行政诉讼起诉书范文_行政诉讼答辩状范文_行政不作为诉讼的界定研究

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行政不作为诉讼的界定研究

[发布日期：2014-02-11]本文已被浏览过 894 次 字号：[ 、、 ]

江苏省南京市玄武区人民法院   涂纯静

    论文提要：
    在给付行政已经成为我国公共行政重要内容的当下，行政主体能否依法履行其所负担的积极作为义务，对公民、法人或其他组织合法权益的实现及保障而言至关重要。行政诉讼作为监督行政主体依法行政、保护公民、法人或其他组织合法权益的重要法律机制，在应对行政不作为问题上无疑应当发挥其应有的积极作用。然而，由于理论研究和法制建设的滞后，目前我国的行政不作为诉讼中存在诸多问题，亟待研究并通过立法予以规范。基于此，本文针对目前人们对行政不作为诉讼认知混乱的状况入手，着重讨论了行政不作为诉讼的认知路径及行政不作为诉讼的界定，提出行政不作为诉讼的界定应当从诉讼角度而非行政角度出发，在充分考虑原告的诉讼请求及诉讼目标并结合域外行政诉讼法学领域有关诉之类型的相关理论及法制的基础上来把握。所谓行政不作为诉讼，是指公民、法人或其他组织以被告不作为为由提起的行政诉讼。即，只要原告以被告不作为为由提起诉讼，不论其理由法律上是否成立，都应归入行政不作为诉讼。相反，不能将行政不作为诉讼限定于原告针对被告真正的行政不作为提起的诉讼。

    行政不作为诉讼的界定研究
    关于行政不作为诉讼，从目前来看，我国行政法学界基本遵循如下认知路径来界定：首先，明确界定行政不作为特别是行政不作为的构成要件和具体种类；其次，在明确界定行政不作为的前提下，将原告针对行政主体的行政不作为提起的行政诉讼总称为行政不作为诉讼。之所以选择这样的认知路径，很可能是因为人们认为，行政诉讼总是原告针对某一个特定的行政主体的行为而提起的，人民法院在行政审判过程中必须予以审查并作出裁判的核心问题是原告所争议的那个具体行政行为的合法性。正是因为遵循这样的认知路径，何谓行政不作为则成了界定行政不作为诉讼的前提性问题。基于此，本文将首先梳理目前有关对行政不作为界定的争论，在此基础上重新寻求行政不作为诉讼的正确认知路径。
    一、关于行政不作为之界定
     何谓行政不作为，是一个理论上存在重大争议的问题。从构建行政诉讼法制的角度考虑，对行政不作为这一概念的界定不同，必然意味着这一概念所指称的客观现象也不同，相应地，行政诉讼法制所需解决的具体问题的范围也不相同。基于研究问题的需要，暂给行政不作为下一个初步的定义，即负有法定积极作为义务的行政主体于履行法定义务的条件成就时，未在法定期限内履行法定的积极作为义务。但就目前来看，关于行政不作为如何界定的各种争议和争点主要表现在以下几个方面：
    （1）行政不作为是否等同于不履行法定职责或不依法履行法定职责？笔者以为，行政不作为并不等同于不履行法定职责。构成行政不作为的前提，是行政主体负有法定的积极作为义务。若行政主体负担的是不作为义务，那么不履行法定职责即违反法律规定而积极作为，恰恰是作为违法，而不是不作为违法。只有在行政主体负担积极作为义务而又不履行时，才可能构成行政不作为违法。
  （2）行政不作为所违反的法定职责含义如何？首先必须是积极作为的义务，其次就涉及该具体义务的依据，现实中可能会出现三种可能：一是直接基于普遍性法律规范的规定；二是基于行政合同的约定；三是基于行政主体的主动承诺。那么，只要规定或约定行政主体的法定义务的法律规范、合同或承诺有效，则违反该等依据所确立的积极作为义务，均可构成行政不作为。
   （3）行政不作为是否仅指程序法上的不作为或者实体法上的不作为，还是两者都包括？目前理论界存在两种基本观点：一种观点把行政不作为仅仅限定于程序不作为，即行政主体在负有积极作为义务且履行义务的法定条件成就时，在程序上完全不采取任何行动，即完全不作为。该种可以视为最狭义的行政不作为，将“明确拒绝”、“作为不当”、“作为违法”、“迟延作为”等统统排除在外。另一种观点认为行政不作为既包括程序不作为也包括实体不作为。最典型的例证便是：在行政许可领域，行政许可申请人提出许可申请后，如果申请人完全符合法定的许可条件，相应地行政许可机关就应当依法予以许可，但行政许可机关却拒绝了申请人的申请。于此情形下，虽然从行政程序角度看，行政许可机关是作为了，即通知拒绝，但从实体法上看，行政许可机关应依法予以许可而不许可，就构成了实体不作为。
