行政诉讼的功能与目的_行政诉讼被告资格转移_浅论行政诉讼原告资格

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浅论行政诉讼原告资格

“原告资格”是行政诉讼法中一个特有的概念，是区别于其他诉讼的一个重要不同之处。原告与原告资格是两个不同的概念，原告是诉讼地位的称谓，而原告资格是公民、法人或者其他组织就行政争议具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。我国行政诉讼原告资格的理论和实践尚不完善, 本文将对完善行政诉讼原告资格进行初步探讨。

一、我国行政诉讼原告资格的现状及其存在的缺陷

（一）我国行政诉讼法对原告资格的规定

行政诉讼中的原告必须具有原告的资格，这是整个行政诉讼法学理论中的一个基础性和前提性的问题，目前，行政诉讼法学界和司法实务界对我国的行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定尚存争议。一是我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这就是原告资格的规定。二是我国行政诉讼法对行政诉讼原告的资格未作明确规定，行政诉讼法关于原告资格的规定，只是体现在行政诉讼法第41条中。该条规定了相对人提起诉讼的条件，将原告界定为，“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，同时该条规定了相对人提起行政诉讼的其他条件。在行政诉讼实践中，存在很多原告资格的问题，行政诉讼法第41条的规定，不能解决所有原告资格的问题。三是我国行政诉讼法对原告资格的规定，集中体现在行政诉讼法第2条和第41条两个条文上。依这两条规定，可称“合法权益标准”是我国行政诉讼原告资格的认定标准。四是我国行政诉讼法关于原告资格的规定除第2条外，与原告资格相关的规定还有第27条，即“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知诉讼”。该条规定，似乎可以表明，同具体行政行为有利害关系就有第三人资格，也可以理解为有原告资格。因此，行政诉讼法第27条也可以理解为关于原告资格的规定，即同具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以提起行政诉讼，也可以作为第三人参加诉讼。

上述对行政诉讼法是否规定原告资格的争论，客观地反映了我国现行立法中关于行政诉讼原告资格规定的现状，即至今无论在行政诉讼法学界还是在司法实务界，对于在行政诉讼立法中如何规定原告资格是众说纷纭的，没有形成一种统一的、令人信服的观点。笔者认为，原告资格作为行政诉讼中的一个特有的概念，在我国行政诉讼法中并没有被明确地加以规定，但从上述争论中可以看出，其已经在我国的行政诉讼法中客观存在。应当说，行政诉讼法关于原告资格的规定已经在该法第2条、第24条第1款、第41条第㈠项以及《若干解释》第12条中得到了体现。从这些规定中可以归纳出，目前我国行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件：

1.原告必须是公民、法人或者其他组织。行政诉讼所要解决的是行政机关与公民、法人或者其他组织之间在行政管理过程中发生的行政争议。在行政管理过程中，行政机关依法享有行政权力，也拥有实现其权力的强制手段。而公民、法人或其他组织则处于行政管理相对人地位，他们即使认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，也无权否决该行为的效力而只有被迫服从，二者其实处于不平等的地位之中。在这种情况下，行政诉讼给行政管理相对方提供了司法救济途径。因此，行政诉讼的原告只能是公民、法人或者其他组织，而行政机关则永远处于行政诉讼的被告位置。

2.原告必须是认为具体行政行为侵犯了自己合法权益的公民、法人或者其他组织。即原告必须是和行政机关的具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。这里要抓住的关键要害之处，就是与具体行政行为有直接的利害关系。法律上的利害关系即指权利义务关系，只要具体行政行为影响到其权利义务，该公民、法人或者其他组织就有资格提起诉讼。其次，作为行政诉讼的原告并不要求必须是“相对人”，即具体行政行为针对或直接指向的对象不管是否是相对人，公民、法人或者其他组织只要认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，就有资格提起诉讼。

3.必须存在可诉的具体行政行为。具体行政行为是否可诉，要结合行政诉讼法关于受案范围的规定，行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提，即原告所受的权益影响必须是在受案范围的行政行为引起的。属于受案范围是确定原告资格的一个基本前提条件。如果某一具体行政行为不在行政诉讼受案范围之内，其即具有不可诉性，任何人也都没有原告资格。

　　4.被诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这里包含三个方面：⑴被诉具体行政行为侵犯了起诉之人的合法权益，并且发生了损害后果；⑵起诉之人的合法权益受侵害必须是在行政行为在法律上形成之后发生的；⑶起诉之人的合法权益受侵害与被诉具体行政行为具有直接的因果关系，即作为结果的合法权益受侵害是作为原因的行政行为所直接引起的，这种因果关系在法律上已被确定。

　　（二）我国现行行政诉讼原告资格之缺陷

通过以上对我国行政诉讼原告资格的现状分析可以看出，我国行政诉讼原告资格存在以下问题:

1.《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第24条第1款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。”第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”按照这三条的规定，原告资格的关键认定标准是被诉行政行为侵犯了原告的合法权益。也就是说，被具体行政行为侵犯合法权益的人就具备原告资格，可以依法提起行政诉讼。但侵犯合法权益与否，是法院经过诉讼审查后才能得出的最终结论，这是一个诉讼认定结果，而不是一个在起诉阶段就真正能够解决的问题，而且侵犯权益是一个实质结果，原告资格首先要回答的不是结果问题而是法律关系的关联性问题，这是一个形式问题。

