中国公办大学权力结构的形成与政府行为的相关性研究

【摘要】 大学对于一个国家的经济发展和社会进步发挥着不可替代的作用,我国高等教育是在政府主导下产生和发展的,因此,政府的行为选择必然影响到大学内部的权力结构。世界各国大学的权力结构因文化背景和高等教育体制的差异都有其各自的特点,政治权力、行政权力、学术权力是我国大学最为主要的权力表现形式。我国大学实行党委领导下的校长负责制,从目前的权力结构来看,政治权力和行政权力的制度保障强于学术权力。我国公办大学校长是由政府相关部门任命的,这种自上而下的校长遴选方式使得以校长为代表的行政权力体系形成了特殊的利益群体,却没有很好的体现出学术人员的民主决策权。近年来,大学规模的不断扩大与国家财政性教育经费供给紧缺之间的矛盾越来越凸显,教育经费与学术资源的有限性进一步激化了大学内部不同权力之间的冲突,而高等教育的量化评估方式,也容易导致科学研究和学术发展对成果数量的盲目追求。如此以来,我国大学内部的权力运行就产生了一些不容忽视的问题,大学内部管理官僚化、党政权责不明晰、学术权力行政化、民主决策与监督难以有效实现等,这些问题一方面是由于根深蒂固的官本位文化影响,另一方面,大学内外的管理体制是导致这些问题出现的重要原因。目前,政府行为对我国大学权力结构的消极影响已客观存在,采取有效的措施改变这种现状,从而实现政府行为与大学权力结构的良性互动,这不仅是学术和大学发展的需要,也是社会进步的需要。首先,应该转变政府职能,调整政校关系,落实大学的办学自主权：其次,应完善有关大学管理的制度建设,明晰不同权力主体的权责范围,只有协调好政治权力、行政权力和学术权力之间的关系,才能更好地实现党委对大学的领导权；再次,大学学术权力越来越边缘化,因此,应该构建教授治学的分权治理模式,学术权力得到保障,才有可能促进学术发展,创造学术价值；最后,应融入大学的外部力量,提高大学管理的民主性,这样不仅可以使大学的经费来源多元化,同时也加强了社会公众对大学发展的监督力度。 

第一章导论

1.1研究背景及意义

1.1.1研究背景

自欧洲中世纪大学以来，经过近千年的发展，大学已经成为了人类社会历史上最历久弥新的机构。随着国家文明的不断传承和社会发展的日益进步，世界各国大学都以各自的发展方式逐渐走向社会的中心，随着大学开放性的增强，其与外界的联系也更加紧密。但同时，由于受到不同文化传统、政治体制的影响，大学与政府的关系、其自身的运行模式和权力结构都存在差异。各国大学在从事教学和科学研究的过程中，如果没有政府在教育政策和办学经费上的支持，大学很难顺利发展，因此国家政府的决策及其行为选择对大学发展和大学内部的权力构成有着直接的影响。

我国现在的高等学校管理体制是在特定的历史文化和社会背景下产生的，它脱胎于计划经济体制。从建国之初一直到20世纪80年代，面临着人才不足与技术缺乏的现实困境，政府将大学作为自身的附属与下级单位，为了使我国高等教育事业能为国家经济发展和社会进步做出贡献，政府严格控制着大学的资源分配，因此，中国大学与政府的关系相较西方各国也要紧密很多，大学缺乏应有的自主权也是可想而知的。而当时大学的权力结构非常简单，主要是国家政治权力和政府及教育部门的行政权力延伸至大学在发挥作用，学术人员的权力常常被忽略。随后，我国高等教育事业不断改革，政府也幵始逐步下放了大学作为独立法人单位的自主办学权，直到1998年8月29日，我国第九届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》正式从法律上对高等学校的自主办学思想进行了立法规定，并明确了我国高校党委领导下的校长负责制的法律地位，给予了学术权力在大学应有的地位。虽然文件、法规相继出台，大学自主权得到了更多的权力空间，教师地位和学者的学术权力有所提高，人才培养、科技创新、社会服务及文化传承的大学功能也进一步落实，但这一系列的改革都重在宏观层面上强调大学应有的内生需求，并没有触及到大学内部管理体制的核心问题，即权力的配置问题。无独有偶，政府职能的不断调整和市场经济体制的逐渐完善，对任何一个公共组织的资源分配及相关利益都有直接或间接地影响，因此，政府行为与大学权力结构的良性互动对现代大学发展的作用更是举足轻重。

