行政决策中公民参与的障碍及出路

发布时间：2016-06-23 09:22

行政决策中公民参与的障碍及出路
 
 
摘要：要实现行政决策的科学化和民主化，就必须坚持和完善行政决策参与机制、遵循公民参与行政决策的原则。现阶段行政决策中公民参与的障碍有制度化障碍、机制障碍和能力障碍，根据行政决策公民参与的相关理论并借鉴西方国家行政决策公民参与的实践经验，本文认为我国行政决策中提高公民参与水平和效果的出路在于：完善行政决策程序、保证行政决策的公共性、价值整合实现公民有序参与、选择合适的行政决策模式以及构建多元化的行政决策参与机制。

关键词：行政决策，公民参与，障碍，出路
 
我国政治体制改革的重要内容和目标之一是实现行政决策的民主化和科学化，在经济社会发展的转型时期，推动行政决策民主化、科学化的重要途径就是公民参与，在现阶段，我国公民参与行政决策的实践形式呈现出多样化、多形式的特征，但总体上来看行政决策中公民参与的不足并未得到根本上的解决，决策制度不健全、决策程序不完善、决策的主观性强等情况没有得到根本好转，行政决策的制定向政绩和效率聚焦，与公民参与和关注相偏离，使得很多行政决策缺乏应有的合法性和公平性。公民参与的缺乏和不足大大限制和降低了行政决策的民主性和科学性，同时反过来也影响了公民参与行政决策的意愿、积极性和行动诉求。本文就行政决策中公民参与的障碍进行分析，从制度化障碍、机制障碍、能力障碍三个方面研究了影响公民参与行政决策的因素，并据此给出了解决办法和出路。
一、公民参与行政决策的障碍
1 制度化障碍
健全的制度是公民参与行政决策的保障，现代社会中公民参与行政决策的效果在很大程度上取决于制度化的参与渠道是否畅通。目前我国公民参与行政决策的制度化渠道主要包括人民代表大会制度和多党合作政治协商制度，公民通过这些制度化渠道采取选举人大代表、推荐政协委员的形式间接参与行政决策，在地方上公民也可以通过网络或协商民主的方式参与行政决策，但由于这些制度化的渠道在实践中的规定往往比较抽象，使得公民参与的需求事实上不能得到有效的满足。这种制度化的障碍对公民参与行政决策带来的影响主要表现在：
（1）对公民参与行政决策的效果产生了直接的影响。缺乏制度化保障的公民参与，导致公民在行政决策中的参与流于形式化和随意性。
（2）影响了行政决策公民参与的健康发展。公民参与行政决策的制度化缺失，使得具有参与需求的公民只有选择其他形式的非制度化的途径进行参与，虽然这种方式有可能会带来制度创新和产生推动行政体制变革的作用，但这种非制度化的参与方式一般情况下会带来行政决策参与的无序性和混乱性。
（3）不利于公民精神或公民意识的培育。行政决策公民参与中公民精神或公民意识具有重要作用，制度化的参与实践活动是培育公民精神的重要途径，公民精神或公民意识是在对民主规则认同基础上的民主参与责任的履行，而行政决策中非制度化的公民参与多是出于对现行状况的不满，因此不利于公民精神或公民意识的培育。
2 机制障碍
参与机制是公民参与行政决策的具体路径、方法和程序，参与机制的缺乏和不健全阻碍了行政决策中公民参与的实现。在行政决策公民参与中，由于缺乏行之有效、具有较高可操作性的具体的参与路径、方法和程序，不可避免地限制了行政决策公民参与的知情权，在行政决策的执行中，由于缺乏参与机制，相应的信息反馈不及时、不准确，不利于对政策执行情况的全面科学把握和实时调控，在决策评估阶段，参与机制的缺乏阻碍了公民监督权的行使，不利于行政决策面向社会需求进行正确的回应。机制障碍对行政决策公民参与产生的影响表现如下：
（1）参与机制的缺失和不健全限制了公民在行政决策中的参与权，使得其在机制之外寻求参与机会，近年来多发性的群体性事件反映了参与机制的缺失和不健全所带来的消极影响。
（2）阻碍了政府与公民之间的良性互动。政府在复杂的社会现实中需要对公民的各种需求进行回应，在这种压力情况下如果政府采取回避的态度或者冷漠回应态度，将会对政府的权威和信誉带来负面影响，在公民社会中，政府只有在与公民的良性互动中才能建立信任关系和塑造自身形象，而由于参与机制的缺失限制了政府与公民之间的良性互动，这只能加剧政府的信任危机。
（3）降低了行政决策的合法性。没有公民充分参与的行政决策和公共政策很难获得公民的认同，没有公民充分参与的政策执行，政策也容易偏离既定的目标，没有公民充分参与的政策评估，政策执行的实际效果也会受到质疑，在公民社会中，政策绩效的最终评价权在公民，缺乏公民参与必然会降低行政决策的合法性。
3 能力障碍
良好的参与能力是公民参与行政决策的重要条件，我国公民行政决策参与能力的缺乏困扰和制约了其参与行政决策的效果和作用，影响公民行政决策参与能力的因素很多，而经济基础是十分重要的因素之一。随着生产力发展，公民有了足够的时间参与到行政决策和政治实践活动中，在民主社会建设过程中，公民参与行政决策需要承担一定的参与成本，需要一定的经济支持；知识水平也是影响公民参与能力的重要因素，它影响公民的认知水平和判断力，行政决策需要参与公民做出理性的判断、协商、辩论和系统性的分析，这些都要求公民必须具备和达到相关的知识水平；参与意识也是影响公民参与能力的重要因素，被动的参与等于无效的参与，公民参与意识主要来自参与实践。考虑到以上影响公民参与能力的各种因素，目前总体上我国公民的参与能力还不能满足行政决策理性参与的需要。