    笔者认为，从行政诉讼的角度看，行政不作为究竟应当仅限定为程序不作为，还是也包括实体不作为，则取决于行政诉讼在矫正行政不作为问题方面的功能定位。也就是说，行政诉讼法律机制在解决行政不作为问题上究竟能够发挥多大功能，立法者究竟期望行政诉讼机制在解决行政不作为问题上发挥何种作用。具体而言，针对现实中行政主体的实体不作为，司法机关是否可以直接裁判行政机关具体如何作为？如在前述行政许可事例中，当申请人具备法定条件而行政许可机关作出拒绝许可时，法院是否有权力或可以直接判决行政机关作出许可决定？如果法律授予法院如此权力，那就意味着法院在法律能力上能够解决实体不作为的问题，反之，如果法律仅仅授予法院审查“拒绝行为”的合法性并作出裁判，或至多赋予法院判决行政机关重新作出是否许可的决定，那就意味着在法律上法院没有能力解决实体不作为问题，相应地，通过诉讼可以解决的问题就只能是程序不作为。
   （4）迟延履行是否构成行政不作为？行政机关所负担的积极作为义务之履行，在法律层面上应当有明确的法定期限或合理期限的限制。负担积极作为义务的行政机关如果未在法定期限或合理期限内履行积极作为义务，而是在法定期间或合理期间届满后履行积极作为义务，就构成迟延履行。从行政法的基本原理来看，行政机关无论是行使权力还是履行义务，都有明确的权限范围，其中法定期间之限制，也是权限范围的标准之一。若此，超越法定期限往往意味着行政主体丧失权限，因而采取的行动是越权之举，在法理上应属无效。不过，如此绝对的法理无法适应现实生活的需要，必须予以适当的变通。就此可以讨论的情形有二：
     一是超越法定期限履行作为义务之行为，若对公民、法人或其他组织造成侵害的，构成违法行政，应予撤销或确认违法，必要时应当对损害负担赔偿责任，即使作出该侵害行为是应其他行政利害关系人的申请而作出的。例如，在行政处罚领域，某行政机关应某公民请求对违反行政法规范的另一公民进行查处，行政机关于在法定期限内未作出处罚决定，而是在法定期限届满后才作出处罚决定，则该处罚决定对受处罚人而言是逾越法定期限的行政处罚，于请求人而言是迟延履行。
     二是迟延履行对申请人有利，且没有其他受侵害人，于此情形下，出于保护申请人合法权益之需要，可能在法律上有承认该迟延履行行为有效的需要，但承认迟延履行行为有效，并不意味着请求人不会提起诉讼，只不过其诉讼请求会发生改变。就此，可供我们深入讨论的情形也有两个方面：第一，即使是迟延履行，也是行政相对人所需要或希望的，于此情形下，行政相对人提起诉讼的请求可能是：确认迟延履行有效，从而实现法律行为效力的稳定和持续；迟延履行违法确认以至于损害赔偿。第二，如果迟延履行对申请人已无实际意义甚至造成不必要的损害，那么行政相对人若提起诉讼，其诉讼请求可能是：确认迟延履行违法、无效；迟延行为致害赔偿。
   二、行政不作为诉讼的认知路径
    笔者认为，如何界定行政不作为，并不是认知行政不作为诉讼的前提，被告是否构成行政不作为也不是法院审理行政不作为诉讼案件时的裁判要点。因此，目前人们对行政不作为诉讼的认知路径是值得商榷的。因为：