长期以来，党委领导下的校长负责制充分发挥了党在高校思想建设和德育工作方面的优势，确立了我国高等教育事业的发展方向。但在高等教育管理体制深入改革的今天，计划经济时期政府大包大揽的惯性管理方式难以在短时间内彻底改变，大学作为政府的附属机构，其内部的权力结构模式有着明显的行政权力主导倾向，尤其在高校规模扩大和大学扩招之后，大学事务日益繁复，各个权力主体之间的矛盾与冲突不断显现。本文试图在这样的大背景下，审视政府行为和大学内部权力结构的动态关系，并对政府如何更有效地影响并协调高校的权力构成做出思考。

1.2研究综述

1.2.1国外研究综述

从国外现有的研究资料来看，国外很多学者对高等教育的权力结构及大学内部的权力关系进行了研宄，他们的研究主要侧重于政府和大学的关系、大学权力来源及大学权力的构成主体等。这些研究成果为我国大学权力结构及政府对大学的影响研究提供了宝贵的理论基础，并具有很大的启示意义。

（一）政府与大学关系研究。基于政府职能如何作用于大学发展的视角，法国学者尼夫和荷兰学者范富格特将国家对于大学的管理看作一个连续体，这个连续体一端是“政府控制模式”，主要表现为政府力求自上而下控制大学，直接干预大学事务的方方面面；另一端是“政府监督模式”，政府倾向于监测和调控大学的发展，对大学事务进行有限度的、小范围的控制，主要表现为间接调节。除此之外，他们明确指出西方国家政府与现代大学的关系都正在或已经转移到监督模式，另一方面，肯定了更多的管理自主权应该留给学术团体自身，因为自我管理能够使组织更加清楚自身需求和发展方向。事实上，随着经济的发展和人们对高等教育的需求不断增长，各国政府不仅意识到了其对于促进经济发展的作用，也承认用更有效的方式对大学进行管理会变得越来越重要。

（二）大学权力的来源研究。大学权力的来源也即大学权力的“合法性”研究，更多体现在大学目标、大学理念、大学精神等方面。法国思想家P.布尔迪厄将高等教育视为现代社会中一个具有自己建制特征、专业利益、资本分配和转化机制的场域，他认为大学场域是多元的、在有形与无形的关系与力量整合的网络中，存在着各种对应或者不对应的关系，如控制与抗争、冲突与重构、规训与退让、强势群体与弱势群体等这些复杂关系的存在。19世纪英国红衣大教主约翰亨利纽曼在他的著作《大学的理想》中指出，大学应该传授全面知识的地方，这一思想体现出大学教育与其他教育方式的本质区别。约翰.S.布鲁贝克在其著作《高等教育哲学》一书中提出了高等教育的两种哲学基础，即认识论和政治论。认识论哲学基础认为：大学应该是探究高深学问的场所，是“学者的王国”，所有学术活动都应该是由学术团体广泛控制的；政治论哲学基础认为：探讨知识对国家有着深远影响，它不仅仅出于闲逸的好奇，同时布鲁贝克也将教育视为政治的一部分看待。

第二章相关理论基础

2.1韦伯科层制理论

科层制又称官僚制，是由德国著名社会学家马克斯韦伯提出的理想化、高效率的组织模式概念，韦伯认为“科层制”不仅是行政组织的理想类型，更是组织发展的必然趋势，他充分肯定了科层制在组织运行过程中的规范性、制度性、稳定性、纪律与命令严密性等方面的高效率。韦伯概括出了三种不同的统治类型：传统型统治形式、魅力型统治形式及法理型统治形式。传统型统治要求能够授命或实施权威的统治者具备传统的圣神性和合法性，以往的惯例和惯性规则经常是统治者行使权威的基础；魅力型统治是建立在服从于由某个人所创立或默示的制度之上的，而这种制度会因为领导者的英雄气概或非凡才能被赋予神秘色彩，领导者的人格魅力是杈威基础；法理型统治的基础是相信来源于统治者的章程所规定制度和指令的合法性，具体规则是统治者通过合法授命进行统治的表现形式。与此相对应，韦伯还总结了三种组织结构类型：传统组织、神秘化组织、合理合法化组织。在韦伯看来，法理型统治与合理一合法化组织是与理性一法律相适应的，这种组织形式是现代法治社会发展的必然产物，它以科层制和官僚化为主要方式，是三种类型中最稳定、最高效的。

