基于双因素理论的基层地方税务部门绩效管理与创新

【摘要】 绩效管理起源于上世纪70年代的美国,随着西方国家“新公共管理活动”的兴起,从90年代起逐步传入我国。政府体制改革的目标,就是追求绩效的提升,因此,各国政府纷纷把政府绩效评估作为一项重大的政治活动蓬勃展开。绩效管理的实质就是通过围绕组织战略实施有针对性的评价和激励,从而调动员工的积极性和主动性,最终实现个人、部门和组织绩效的持续提升,达成组织的战略目标。绩效管理既是人力资源管理活动中的核心任务,也是现代管理过程中的一个重要环节,无论何种组织都适宜采取这种管理方式。在国外,绩效管理不仅在企业中得到广泛的应用,并且已逐步引入政府部门的行政管理活动中,取得良好的效果。在我国,政府绩效的理念业已成为改革的指导思想之一。在学术界开展理论研究的同时,各级地方政府及相关机构,在绩效管理方面开展了形式多样的探索和尝试,也取得了一定的成果。作为与广大群众联系密切的地方税务机关,更是这场探索中的先行者。经过一段时间的实践摸索,各级地方税务机关,在部门绩效考核的形式方面形成了较为完整的体系,但仍存在不少问题。从当前我国基层税务部门的绩效管理实践情况来看,主要存在着以下问题：第一,绩效评价指标具有很大随意性,缺乏制度化保障。一方面,注重定性,而对定量分析工作相对欠缺,评估指标量化细化不足；另一方面,指标针对性差,未能提现岗位特点及差异；第二,结果运用的形式化倾向严重。当前的主观指标评价多以领导的主观评价而非客观事实为基础,严重影响了结果的客观公正。而且部门领导对评价结果重视程度不够,往往是一评了事,没有采取措施将评价结果落实到工作中,评与不评一个样,评好评坏一个样,评价结果往往未能有效作为公务员晋升、调任、培训、工资福利调整等方面的依据,激励作用有限,使评价结果的运用流于形式；第三绩效评估过程黑箱化,评估对象参与不足。绩效评估只重最终结果,忽视对过程的把握和评估对象的参与,缺乏有效的沟通和反聩,导致绩效管理往往同预期目标和方向出现偏差。本文首先将对研究的背景及意义进行详细分析,并对涉及的相关理论,如激励理论、绩效管理等理论作总体概述。同时,深入探讨国内外在该领域的相关研究综述；然后,本文将从Y区地方税务局绩效管理现状入手,通过问卷走访的形式,实证分析Y区地方税务局绩效管理的偏差；最后,基于双因素理论,计划对双因素理论在基层地方税务部门应用的环境、双因素内容以及双因素理论视角下的基层地方税务部门绩效管理及公务员激励进行研究,尝试对原有的绩效管理体系进行修正和完善。 

一、绪论

1.1研究背景及意义

1.1.1、研究背景

绩效管理起源于上世纪70年代的美国，随着西方国家“新公共管理活动”的兴起，从90年代起逐步传入我国。所谓绩效管理，是指各级管理者和员工共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。一般而言，绩效管理的目的包括三个方面：一是战略目的，根据组织战略目标制定各部门和员工的目标，是落实组织战略的手段；二是管理目的，任何管理活动都需要有目标计划，有组织实施，有协调控制，还必须有效果评估；三是开发目的，着眼于人力资源的开发，使员工持续成长、绩效持续改善。

绩效管理的实质就是通过围绕组织战略实施有针对性的评价和激励，从而调动员工的积极性和主动性，最终实现个人、部门和组织绩效的持续提升。因此，绩效管理既是人力资源管理活动中的核心任务，也是现代管理过程中的一个重要环节，无论何种组织都适宜釆取这种管理方式。在国外，绩效管理不仅在企业中得到广泛的应用，并且已逐步引入政府部门的行政管理活动中，取得良好的效果。在我国，就目前的情况来看，企业在引入绩效管理上做得比较好，但政府部门的绩效管理，尤其是对公务员绩效评估尚且薄弱。

从上世纪90年代以来，我国国家公务员制度经过十多年的实践摸索，已基本确立具有中国特色的公务员制度框架及公务员制度体系。而真正实现我国国家公务员管理迈入规范化、法制化、科学化轨道标志性事件是2006年《中华人民共和国公务员法》的颁布实施。《公务员法》属于干部人事管理总章程性质，预示着过我国公务员制度建设进入了新的阶段，政府机关人事管理体制基本实现了由计划经济模式向市场经济模式的历史性跨越。