     一方面，目前的这种认知路径过分关注了引发原告起诉的行政主体的行为，而忽视了原告的诉讼目标、诉讼请求，也忽视了案件管辖法院在行政审判过程中必须予以审查并作出裁判的另外一个重大问题，即原告的诉讼主张是否成立、法院应否予以支持。《行政诉讼法》第二条明确规定，“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这表明，我国目前的行政诉讼仅仅是主观诉讼，而不包括客观诉讼。根据诉讼法的一般原理，所有主观诉讼之设置，皆为保障特定私人的实体法权益；主观诉讼之原告所享有的诉权的根据亦为实体法上的权益。所以，原告通过行政诉讼欲达到的目标绝不仅仅是期望法院通过行政判决确认某个具体行政行为的违法性，而是期望法院判令被告采取原告诉讼请求中所主张的措施补救其已经遭受侵害的合法权益。因此，案件管辖法院在行政审判过程中，虽然必须对原告认为违法的那个具体行政行为的合法性予以审查并作出裁判，但这仅仅是行政审判所需解决的基础性问题。从保障原告诉讼利益的角度看，需要案件管辖法院予以审查并作出裁判的更重要的问题是：原告的诉讼请求是否具有法律理由，是否应当支持。
     另一方面，从行政审判过程来看，当原告以行政不作为为由提起行政诉讼时，收到起诉状的法院首先应当解决的问题，是原告所选择的诉之类型是否适当、原告的诉是否合法、法院是否应当受理原告的诉等，而不是原告有关被告之行为构成行政不作为的主张在法律上是否成立，即被告的行为是否构成真正的行政不作为。因此，从确定行政不作为诉讼研究范围的角度考虑，若把行政不作为诉讼仅仅限定为原告针对真正的行政不作为提起的诉讼，则必然会将原告针对假的行政不作为（即原告认为是行政不作为，但在法律上并不是行政不作为）提起的行政诉讼排除于行政不作为诉讼之外，也有过分限缩行政不作为诉讼的研究范围之虞。从行政审判程序发展的角度看，仅将原告针对真正的行政不作为提起的诉讼界定为行政不作为诉讼，有颠倒行政诉讼程序环节之疑虑，也很可能会误导案件管辖法院把实质审查阶段应当处理的问题置于受理前的形式审查阶段进行处理，甚至可能会引发更严重的负面影响，即负责案件受理审查工作的法官，很可能会因对行政不作为的不同认知，以原告所争议的行为不是真正的行政不作为由裁定不予受理原告的诉。
     综上所述，参酌域外的行政诉讼法理论，笔者认为，对于行政不作为诉讼的认知和界定，应当从“诉的种类（或类型）”层面来把握。即：应当根据行政不作为诉讼制度所要应对的现实问题以及欲达到的目标，把行政不作为诉讼这一术语作为某几种类型的诉的统称来对待。基于此，对行政不作为诉讼可作如下界定：所谓行政不作为诉讼，是指原告以行政不作为由提起的行政诉讼。换言之，只要公民、法人或其他组织（行政诉讼的原告）认为某一行政主体（行政诉讼的被告）的行为构成行政不作为且侵犯其合法权益，就可以依法提起行政诉讼，所有这些诉讼都是行政不作为诉讼。至于原告的认知和起诉理由在法律上是否成立，即被告的行为是否真正构成行政不作为，并不是界定行政不作为诉讼这一概念时必须回答的问题，而是法院在受理案件后的实质审查阶段应当处理的问题。换言之，某一行政诉讼是否属于行政不作为诉讼，应当是原告所选择的诉之类型是否适当层面的问题，而不是诉之理由具备性问题。
    当然，从诉的具体类型层面看，德国、我国台湾地区等域外行政诉讼法理论或诉讼制度设置上并不存在一种被称为行政不作为诉讼的独立类型的诉。但是，域外行政诉讼法理论及制度设置上已有的几种类型的诉，如义务之诉、一般的给付之诉等，无疑是为合法权益遭受行政不作为侵犯的公民、法人或其他组织提供法律救济的诉之类型。所以，行政不作为诉讼并不是一种独立类型的诉，而是多种独立类型的诉的统称。
三、行政不作为诉讼的类型
    在行政法制比较发达的德国及我国台湾地区的传统行政诉讼法理论及法制上，诉之类型是一个非常重要的问题。原告起诉时选择的诉之类型是否适当，直接决定法院应否受理原告之起诉并提供司法保护；原告起诉时选择何种类型的诉，在一定程度上也决定着案件管辖法院应当予以审查并作出判决的主要问题即实质裁判要件。当然，从德国、我国台湾地区行政诉讼法理论及法制发展的角度看，，随着现代行政诉讼法制的改革，诉之类型的适当性问题在整体行政诉讼制度中的重要性已经日益降低。原告即使选择了不适当的诉，法院也不能仅以此为由拒绝受理案件。但是，就具体分析行政诉讼所涉及的诸多复杂问题而言，有关诉之类型的理论依然能够为我们提供比较明晰的指引。遗憾的是，我国目前的行政诉讼法并没有涉及诉之类型问题，行政法理论界对于行政诉讼的诉之类型也缺乏应有的关注和深入的研究？。参酌德国以及我国台湾地区的行政诉讼法理论及立法规定，考虑到我国行政诉讼法制实践和原告可能提出的诉讼请求，笔者认为，行政不作为诉讼主要包括义务之诉和一般的给付之诉。