我国大学是在国家实行计划经济的大背景下逐渐发展的，计划经济使得各个系统及行政组织都处在等级分明的科层制统治之下，大学自然也被深深打上了“科层化”的烙印。随着社会的发展，现代大学规模日益庞大，尤其在我国扩招政策实行以后，大学与外界的关系更加错综复杂，因此将具有专门化、高效率的科层制应用到大学管理中就成了一种自然选择。

长期以来，科层制在我国大学实现其功能的过程中起到了积极的推动作用，但其局限性也在现代高等教育不断改革的进程中日渐显现。科层制本身的制度缺陷是目前我国大学内部“泛行政化”的主要原因，高度集权和等级森严的管理体制难以给学术研究提供相对自由的制度保障，同时也限制了大学管理的科学性和民主性。

2.2资源依赖理论

资源依赖理论是研究组织成长与发展的重要理论基础，任何组织的变迁都离不幵对资源的需要，它是组织理论的流派之一。大约在20世纪40年代，资源依赖就己经萌发，但在70年代后才被广泛地应用到组织关系的研宄中，杰弗里普费弗与杰拉尔德萨兰奇克在著作《组织的外部控制》中深入探讨了组织对资源的依赖。资源依赖理论提出了4个假设：组织最为关心的是自身生存问题；任何类型的组织，它的生存都需要资源，但并不是所有资源组织都能够自给自足；组织应与所处环境中存在的因素进行互动，这些因素通常包含旁的组织；任何组织的生存都需要具备控制自身与其它组织关系的能力。可见资源依赖理论的核心假设是：没有完全自治的组织，任何组织的生存维持都会从外界环境中获取自身需要的资源，有时某种资源的获取还须与环境进行交换才能获得。其主要观点是：一方面，当组织不能供给自身发展所需要的资源时，组织间的资源依赖就会导致资源弱势的组织被外部控制，这种控制甚至会对组织内部的权力配置产生影响；另一方面，外界因素的控制和组织内部的权力结构往往是组织行为选择的重要条件，如果组织想要挣脱由于资源依赖而被控制的困境，就要设法增强自身的自治度。资源依赖理论的优点在于它充分肯定了组织的能动性以及组织为回应外部压力形成适应性策略的可能性，强调组织克服资源约束应该注意战略决策空间，描述了组织可以通过调整内部构架和行为方式来提高自主性，从而更大限度地追求组织自身的利益，使人们看到了组织能够采用各种策略来改变自己、适应环境和选择环境的希望。

大学作为一种公共事业组织，它与政府的关系绝不仅仅只是顺从那样简单，二者是一种相互的资源依赖关系。对于大学的正常发展来说，政府拥有的资源包括教育资金、政策及教育法规、建设场地、教学设备等，这些资源对于大学的发展起着关键性作用。从世界各国的现代大学来看，大学的规模不断扩大，而无论哪一个时期的大学，都需要政府给予各方面的资助，尤其是政府的拨款作用，其地位是任何一种财源都无法替代的，大学若想要真正意义上的完全自治就必须要经费独立，而这对于大学来说几乎是不可能的事情。而对于政府来说，经济增长与社会进步都需要大学源源不断地向各个领域输送人力资源，这样一种至关重要的资源甚至关系到整个国家的荣辱兴衰，也正是如此，任何一国政府都会给予大学更多的关注。我国大学脱胎于计划经济，从大学创建初始就是由政府举办的，缺乏自治的根基也使我国大学对政府产生了惯性依赖，尤其是公立大学。这种依赖在教育经费的资助和政策法规的保障等方面表现的更为突出，它们对于我国大学来说是大学发展获得支持的关键性稀缺资源，因此政府对大学的控制及其行为对大学内部权力结构的影响就无法避免。