随着改革的进一步深入，政府职能的转变也在加快。如何建立一个“干的更多、花的更少”的优质政府，成为大势所趋。这一目标的确立，对公务员制度改革的深化，对政府组织及公务员绩效考评提出了新要求。传统的绩效考评思路与办法，已不适应市场经济条件下政府组织的运行与管理，建立与现代社会和经济发展相适应的现代绩效考评体系已成为当务之急。为此，《公务员考核规定》、《公务员奖励规定》、《公务员培训规定》在2008年相继出台，对原《公务员法》规定的“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”的要求做了进一步的细化和补充。

（二）研究内容

本文首先将对研究的背景及意义进行详细分析，并对涉及的相关理论，例如激励理论、绩效管理等理论作总体概述。同时，深入探讨国内外在该领域的相关研究综述；然后，本文将从市区地方税务局绩效管理制度、绩效管理流程的现状入手，基于实证，分析区地方税务局绩效管理偏差；最后，基于双因素理论，计划对双因素理论在基层地方税务部门应用的环境、双因素内容以及双因素理论视角下的基层地方税务部门绩效管理及公务员激励制度进行深入研究。对以下问题进行探讨一、如何将政府部门绩效评估同公务员绩效评估有机结合？二、当前绩效评估体系中，组织同公务员个人的绩效评估与激励存在哪些问题？原因何在？三、在双因素理论的指导下，如何明确保健因素与激励因素，并以此为依据，完善绩效评估的激励作用？通过对以上问题的回答，尝试在政府部门绩效评估同公务员绩效评估统一的视角上，对原有的绩效管理体系进行修正和完善。这些问题的研究，一方面丰富我国在该课题上的相关研究，另一方面，对政府部门的绩效管理，尤其是基层税务部门的绩效管理改革提供参考和借鉴，这对我国深入公务员人事制度改革，提升政府人力资源管理水平，促进政府效能的提升具有一定意义。

二、研究理论基础

(一）激励理论概述

从20世纪20年代以来，诸多管理学家、心理学家和社会学家就从不同的角度研究了人的激励问题，并提出了许多激励理论。按照激励理论的特征，当前比较公认的有四个派别：内容型、状态型、过程型及综合性激励理论。

1、内容型激励的理论

内容型激励理论将激发动机的诱因作为研究重点，研究主要着眼于激励的原因及激励因素的具体内容。主要包括：

(1)需要层次论：由心理学家马斯洛提出。该理论认为，每个人都内在的存在五个层次的需求，即：

生理需求：包括饥渴、性、住房等人生存必须的身体需求；

安全需求：保护或回避肉体及精神方面收到伤害的需求；

社会需求：包括归属、接纳、情感、友谊等方面的需求；

尊重需求：自尊，自主和成就等内部因素及地位、认可、关注等外部因素；

自我实现的需求：追求个人最终成长的内在动力，包括成长、潜能的发挥和自我实现。

这些需求，在满足其中之一后，下一个需求就成为主导需求，个人沿需求层次呈阶梯状前进。马洛斯认为，一个基本满足的需求将不再产生激励作用。

（2）双因素理论：该理论由美国的心理学家弗雷德里克赫兹伯格提出。他认为：带来工作满意的因素和导致工作不满意的因素是截然不同的。涂导致不满意的因素，只能带来一种中间状态，即“没有不满意”，却不一定能带来激励作用。好比预防针可以人不生病，但不能给人健康。赫兹伯格将公司政策、人际关系、工资福利、工作环境等之类的因素称为保健因素；如果想获得激励，赫兹伯格认为，要强调认可、成就、责任等工作本身带来的因素，他将这一系列因素定义为激励因素。

（3）麦克利兰的成就需要激励理论：美国哈佛大学教授戴维麦克利兰把人的高级需要分为三类，即权力、交往和成就需要。麦克利兰认为，一些人具有获得成功的强烈动机，他们追求的是个人成就而不最成功的报酬本身，这种内在驱动力就是成就需求。权力需求是影响或控制他人欲望，与有效的绩效相比，他们更关心威望和对他人的影响力。亲和需求指被他人接纳和喜欢的愿望。该类人喜欢合作而非竞争的环境，渴望高度理解的关系。根据这一理论，麦克利兰认为可以通过培训来提高员工的成就需求，从而提高生产率，在需要优秀的管理人员时，可以提拔或培训高成就需求的员工。