  （一）义务之诉
    “义务之诉”是德国行政诉讼法上的概念，在我国台湾地区“行政诉讼法”上称为“怠为处分之诉”或“课予义务之诉”。作为一种独立类型的诉，“义务之诉是一种请求作出一个行政行为的给付之诉。原告可以以义务之诉请求法院判决被告作出被拒绝的或者停止作为的行政行为。”“义务之诉的诉讼目的，就是要求作出特定的行政行为。其准确的诉讼标的是，原告基于一个具体的事实状况提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害？在我国语境下，基于当前的行政法学理论及行政法制资源，在理解德国行政诉讼法上的“义务之诉”时，有必要强调以下几点：
    其一，“义务之诉”是给付之诉的亚类，而且原告通过诉讼期望法院判决被告作出的给付必须是一个“行政行为”。根据《德国行政程序法》第35条的规定，此处所谓“行政行为”是指“行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其它官方措施”？其主要特征有：（1）行政行为具有处理行为的属性，即是一种具有法律约束力的命令，是一种以实现某种法律后果为目的的意思表示；（2）行政行为必须具有主权性，即必须属于公法特别是执行公法规范的行为；（3）行政行为必须是针对具体事件作出的行为；（4）行政行为的作出机关必须是行政机关（执行公共行政任务的任何机构）；（5）行政行为必须具有外部的直接的法律效果。行政行为不包括：纯事实性的行政活动、准备行为和阶段性为（主要是程序活动）、虽具有法律意义但不具有命令特征的意思表示如撤销申明、指定日期等、私法上的法律行为、宪法、诉讼法和国际法上的公法行为、内部行为？之所以特别强调这一点，是因为：（1）目前我国行政法学界对于行政主体作出的各种行为在概念称谓上非常混乱，有关概念如“行政行为”、“具体行政行为”、“行政法律行为”、“行政事实行为”等在使用和界定上没有形成应有的共识；（2）在法律规定上，《行政复议法》、《行政诉讼法》中明确使用“具体行政行为”这一术语，但没有作出立法解释，但从受案范围的例举性规定可以看出，具体行政行为至少在外延上包括行政主体单方面作出的法律行为和事实行为；在最高法院有关行政诉讼法的司法解释中又使用了“行政行为”这一术语，但同样没有给出明确的解释，不过其外延无疑要远远大于“具体行政行为”。因此，切忌在中国语境下对德国行政诉讼法上的“行政行为”作出望文生义的错误理解。
    其二，只有当原告认为被告作出单方行政法律行为对其权益保护依然有意义且期望法院作出履行判决时，义务之诉才是适当的。换言之，从原告的诉讼目标或诉讼请求角度看，义务之诉中原告的主要诉讼请求必然是请求法院判令被告作出一个其所期望的单方行政行为。如果原告认为被告作出某个单方行政法律行为对其已经丧失意义，因而没有提出“作出单方行政法律行为”之请求，那么，义务之诉就是不适当的。
    其三，德国行政诉讼法上也有“不作为之诉”，专门用以应对有管辖权的行政机关既没有拒绝也没有作出被申请的单方行政法律行为之情形。换言之，“如果有管辖权的行政机关既没有拒绝，也没有作出被申请的行政行为，当事人就可以提起不作为之诉。但是，仍需指出，德国行政诉讼法上的“不作为之诉”并非一种独立类型的诉，而是“义务之诉”的亚类。因此，原告提起不作为之诉时，其诉讼请求也必须是请求法院判令被告作出一个实体法上的单方行政法律行为。换言之，“不作为之诉”的关注重心依然是实体法义务的履行问题，而不是程序法上的答复义务。
  （二）一般给付之诉