二、公民参与行政决策的出路
1 完善行政决策程序
行政决策程序的科学化是行政决策科学化的主要体现和重要保障，行政决策程序的各个阶段都应该有充分的公民参与。政策创始中公民的参与主要通过公共舆论、大众传媒、政党、社会团体等形式向政府传递信息和呼声；政策制定是行政决策中最为关键的环节，它担负着将粗略的方案转化为详尽具体建议的功能，为了提高和促进公民参与，需要提高行政决策制定的透明度；政策实施中面临的困境主要是集中控制与灵活运用之间的取舍与权衡，公民的充分参与和监督是保证政策实施效果的重要手段，它可以对政府在政策实施中的行为进行良好的自下而上的监督；政策评估是行政决策程序的最后阶段，评估反馈的信息可以对政策创始和政策执行起到修正作用并产生新的政策建议，由于行政决策的公共性，只从经济和管理的角度对其评估是不够的，需要通过公民参与对行政决策的社会效益进行评判。
2 保证行政决策的公共性
公民参与程度和效果与行政决策的价值导向有非常密切的关系。过去以经济增长为目标的单一价值导向的行政决策不关注公民参与，使得行政决策的公共性受到了伤害，随着经济建设发展到一定阶段，就必须转变行政决策中单一的价值导向以增强和突显行政决策的公共性和健全性，这种向多元价值选择转变的行政决策有利于公民的参与。行政决策的价值导向有多种，诸如物质繁荣、稳定秩序、民主价值、促进公民资格等，各种不同的行政决策价值导向反映了行政决策与价值选择之间存在着复杂的关系，但是不管选择哪种价值导向，行政决策的公共性都不可偏离，都应该充分关注和尊重公民的参与性。
3 价值整合实现公民有序参与
行政决策中公民有效性的参与不仅需要制度保障，还需要价值保障和道德保障等一系列综合的保障。作为一种带有强制性的保障，制度保障的作用范围有限；价值保障是一种非强制性保障，它可以促进公民参与内在责任感的养成，这两种类型的保障对于行政决策中达成共识都是非常重要的，制度保障为达成共识提供规则，价值保障达成的共识容易为公民认同。行政决策中达成的共识需要合法性的公民认同，在多元价值观下必须进行价值整合才能取得合法性认同，价值整合允许不同价值观进行流程和沟通，并尊重个人的价值判断和价值选择，它体现了行政决策对多样性价值判断和选择的包容，从而为具有不同社会背景的公民参与行政决策提供了空间，在价值整合基础上达成的共识更容易为公民所认同，也更能促进行政决策的道德化水平。在处于复杂社会转型环境中的公民参与具有较多的变动和不确定性风险，只有在社会价值整合的基础上才有可能在行政决策中达成共识，另外还需要在社会价值整合的基础上实现行政决策过程中的有序博弈，即行政决策公民参与具有完善的规则且规则得到了应有的尊重。
4 选择合适的行政决策模式
行政决策模式对公民参与有重要影响。理性决策模式建立在经济人的基础之上，它比较适合分析个人的决策行为，它不适合分析团体的行为，因此在行政决策公民参与中这种决策模式不适用；有限理性决策模式承认决策条件和决策主体的局限性，从侧面反映了行政决策中公民参与的重要性，它鼓励公民参与到行政决策中提供更多的信息和智力因素；渐进决策模式和官僚政治决策模式均属于黑箱决策模式，公民参与被排斥在了行政决策之外。行政决策模式的选择反映了决策效率与决策公平之间、精英主导与公民参与之间的矛盾和冲突，对于我国社会主义国家性质的行政决策来说，要提高其合法性和民主化，必须选择适合公民参与的行政决策模式。
5 构建多元化的行政决策参与机制
多元化行政决策参与机制的构建包括行政决策制定过程、行政决策执行过程和行政决策评估过程中的公民参与机制的构建。公民参与公共政策和行政决策的制定是公民参与的核心内容，是保证行政决策合法性和公民参与持续性的重要途径，有助于克服政策制定中的有限理性问题，公民可以通过与决策者的信息交流、民主协商、组建共同决策体的方式参与到行政决策的制定中去；行政决策执行过程中公民的参与是行政决策民主化的要求，为此要消除行政决策执行过程中公民参与的各项障碍，健全公民参与行政决策执行的渠道和途径，完善公民与行政决策执行者之间的沟通机制；行政决策评估过程中的公民参与是解决行政决策绩效评估困境的重要方法，对行政决策评估的目的在于提高公共性行政决策的绩效，增强政府公共部门对于社会需求的回应，公民可以以多元化的形式参与到行政决策评估中去，在每个不同的评估阶段和环节中发挥不同的作用。
三、结语
在经济社会发展的转型阶段，公共行政面临着诸多挑战和压力，行政决策的科学化、民主化离不开公民的参与，公共行政变革的重要内容之一是实现行政决策的效率与公平的统一，行政决策自身的特殊性决定了公民参与的重要性和价值。要完善行政决策参与机制、遵循公民参与行政决策，就必须正确处理行政决策科学化、行政决策价值导向、行政决策模式选择与公民参与之间的关系，在对社会价值体系进行整合的基础上实现公民参与的有序博弈，进而达成共识，通过多元化的公民参与机制为公民参与创造条件。
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本文编号：60496