（二）赫茨伯格的“双因素理论”

1、双因素理论含义

该理论又被称作“激励一保健理论。”世纪年代，赫茨伯格和同事们就工作的满意感与生产率的关系，对匹兹堡附近名工程师、会计师等专业人士进行了调查。通过调查发现，两种不同的因素的存在影响了工作人员对工作的满意感及工作效率。一种因素属于工作内容或与工作本身相关，它能带给员工积极的情绪；例如工作本身的挑战性、对工作的肯定、增加工作责任、荣誉、个人成长的机会等，满足个人自我实现需要的因素，赫茨伯格将这种这种因素称为“激励因素”。激励因素同工作本身相关，它的改善，直接影响到工作人员满意度的提升。

另一种因素属于工作关系或工作环境，例如公司政策、地位、监督、安全感、工作环境、人际关系、工资福利等。此类因素相对于工作本身而言，是外在的。它通常同员工的不满意度密切相关。也就是说，即使这一方面做到最好，也只能保证员工不会不满意，但无法让员工产生积极的态度。这种因素称为“保健因素”。

2、双因素理论特点

双因素理论同需要层次理论（马洛斯）有相似之处。保健因素相当于需要层次理论中较低级的需要，如生理需要、感情需要、安全需要等；激励因素则相当于较高级的需要，如自尊的需要、自我实现的需要等。

但双因素激励理论的积极之处在于：它指出了不同需要的满足对于激励的效果是不同的。物质的、外在的的满足是必须，但作用有限，且不能长期有效，但没有它会导致不满；只有关注人内在的、高层次的需求，注重精神层面的满足，如荣誉、认可、表扬等，在工作的安排中注意量才使用，更好的扩展工作人员成长的空间和机会，才能在“不会不满意”的基础上带来“满意”的效果，更好的发挥激励的作用。

这一理论的提出，使得组织的管理人员在寻求提升员工满意度与工作效率的道路上，获得了一个较为清晰的指引，得以更好的调配资源。

3、双因素理论的适用环境

双因素理论虽然将众多的因素划分为激励因素与保健因素，并指出了两者不同的作用与意义，但在实际的应用中，往往很难达到当初的效果。这是因为没有切实把握组织所处的环境。没有一种理论可以包治百病，只有与客观实际相结合，实事求是，才能发挥出理论的作用。在使用双因素理论时，我们应当看到，首先从个体角度来讲，保健因素与激励因素二者并非一成不变，它们是可以相互转化的，例如对于一个看重仕途晋升的公务员来讲，薪酬是保健因素，但若升职无望，岗位竞争压力大，那么薪酬就逐渐的成为激励因素了；其次，从整体角度来讲，不同阶层的员工，激励因素和保健因素的组成会有所不同。如对于政府部门的基层公务员来讲，一般的情况下，薪酬、福利、工作环境等保健因素，往往会对其产生的激励因素的作用。这一效果，一般不会体现于高层次的公务员。所以，同一时段内，不同阶层公务员的双因素理论模型是要区别对待的。

三、Y区地方税务局现行绩效管理现状........13

（一）区地方税务局概述......13

二）Y区地方税务局绩效管理现状分析.......13

(三）Y区地方税务局绩效管理方面存在的问题.....18

四、基于双因素理论Y区地税局绩效管理创新思路....28

(一）双因素理论在Y区地方税务局应用环境分析.........28

(二）Y区地方税务局保健一激励因素存在的问题.......30

(三）绩效管理同激励机制存在问题的解决思路.....33

五、双因素理论视角下Y区地方税务局绩效管理创新.........34

(一）Y区地方税务局绩效管理创新的目标和拟解决的问题........34

(二）Y区地方税务局绩效管理创新内容及解决途径.........35

六、Y区地方税务局KPI体系设计

所谓关键绩效指标（简称，是将组织战略目标层层分解产生的、具有可操作性的战术目标，是衡量组织战略实施效果的关键性指标。“关键”的含义是指在某一阶段中，组织战略管理要解决的最主要问题。

(一)指标体系的基本内容

Y区局绩效指标体系包括组织级KPI、部门级KPI和岗位级KPI三部分。

组织级KPI：是根据全市地税系统愿景目标、年度战略目标以及试点单位工作职能重点确定的关键绩效指标，目的在于引导和推动试点单位围绕服务发展大局、抓住中心工作内容开展工作，同时作为市局评估和掌握试点单位整体工作绩效水平的基本依据。