    在德国和我国台湾地区行政诉讼法上，一般给付之诉被作为兜底性诉种对待，其与撤销之诉、义务之诉严格区别。当原告某种合法权益的实现仰赖于某一行政机关的财产性给付或行政机关作出单方行政法律行为以外的非财产性给付时，原告即可提起一般给付之诉。根据德国和台湾地区的司法实践，原告提起一般给付之诉的诉讼目标通常是期待法院判令被告作出一个行政事实行为，但不仅限于此，还可能包括：提供信息、政策法规的咨询解释、收回一个事实申明、生存照顾和公共设施之给付、基于生效单方行政法律行为或行政契约的给予、损害赔偿，等等。需特别强调的是，原告提起一般给付之诉的诉讼目标，不能是请求法院判令被告作出一个单方行政法律行为（德国行政法上的行政行为、台湾法上的行政处分），否则，原告就应当提起义务之诉。而且，原告提起一般给付之诉欲追求的被告之给付，在法律上必须是无须先由被告以单方行政法律行为之形式确认的，否则，原告就应当提起义务之诉，请求法院判令被告作出一个确认原告的给付请求权的单方行政法律行为，而不能直接提起一般给付之诉。
   （三）拒绝申请之诉
    拒绝申请之诉，是台湾地区行政诉讼法学上的术语，是指公民、法人或其他组织申请行政主体履行法律上的某种积极作为义务，当被申请人明确拒绝申请人的申请时，申请人提起的诉讼。从诉的类型角度看，该诉讼往往包含着诉的合并，即该类诉讼要么是撤销之诉与义务之诉的合并，要么是撤销之诉与一般给付之诉的合并。因为原告提起该诉讼的真正目标，是期望法院判令被告对原告的申请予以准许，或根据原告的申请作出原告所期待的事实行为，但由于被告已经明确拒绝了原告的申请，且该拒绝行为在实体法上具有调整性质（即否定了申请人的实体法权益），所以若原告要达到诉讼目标，就必须首先诉请法院撤销被告已经作出的在实体法上具有调整性质的拒绝行为，然后再请求法院判令被告重新作出准许决定或根据原告的申请作出原告所期望的事实行为。具体而言： 
     其一，当公民、法人或其他组织申请行政主体作出一个单方法律行为而被申请人明确拒绝时，申请人提起的行政诉讼就是撤销之诉与义务之诉的合并，即原告必须首先诉请法院撤销被告作出且已生效的拒绝行为，然后一并诉请法院判令被告作出一个单方行政法律行为。
    其二，当公民、法人或其他组织申请行政主体作出一个事实行为而被申请人明确拒绝时，申请人提起的行政诉讼就是撤销之诉与一般给付之诉的合并，即原告必须首先诉请法院撤销被告作出且已生效的拒绝行为，然后一并诉请法院判令被告作出一个事实行为。
    在我国的行政审判实践中，基于对行政不作为的认知分歧，“拒绝申请之诉”往往被排除于行政不作为诉讼之外，这主要是因为一些理论界和实务界人士认为：被申请人一旦明确拒绝了申请人的申请，那么被申请人就已经作为了，而不是不作为。但这种认知过分注重对“行政不作为”概念的表面化争论，忽视了界定“行政不作为”这一概念的真正目的，也忽视了行政诉讼中原告的诉讼请求和诉讼目标。在“拒绝申请之诉”中，从维护原告合法权益的角度考虑，原告提起诉讼真正追求的并不是被告之行为是作为还是不作为，而是法院应否判令被告作出原告所期望的那个行政行为，这对原告权益的保障才是至关重要的。也许正是由于受到这种错误理论的影响，法官在实际的审判工作中往往把过多的注意力放在了被告是否构成行政不作为上（若将行政不作为仅仅限定为程序不作为上，则该问题的本质就是被告在程序上是否违法），而偏离了合理的审判重心，最终作出的司法裁判也往往没有真正解决原告的诉求，即被告是否应当作出原告所申请的那个行政行为。因此，笔者再次指出，如果把行政不作为仅仅限定为程序不作为，那么，行政不作为诉讼将会使更多司法资源浪费在程序违法与否的争议解决上，而不能真正发挥行政诉讼救济人民实体法权益的功能。
   （四）确认之诉
    从域外行政诉讼法理论中有关诉的类型划分看，除了撤销之诉、义务之诉、一般给付之诉、停止作为之诉之外，还有一种诉即确认之诉。“一般的确认之诉可以请求确认某种法律关系的存在（积极的确认之诉）或不存在（消极的确认之诉）。不过，确认之诉在整个诉的类型中的定位是补充性的，即确认之诉的应用受到一定的限制。当原告能够通过其他类型的诉更好或更便捷地实现其诉讼目标时，原告提起的确认之诉便不具有法律保护需要，法院可以建议原告变更诉之类型，原告拒绝变更的，法院则应裁定不予受理。