第三章大学权力结构的构成及其特征...........14

3.1大学权力的来源....14

3.2大学权力结构的构成......16

3.3大学权力结构的特征...18

3.3.1中国大学权力结构的特征......19

3.3.2西方大学的权力构成模式...20

第四章影响大学权力结构的政府行为分析......23

4.1教育改革和立法.......23

4.2校长遴选委任制......25

4.3教育资源与经费划拨......27

第五章政府行为对大学权力结构的消极影响及其原因.......32

5.1政府行为对大学权力结构的消极影响......32

5.1.1大学内部管理官僚化.......32

5.1.2党政权责不明晰.....34

第六章政府行为与大学权力结构良性互动的对策建议

纵观各国大学的发展历程，任何类型的大学都在自身所处的文化、政治环境中一边薪火相传一边吐故纳新，我国大学从建立之日起直至后来的很长一段时间内，都是在政府高度集权的管理体制下逐渐成长，几经改革，虽然现代大学有了较多的办学自主权，但依然没有完全摆脱政府对于大学的控制。近年来，随着市场经济体制的确立和发展，市场作用开始渗透于大学组织的方方面面，大学开始面对着教育政治化和市场功利化的双重冲击，政治追求的价值取向使得大学难以改变政府“附属物”的现实，而经济利益的价值取向使得大学成为了市场经济的“跑马场”，我国大学陷入了对外无力应对，对内无所适从的双重困境之中。伴随与此的是大学办学的非理想化及趋同化等问题日益凸显，而具体到大学内部，体现最为明显的就是不同权力主体的之间的冲突和矛盾随着行政权力的膨胀而愈演愈烈。因此，如何改变外部尤其是政府与大学的关系模式，真正落实大学自主权，使大学内部的权力运行趋于合理化，回归学术本位，就非常值得我们深思和探讨了。

6.1重塑政府在高等教育发展中的角色，落实大学办学自主权

对于我国公立大学来说，政府和大学的关系在很大程度上决定了大学的发展方向和内部权力的结构变动，想要改变目前我国大学管理内外行政权力泛化的现状，重塑政府在高等教育发展中的角色就显得尤为重要了。

第一，建立以合作为核心内容的政校关系。政府与大学作为两种不同的社会组织，从大学建立之日起，政府想要控制大学，大学想要维护自治的矛盾就没有停止过。政府认为大学承担着很多应该承担的社会贵任，因此习惯性的通过立法和财政手段严格控制着大学的自主发展；而大学则从学术本位主义出发，认为其在培养国家人才、进行科学研究的过程中应该尽可能地维持自身独立性。事实上，种种历史经验表明，政府想要实现国家的人才培养目标，就必须给予大学按照自身学术规律独立运转的空间和机会，而大学自治的前提也恰恰离不开政府与社会的监督以及政府财政与政策的支持。因此，政府与大学只有通过合作和相互补充，才能从以往的矛盾关系中找到各自充分发展的合理张力。而这种合作关系建立的前提，必须是大学作为一个独立的法人实体，其追求的价值和意志体现不是仅仅依靠政府的“让渡”，它的实体法人地位也不应该在服从政府强制管理和领导的过程中被无形遮掩，政府应该将自身的教育目标和治理理念同大学的发展诉求进行整合，采取趋于彼此合作、互相妥协的发展机制，逐渐实现两者利益冲突的平衡。

研究结论与展望

我国传统的大学管理体制一直以政府的行政管理主导为特征，大学对政府的服从及惯性依赖，使我国公办大学的自主权很难在短时间内充分落实，与西方大学相比，我国大学内部的管理体制、权力运行也更容易受到政府行为的影响。政治权力、行政权力、学术权力是我国现代大学主要的权力结构组成部分，而当下行政权力与学术权力之间的矛盾冲突，使得学界对这两种权力类型进行了更多的探讨与研宄。行政权力与学术权力对于大学的发展同样重要，两者都有其存在的必然性与合理性，它们彼此补充又相互矛盾，有着各自的优势和不足，也都具备各自旳不可替代性，要完善党委领导下的校长负责制，就必须要协调好行政权力与学术权力之间的关系。

本文运用了管理学、高等教育学及政治学的相关知识，通过跨学科研宄法、比较分析法对我国政府行为如何影响大学（以公办大学为主）权力结构进行了深入探讨，从现代大学与政府的关系出发，本文主要从政府对高等教育的改革与立法、大学校长的遴选、教育资源和教育经费的提供、高等教育评估这四个方面的职能剖析了其行为如何影响大学内部的权力结构，并对这些影响的消极方面和其原因进行了深入讨论，除此之外，还对西方大学的权力模式加以介绍，从而力求探寻我国高等教育管理体制改革过程中的可借鉴之处。在文章的最后，笔者根据我国具体国情与大学权力运行的现实困境，从调整政校关系、规范大学内部各权力主体的权责范围、构建有效发挥学术权力作用的分权治理模式以及提高大学治理的民主性等方面的对策建议，论述了政府与大学权力结构良性互动的可能性，以期实现在政府的行为作用下，改变学术权力的边缘状态，使我国大学内部的政治权力、行政权力及学术权力能够彼此协调，相互制衡，只有这样，我国高等教育事业才能得到更好的发展。
 

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