基于中国注册税务师协会样本的全国性行业协会与政府关系研究

【摘要】 行业协会是在市场经济条件下,以行业等具有经济关联性多数企业为主体,在自愿的基础上结合成的以增进和保护会员利益为目的的社会组织。具有市场性、互益性、非政府性、会员性、行业性、非营利性等特征。目前,我国的行业协会正处于转型期第三阶段,即以体制内存量转型和体制外大量增生为特征的发展时期。此时期,党中央国务院高度重视行业协会的作用,先后出台多项政策培育、规范行业协会发展,尤其是近两年国家对“两新”组织的重视,为全国性行业协会的改革发展提供了更大的机遇。本文通过总结分析学者们对国内外行业协会的研究成果,尤其是行业协会与政府间的关系研究,指出目前研究存在的优势与不足,并提出自己的观点,旨在通过之后的分析研究探索出在现阶段实际可行的,即政府和行业协会互为补充、互相监督、合作协调、共同进行社会治理的关系模式。本文整体上从五个部分进行分析研究。第一部分是概念基础。首先描述了国内外研究现状,然后探讨了行业协会的定义、基本属性、特征、功能、作用等概念性问题。第二部分是论文的理论基础研究,通过对公民社会理论和第三部门理论的研究,引导出对行业协会的分析研究。第三部分是行业协会和政府关系现状研究。通过对行业协会的发展历史及现状分析,指出行业协会存在的必然性；通过探讨行业协会的主要类型,分析各种类型的利弊。第四部分,通过结合中国注册税务师协会这个“自上而下”建的行业协会的实际案例,分析了其与政府关系的现状及发展存在的问题,最后得出国家税务总局的指导干预对现阶段中国注册税务师协会的发展必不可少的结论。第五部分,对政府与行业协会的关系以及行业协会的健康发展提出自己的建议,在坚持业务主管部门指导干预的前提下,构建一种平等合作、互为补充、互相监督的和谐关系模式,旨在使其达到一种良性互动的目的。

一、全国性行业协会和政府关系现状分析

（一）行业协会与政府关系的由来

1、行业协会的起源全国性行业协会是伴随着经济体制改革和政府机构改革不断深入而发展起来的，其生成过程可以分为以下四个阶段：

第一阶段：空白时期（1949一1978年）。新中国成立以后，确立了高度集中的计划经济体制，私营经济成分基本被清除，抽空了行业协会的生存根基，社会经济活动中基本上没有行业协会的身影。

第二阶段：生成时期（1979年一1988年）。中央确立了改革开放的基本方针，经济体制改革和政府机构的改革不断深入，行业协会在市场经济中的地位和作用幵始引起人们的重视，并快速发展。国务院于1980年和1981年相继批准成立了中国包装技术协会、中国食品工业协会等十几家全国性的行业协会，开辟了行业协会组织的先河。1986年，大批行政性公司被撤消，随之成立了一大批行业协会来在职能上取代原来的行政性公司。而1988年一些国家机关部委的专业司局在机构合并、人员精简后，也成立了若干行业协会。在这期间，全国性的行业协会发展到近百家。

第三阶段：整顿时期（1989年一1992年）。行业协会发展相对停滞。政府为了强化部门管理的行政职能以防止经济的继续滑坡，一些行政性公司的职能重新恢复，行业协会的活动空间减少，作用难以发挥。

第四阶段：发展时期（1993年至今）。在1993年召开的中国共产党十四届三中全会上，明确了我国通过改革幵放要建立的经济体制是社会主义市场经济，同时指出：作为市场经济体系的一个重要组成部分，要发展市场中介组织，发挥行业协会、商会等市场中介组织的服务、沟通、公证、监督作用。1997年中共十五大提出：要把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。2007年5月，国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》提出要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，采取理顺关系、优化结构，改进监管、强化自律，完善政策、加强建设等措施，加快推进行业协会的改革和发展，逐步建立体制完善、结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系，充分发挥行业协会在经济建设和社会发展中的重要作用。

（二）全国性行业协会与政府关系的现状

全国性国行业协会不断发展，数量增长很快。根据民政部统计，我国2004年就有全国行业性社团41722个，占社会团体总数的3%，占各类社团数量之首。但总的来说，全国性行业协会主要是在政府推动下由体制内产生，依靠政府生存和发展，存在问题很多，现状不容乐观。由于我国行业协会的生成模式主要是体制内模式，是在政府的主导性推动下产生和发展起来的，这必然会产生政府部门对行业协会的过多干预问题，大多数行业协会行政色彩浓厚、独立性差、服务意识不强。有人比喻行业协会是“带着市场的帽子、舞着政府的鞭子、坐着行业的轿子、拿着企业的票子、供着官员兼职的位子”。前行业协会中存在的问题还很多，主要表现在以下五大方面：