2.“法律上利害关系”在实践中无法准确界定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。虽然该解释规定了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织具有原告资格，但是在实践中如何确定这一“法律上利害关系”，什么样的利害关系才属于法律上的利害关系，一直没有统一的界定和标准。在这种表述下，使那些与案件有一定利害关系的非相对人失去了独立诉讼的机会，或者说他们只能依靠有“法律上利害关系”的相对人的起诉而作为第三人参加诉讼，否则，其利益就不能通过诉讼的方式予以保护。仅凭“法律上利害关系”这几个字使法院明确行政诉讼原告资格的具体标准是很难的，因为利害关系可以分为直接利害关系和间接利害关系、现实利害关系和可能利害关系。到底“法律上的利害关系”是何种类型，是直接利害关系还是间接利害关系，是现实利害关系还是可能利害关系？这就给司法实践带来一定的困难，使得“法律上利害关系”的实践可操作性不强。

3.没有充分保护当事人的行政诉权。我国现行的行政诉讼立法，只设立了保护公民、法人和其他组织的合法权益的诉讼种类，即保护当事人主观权利的主观诉讼，并没有设立以保护国家和公共利益为出发点的客观诉讼种类，人们不得为他人的利益而起诉，也不得为公共利益而提起行政诉讼。人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。比如公诉机关是否具有行政诉讼原告资格没有予以明确。近年来，关于公诉机关能否作为公共利益的原告而提起行政诉讼一直是法学界不断讨论的一个热点问题。这个问题也涉及我国行政诉讼原告资格完善问题。在“法律上利害关系人原告资格论”中，没有明确地规定公诉机关能否作为公共利益的代表者，而具有行政诉讼原告资格。行政机关违法行使行政职权，损害国家利益和公共利益的情形时有发生，这就会产生行政公益诉讼。公益诉讼应该是指针对侵犯国家利益、社会利益或不特定的多数人利益的行为而向法院提起的诉讼、由法院依法追究其法律责任的活动。公益诉讼体系不同于其他的诉讼活动。行政诉讼法并未规定公诉机关可以作为公益诉讼的特殊规则，这使得利益受到侵犯的主体无法具体化，结果就是对国家利益和社会公共利益的漠视，也是对滥用行政权的放任和纵容。

二、行政诉讼原告资格的完善

（一）由于法院在审查立案阶段无法界定公民、法人或者其他组织所主张的权益是否合法，建议在行政诉讼法中增加有关原告资格的一般规定为：“公民、法人或者其他组织的权益受到行政行为法律或者实际影响的，有权依照本法提起诉讼”。

（二）要完善原告资格制度，就必须放宽受案范围。在实际司法实践中，原告资格的认定伴随着对受案范围的理解，行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提。比如在行政诉讼法实施后，对公安机关收容审查行为是否可提起行政诉讼存在争议，即被公安机关收容审查的主体是否具有原告资格不明确，直到一年后《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》出台，才得以明确收容审查属于行政诉讼的受案范围，从而确认了因收容审查行为导致合法权益受到侵害的主体的原告资格。可见，受案范围明显瓶颈着原告资格。我国行政诉讼法第11条从正面确认了哪些行政行为属于受案范围，第12条则从反面排除了不属于受案范围的几种事项。这两个条文各自独立，能够表明受案范围正反两个方面规定之间是一种并列关系，而不存在谁以谁为前提的问题。这样便在逻辑上产生一个问题，即被确认的具体行政行为与被排除的具体行政行为并非是组成完整的具体行政行为概念的两个互补要素，这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下权利救济的空白。因此想要完善原告资格规定，必须放宽受案范围，即首先对受案范围作一概括性规定，然后对某些不能或不适合司法复审的行政行为予以排除，这样由于对司法审查所作的限制很小，受案范围将会成为一个被淡化的概念，其对原告资格的瓶颈效应不复存在。

（三）扩大“利害关系”内涵，确定当事人起诉以“事实上的损害”为标准。“利害关系”应当既包括直接利害关系，也包括间接利害关系，具有原告资格的不仅包括与被诉具体行政行为直接作用的对象，也包括具体行政行为不直接针对其做出却对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。只要原告能够证明他申请审查的具体行政行为在事实上对他造成了经济或者其他损害，那他就有原告资格。扩大了“利害关系”内涵，可以有效地避免以实体权利限缩原告资格，同时也给司法机关留下了一定的裁量空间，能够防止滥用诉权。

（三）制定公法秩序诉讼的原告资格，行政诉讼的功能一方面在于保护当事人的合法权益，另一方面还在于监督行政机关依法行政。为了更好的实现行政诉讼在这两方面的功能，有必要在立法上设立公法秩序诉讼，在这类诉讼中即使原告个人的利益没有受到影响，只要是国家和社会公共利益受到侵害，作为普通公民或者公诉机关都有权提起诉讼。

（黔江区法院行政庭彭净供稿）

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