    在讨论行政不作为诉讼的外延时，之所以要提及确认之诉，是因为笔者在调研中获知，在我国目前的行政不作为诉讼实践中，存有不少原告诉请法院确认被告行政不作为违法的案件，对于该类诉讼，法院的判决往往是五花八门，部分法院最终也的确作出了行政不作为违法确认判决，其法律义务往往引用的是《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，即“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的”，“人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或无效的判决”。不过，这一规定存在值得商榷之处，最值得进一步追问的是：原告以被告不履行法定职责为由提起诉讼，而责令被告继续履行法定职责又无实际意义的情形究竟有哪些？在这些情形下，若原告提起行政诉讼，其诉讼请求会是什么？
    实践中，在原告以被告不履行法定职责为由提起诉讼、法院经审查认定被告构成行政不作为违法、但责令被告履行义务又无实际意义的情形，主要有两种：（1）被告对原告的申请、请求或举报等在程序上未予答复（未予理睬），原告提起诉讼的目的并不是期望法院判令被告履行实体性的积极作为义务，仅仅是希望获得被告的答复，而这一点通过诉讼中当事人的抗辩，在诉讼结束时被告实际上已经答复了原告（被告的答辩本身就是对原告申请、请求或举报的答复），所以法院再判令被告履行答复义务已无实际意义；（2）被告未履行实体法上的积极作为义务给原告的合法权益造成损害，但因社会客观情势的发展，从维护原告合法权益的角度看，原告已不再期望被告继续履行积极作为义务，所以原告也不会提出履行法定职责的诉讼请求，此时，法院判令被告履行实体法上的积极作为义务也已无实际意义。
    就这两种情况而言，第一种情形是单纯的“程序违法确认之诉”，第二种情形是“实体不作为违法确认之诉”。？无论哪一种情形，依据德国、我国台湾地区行政诉讼法上的“法律保护需要理论”，原告提起的诉是否具有法律保护需要，则值得怀疑。具体来说，原告若没有其他实体法上的权益主张，仅仅提起行政不作为违法（无论是程序不作为违法还是实体不作为违法）确认之诉是否适当，法院应否受理？这样一种诉讼，即使法院予以受理并判决支持原告的主张，对原告在实体法上的权益也没有任何裨益。如果原告提起诉讼还有其他实体法上的权益主张，例如行政不作为造成的损害赔偿等，那么，原告就应当直接提起一般给付之诉，请求法院判令被告赔偿因其不作为而对原告合法权益造成的损害，而不宜提起行政不作为违法确认之诉。在德国和我国台湾地区，若原告提起这样的诉讼，法院往往以原告的诉缺乏法律保护需要而不予受理。最高法院之所以作出这样的司法解释，很可能也是受到了当前行政诉讼法理论的影响，错误地把诉争具体行政行为的合法性当成行政诉讼中法院审查的唯一对象。但是，事实上，被诉具体行政行为的合法性问题并不是行政诉讼中法院审查的唯一对象，在行政不作为诉讼中甚至不是主要的审查对象。行政诉讼中法院审查的最重要的对象是原告的诉讼请求是否成立，法院应否支持原告的诉讼请求。遗憾的是，无论是当前的行政诉讼法理论还是行政审判实务界，几乎很少关注诉的类型划分理论，对原告的诉讼请求也没有予以应有的重视，导致整个审判活动只围绕被诉具体行政行为的合法性展开，而遗忘了原告的诉讼请求。
    综上所述，笔者认为，原告提起的、单纯的行政不作为违法确认之诉，因缺乏法律保护需要而不适当，法院应当不予受理。除非原告提起诉讼时有实体权益主张，而此时原告应当根据其诉讼目标提起义务之诉或一般给付之诉，不能提起确认之诉。
    四、结语
    近年来，行政不作为案件日渐增多，引起了社会大众的广泛关注，但在我国，无论是理论界还是实践中，对行政不作为的研究与介绍都不够系统和完善，这给受行政不作为侵害的社会群体带来很大的困扰。因此，对行政不作为问题的探讨，将推动整个行政法学向前发展，有利于人民法院正确行使司法审查权，更有利于切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，实现社会和谐。

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