第一，有关行业协会的立法缺乏

目前，我国有关行业协会的立法包括四个层次：

（1）宪法。宪法是一国根本大法，我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。结社自由确立了我国行业协会组件和运行的宪法基础，但过于原则化，不具有操作性，还需要相应法律法规将之具体化和细化。

（2）有关社会团体的立法。我国目前还没有对社会团体进行全面的、整体性的立法，仅仅就政府机关对社会团体的登记管理方面有一部1989年的《社会团体登记管理条例》。行业协会属于社会团体，这部条例就是我国目前行业协会组建的直接依据。但该条例主要是从行政机关如何对社会团体进行登记管理的角度来进行规范的，而且将行业协会与政治性、学术性社会团体混同管理，缺乏行业协会与其他社团在法律定位上的区别，对行业协会的生成机制、组织原则、社会地位和职能作用都没有明确的界定，也缺乏对政府如何保护行业协会的独立地位和合法权益的规定，立法内容单一，针对性不强。

（3）专门立法。迄今为止，我国还没有一部统一的《行业协会法》，对全国性行业协会进行直接管理的专门性立法主要有以下两类：第一类是在分散的单行法中对某个特定行业协会的规定，第二类是国务院部委印发的法律性文件。

可见，我国有关行业协会的立法尚不完善。统一的全国性专门立法的缺少，必然导致有关行业协会的法律适用的混乱，法律规范粗糖、笼统、法律体系的混乱不配套和管理多头，使得我国行业协会地位不明确，功能不完善，发展不平衡，严重制约了其健康发展。

二、全国性行业协会与政府关系个案：中国注册税务师协会分析

（一）中国注册税务师协会与政府的互动关系

比较中国注册税务师协会与国家税务总局的关系可以看出，全国性行业协会和政府的良性互动关系还远远未能形成。这突出表现在两个方面：

第一，国家税务总局对中国注册税务师协会支持不够，既没有合理放权，也没有通过立法等手段给中国注册税务师协会的生存发展创造一个良好的外部环境。从全国性中国注册税务师协会的历史发展和生存现状来看，现阶段全国性中国注册税务师协会的发展离不幵国家税务总局的培育和支持。国家税务总局的支持首先体现在国家税务总局的放权上。从理论上讲，中国注册税务师协会与国家税务总局对于公共事务管理权限的分配应该是这样：国家税务总局作为社会公共利益的代表、市场经济秩序的监控者，涉及到宏观决策、规划等方面的事务都应由国家税务总局来直接管理；中观和微观、执行性与技术性的事务则应由中国注册税务师协会直接管理；国家税务总局从宏观上规范和监督中国注册税务师协会的运行，防止行业垄断。但是，实际上，对许多本来应该属于中国注册税务师协会承担的职能，相应的行政管理部门却迟迟没有放权，有点舍不得和不放心。如在设置民间税务咨询事务所方面，这本应是中税协的职能与权力，国家税务总局却以指导为名对此横加干涉。同时，相关立法的缺失使得中国注册税务师协会的独立地位得不到保障，职能的行使也找不到依据。中国注册税务师协会职能的获得和行使首先要看国家税务总局的态度，国家税务总局愿意放权才会放权，并且随时都可以收回；国家税务总局部门想要干涉就可以干涉，完全不受约束。其实在中税协，不乏能够行使相当权力的委员，但是他们在进入中税协后就好像退休一样，几乎所有的事情都一副事不关己，高高挂起的状态。对于协会一些好的提议，他们也置若罔闻，可能这与他们深知中税协权力不独立的客观事实相关，但是从主观上来说，他们也并没有对中税协的权力与职能引起足够的重视。 

（二）原因分析

就目前的情况而言，中税协与国家税务总局并没有形成良好的互动关系，究其原因，笔者认为在于以下两个方面：

首先，政府没有出台相应的法律法规来正确引导二者的互动关系，对于中税协的法律地位与作用，并没有专门的法律进行界定与明确，这也就从根本上造成了二者无法形成良性的互动。

其次，政府职能转变的不到位也是造成二者互动不足的重要原因之一。如前所述，国家税务总局对于中税协的管理偏向于行政式的命令与干涉，而并不是适当的放权自治与援助。对于中税协能够提供利益的事情，如人事安置与专业培训，国家税务总局总是不遗余力地干涉，甚至于将中税协安排成国家税务总局的附属人事和培训机构，而对于中税协提出的建议与要求，国家税务总局又总是以民间非盈利组织自治为借口来诸多搪塞，或者干脆就不予理会。又如在对中税协的援助方面，国家税务总局没有帮助中税协培养与引进专业人才，相反其官本位的思想还加剧了行业协会人才的流失。这种职能转变的不到位，直接决定了政府对于行业协会服务意识的缺失，导致了其官僚意识的膨胀，从而造成行业协会地位与作用的弱化甚至是消亡。

