文】：
“利益—责任”分析框架的要素
从类型学来看，征求意见主要包括上下级之间的纵向型、平级之间的横向型与不相隶属之间的交织型，不同形式的征求意见的利益取向具有明显的差异性，这些差异不仅表现在部门利益调适层面，也包括政策文本所要求的执行责任层面。在科层制体系中，处在“金字塔”顶端的上级部门掌握着权力与资源的“总体性支配权”，下级部门要服从上级的指令开展各项工作。但由于部门利益分化与权责不匹配，使得“上有政策、下有对策”的异化现象充斥着公共政策的底层实践，因而需要通过征求意见的方式来了解各部门的执行意愿。当下级反馈超越权限或“执行难”的意见时，上级部门则需要及时调整，以确保政策目标契合各部门的利益诉求，因而发文机关需要权衡多方利弊来规避后续政策执行时可能出现的各类型冲突。笔者于2019年11月-12月在桂南Q市财政局进行调研，主要对部分科室在2019年所接收到的不同行政级别的征求意见稿(非涉密)的办事人员进行访谈，以深度访谈的形式来呈现不同行动主体在处置各类型征求意见稿时的不同价值取向，以及诠释这些征求意见稿所起到的作用。如图2所示。(一)纵向型征求意见:刚性约束下的模糊回应
在科层制体系中，一项制度的运作不仅需要组织高层的“高位推动”，也需要中层领导“衔接跟进”，更需要基层干部的“底层实践”。不同层级的行动主体对征求意见的态度具有明显的差异性，一般而言，组织高层关注这些政策是否符合本部门的工作范畴，如不符合将会提出反对意见;中层领导则关注这些政策能否得到组织高层的肯定，以及是否会对科室日常工作产生过多冲击;基层干部则关注这些政策所蕴含的责任有多大，如任务负荷过重、责任超出能力范畴，他们多会选择向上级部门领导反映。在风险最小化的逻辑下，组织高层通常需要从宏观层面把控风险，默许基层干部的责任转移，然后与中层领导进行协商后把意见反馈给征求意见的部门。但总体的趋势是尽可能减少责任，以免被上级问责而影响到个人的前途。问责制的“核心”在于科层制组织内部的各行动者不仅要对自己的行动负责，也要对上级负责，上级部门采取问责的行政方式实际上是消解自身的责任，以获取利益最大化(Mulgan,2000)。由于本文关注的侧重点在于地方政府的内部征求意见过程，因而所指的意见提出者，组织高层是政府职能部门的“一把手”(处长)，中层领导指的是部门下属单位科室的负责人(科长)，基层干部是各部门的办事人员(科员)。如果以地级市为例，他们可以分别是市政府某部门处长、科长和科员。征求意见过程中各行动者的价值取向如图3所示。(一)组织高层:总体性把控风险
【参考文献】：
期刊论文
[1]行政考核、任务压力与农村基层治理减负——基于“压力-回应”的分析视角[J]. 张国磊,张新文. 华中农业大学学报(社会科学版). 2020(02)
[2]政策执行的模糊性及其治理效应[J]. 韩志明. 湘潭大学学报(哲学社会科学版). 2018(04)
[3]权责分立与基层避责:一种理论解释[J]. 倪星,王锐. 中国社会科学. 2018(05)
[4]转型期公共政策过程的适应性改革及局限[J]. 薛澜,赵静. 中国社会科学. 2017(09)
[5]地方政府部门如何规避风险?——以A市社区物业管理新政为例[J]. 盛智明. 社会学研究. 2017(05)
[6]党中央治国理政政策思想与中国特色政策科学理论构建[J]. 陈振明. 中国行政管理. 2017(02)
[7]公共政策制定过程中部门利益冲突的动因分析[J]. 王运锋. 河北大学学报(哲学社会科学版). 2016(06)
[8]中国“央地互动型”决策过程研究——基于节能政策制定过程的分析[J]. 苏利阳,王毅. 公共管理学报. 2016(03)
[9]如何形成政策共识:社会政策立法过程中的协商政治——以南方省残疾儿童保护政策立法为例[J]. 肖棣文,姜逾婧,朱亚鹏. 政治学研究. 2016(02)
[10]论网络空间草根民主与权力监督和政策制定的互逆作用及其治理[J]. 杨嵘均. 政治学研究. 2015(03)
本文编号：3278178
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