部门级KPI：是根据组织级的分解以及部门主要职能确定的关键绩效指标，适用于试点单位内设机关科室和基层税务部门，目的在于引导和推动部门围绕服务发展大局、抓住中心工作内容开展，同时作为试点单位评估和掌握部门整体工作绩效水平的基本依据。

岗位级KPI：是根据部门级的分解以及岗位主要职责确定的关键绩效指标，目的在于引导和推动干部围绕中心工作和个人目标开展工作，同时作为部门评估和掌握干部个人工作绩效水平的基本依据。

(二)指标体系的设置原则

Y区局绩效指标的设置，遵循以下原则：

目标分解原则。目标管理原理是指标体系设置的主要依据。通过组织目标、部门目标、岗位目标的层层分解，构建以组织目标为导向，个人目标与组织目标方向一致、协调统一的绩效指标体系。

关键职能原则。Y区局以及各部门、各岗位的主要职责是指标体系设置的重要依据。对于从组织目标难以分解，但又是能反映部门或岗位工作绩效的关键绩效指标，则依据部门或岗位的核心职能进行设置。

七、结论

(一）本文总结

不仅基层地税系统，对其他的公共部门来说，在国家转型的关键时期开展和完善绩效管理具有必要性和重要性。绩效管理是一项复杂的系统工程需要绩效管理计划、绩效管理系统设计、绩效管理人员配备、绩效管理执行、绩效沟通、绩效结果运用等环节的精心筹划，需要用心构建科学可行的绩效指标、考核方法、评价标准；需要管理者、执行者和考核对象的良性互动，因此在管理实践当中难免出现很多各种各样的问题。但是只要加以调查分析找出问题的症结，结合部门的实际情况和工作特点，因地制宜地研究制定对策措施，同心协力就能够克服困难，把绩效管理工作推上一个新台阶，让绩效管理在政府部门的工作实践中发挥更大的价值，“绩效管理的完善注定是一个漫长的而值得期待的过程”。

组织绩效考核作为公务员绩效考核的出发点同时也是归宿，公务员绩效考核应该为提升组织的绩效服务。本文尝试将两者置于一个统一的视角下进行研究，运用相关理论进行分析，找到症结所在，提出解决方案，实现两者间良性互动。双因素理论作为一个较为流行的激励理论，在企业有着大量的应用。但在政府部门，尤其是对公务员激励方面的应用研究相对较少。在双因素理论视角下，将宏观绩效管理与微观的个人激励相结合，尝试寻找其内在联系，也是一种有价值的尝试。

本文从Y区地方税务局绩效管理的现状入手，分析Y区地方税务局绩效管理现状及管理行为偏差；结合双因素理论，对绩效管理偏差背后公务员个人的满意度进行调查，分析保健因素和激励因素在绩效管理过程中的作用和所受影响。进而对双因素理论在基层地方税务部门应用的环境、双因素内容以及双因素理论视角下的基层地方税务部门绩效管理创新进行深入研究，并尝试建立了一套基于关键绩效指标法(KPI)绩效管理评估指标体系。

这些问题的研究，一方面丰富我国在该课题上的相关研究，另一方面，对政府部门的绩效管理，尤其是基层税务部门的绩效管理改革提供参考和借鉴，这对我国深入公务员人事制度改革，提升政府人力资源管理水平，促进政府效能的提升具有一定意义。

(二）有待进一步研究的问题

受个人学力，研究水平等因素限制，本文的研究方法和结论必然存在不少问题，还请各位老师、同学指正。同时，一些有意义问题在本文中没有能够展幵讨论和研究，例如，关于绩效管理体系的完善，很多对策还停留在纸上谈兵的阶段，在实践中，政策和现有体制框架的制约该如何破解？这些问题还需要在今后的工作和学习中不断深入研究，逐步加以解决。

在目前初步编制的三级指标库中，机取数据比重仍然较小，这有待于部门整体的信息化水平的提升，在未来应逐步加大机取数据的比重。

此外，绩效评估方法有待于进一步扩展。本文绩效评估标准体系的建立运用了KPI法体，就当前的企业绩效管理的模式来看，单一想绩效评估管理方法不能满足绩效管理的全部功能。因此，在后续的研究中，可以尝试引入平衡计分卡等“先进方法，建立一套更为完整的绩效评估体系。
 

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