三、全国性行业协会与政府关系个案：中国注册税务师协会分析.........24

（一）中国注册税务师协会概述...........24

（二）中国注册税务师协会与政府的互动关系.........25

（三）原因分析.........27

（四）案例总结与启示........27

四、转型时期全国性行业协会与政府关系的模式探讨........31

一）重塑行业协会与政府关系的动力机制.........31

1、政府动力机制...........32

2、企业动力机制.........33

3、行会动力机制........35

四、转型时期全国性行业协会与政府关系的模式探讨

（一）重塑行业协会与政府关系的动力机制

当前，行业协会与政府关系的重塑理顺，需要三个主体协调付诸努力，需要三个主体向该有的目的位置发生位移。虽然，目前的情势下政府理所当然地应承担起责任，主动引导变革。然而，资源的有限性和社会的多元性，使得政府不可能为三个主体提供所有的动力。从市场领域自身的发展来看，市场化的改革和市场化的机制稳健运行，为企业和行业协会的变迁创造了部分动力。

1、政府动力机制

政府是改革的主导者，在行业协会与政府关系变迁的过程中，政府是主动推动者。计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，政府是权力配置的主角。政府的的动力，更多地是来源于政府对整个社会的设计和对国家的治理理念。

首先，执政党提出的构建和谐社会理念提供了动力。发展行业协会对构建和谐社会中有着积极的作用。它有助于形成市场内的利益表达机制，有助于提高社会的自我管理能力，更好地推进公共治理社会化，为人们参与社会管理和增强民主意识提供渠道。发展行业协会和构建和谐社会理念是相互吻合的。当前，政府对行业协会的过多控制，管理体制和法制上的缺失。造成的政府与行业协会关系不顺，是影响行业协会发育进步的瓶颈。执政党构建和谐社会的理念，明确地为政府为行业协会发展释放的空间，舍弃更多的部门利益，让渡市场经济管理权力，建全行业管理体制和法制，提供了执政思想上的支持。

结语

基于特殊的社会转型压力，在政府的视野中，政府对行业协会发展社会主义市场经济的工具和政府职能转变的载体。政府的指导思想和制度安排上，对行业协会的发展抱持着的既鼓励又限制的矛盾态度；身陷发展困境的行业协会对政府抱有诸多诉求，渴望政府加强对其创建和发展支持力度，设置更合理的政府管理方式和管理体制上，赋予放手发展的机会；企业方面，则普遍认为行业协会与政府的关系暖昧，行业协会的工作受到来自政府的控制，发挥不了应有作用的根本原因是，行业协会与政府的关系的不当。政府应当赋予行业协会足够的权力，让其具有存在的现实意义。

在社会资本尚未茁壮的情况下，政府反省己身，提升意识，设计国家与社会的格局、主导调整的战略是符合实情的。在理顺行业协会与政府关系的系统工程中，政府应扮演着主动引导推进的角色，在整体上削弱国家控制的同时，紧贴社会经济发展的实际需求，对政府职能进行科学的转变和配置，主动地设计输出科学的、创新的政策及制度，作用于三个主体，推动国家与社会结构的良性变化。这是符合国情的理顺行业协会与政府关系的变迁路径。

从市场领域自身的发展来看，市场化的改革和市场化的机制稳健运行，已经为政府、企业、行业协会三者位置关系良胜变迁创造了部分动力机制。要推动行业协会与政府关系的理顺进程，从公共政策角度看，须以政府主动引导推进为主要原则。对政府自身进行再造，调整国家与社会关系，制订社会发展促进战略，鼓励地方制度创新，积极为行业协会的发展释放制度空间。逐步将各类型行业协会推入社会领域和市场领域，解除政府对行业协会发展的既鼓励又限制的态度，提供适合行业协会成长和发展的法制环境，减少政府对行业协会行政干预的可能性。逐步建立与社会主义市场经济相适应的法律健全、体制完善、结构合理、行为规范的行业协会发展体系，以及行为规范有序的行业治理模式。此外，对企业，政府应当不遗余力地改善企业生存的政务和社会人文环境，并且通过适当的引导方式优化企业的内外环境。调动企业的参与行业协会的积极性，参与到息息相关的行业服务、协调、自律当中来，让行业协会和企业成为行业监督的主体。最终形成政府、行业协会与企业良性互动的局面。这就是理顺行业协会与政府关系的合理化路径和政策方向。
 

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