全球化时代中国高等教育管理的困境与出路
本文关键词：全球化时代中国高等教育管理的困境与出路，由笔耕文化传播整理发布。
，高等教育研究２０１３年１０月Ｏｃｔ．２０１３
第３Ｖｏｌ．３４ Ｎ４卷 第１０期ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｉｈｅｒＥｄｕｃａｔｉｏｎｏ．１０ ｇ
·教育体制与结构·
全球化时代中国高等教育管理
的困境与出路
董泽芳，李东航，谭颖芳①
（）华中师范大学教育学院，湖北武汉４３００７９
摘 要：当前，全球化正在对世界各国高等教育的管理理念、管理体制、管理制度、管理模式产生着全面而深刻的影响。在全球化竞争中，中国高等教育管理面临着管理理念偏颇、管理体制僵化、管理制度和管理模式改革滞后等困境。中国高等教育管理要适应全球化的要求，应、“实施以下改革方略：一是确立“以人为本”和而不同”的高等教育管理理念；二是建构“宏观调、“、“控”自主灵活”的高等教育管理体制；三是完善“刚柔相济”内通外联”的高等教育管理制、“四是创建“信息共享”高效透明”的高等教育网络化管理模式。度；
关键词：全球化；中国高等教育管理
（）中图分类号：Ｇ６４０；Ｇ６４９．２１ 文献标志码：Ａ 文章编号：１０００４２０３２０１３１０００１００８－－－
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①
收稿日期：２０１３０９０１－－
，作者简介：董泽芳（男，湖北红安人，华中师范大学教育学院教授，博士生导师，从事高等教育学、教育社会学研１９４５－）
，李东航（男，广西天等人，华中师范大学教育学院博士研究生，柳州职业技术学院教务处副教授，，从事高等教究；１９８１－）
），，，，。育学研究；谭颖芳（女湖南衡阳人华中师范大学教育学院博士研究生从事高等教育学研究１９８８－
·１０·
当今世界已经进入了全球化深入发展的时代。经济全球化、文化多元化、信息网络化和管理分权化成为全球化的主要特征。高等教育也正以前所未有的深度和广度融入到全球化的浪潮中。全球化正对高等教育的管理理念、管理体制、管理制度、管理模式产生着全面深刻的影响。全球化背景既给中国高也使中国高等教育等教育管理发展带来了新机遇，
管理的改革面临一系列新挑战。研究全球化时代中国高等教育管理的困境与出路具有重要的时代价值。
从１澳大利亚公共高等教育经费９７５年到１９８８年，占Ｇ且高等教育ＤＰ比例从１．３６％下降至０．９９％，经费中公共经费比例下降，如１美９８０年至１９９０年，国州政府高等教育经常性经费下降了４．３个百分
［１］
英国、澳大利亚下降比例比美国更大。最后是点，
世界银行、世界贸易组织等国际国际货币基金组织、
经济组织的大力推动。这些组织推动各成员国在高等教育管理制度设计上增强市场取向，包括出台学发展私立高校、开放教育市场，在消除贸易费制度、
壁垒、推动教育服务自由化等方面发挥了极其重要的作用。
经济全球化同时要求加快高等教育管理制度与国际接轨的进程。经济全球化促进了高等教育市场的全球化，也推动了包括学生和教师国际流动、科研项目和教育机构的国际合作、教育信息的国际交流等在内的跨境高等教育的蓬勃发展。以生源的国际流动为例，统计显示，自２全球的留学生０００年以来，人数增长了７５％，２００９年世界上有３４３万跨境学习
［２］的外国学生，据预测２但０２５年将达到７２０万人。
一、全球化推动国际高等教育管理
的改革与创新
时代的发展必然影响到高等教育管理的变革，全球化时代也对高等教育管理提出了一系列新的要求。这些要求具体反映在以下四个方面：
经济全球化要求高等教育在管理制度上增强１．
市场取向、加快制度接轨
经济全球化的实质是市场机制在全球范围的推行。高等教育管理制度从宏观上讲是指规范高等教育管理主体实施管理行为的规则体系。
经济全球化首先要求高等教育在管理制度设计上增强市场取向。经济全球化推动了高等教育的市使市场与高等教育的关系更为密切。高场化改革，
等教育市场化趋势主要表现在：政府减少公共拨款，降低高等教育经费占Ｇ改变对高校的经ＤＰ的比例；费拨款方式，引入竞争机制；举办私立高校，扩大私立高等教育规模；拓宽高校经费渠道；实行学费政策和提高学费水平；激励高校进行技术转让、开展培训、网络教育和其他有偿服务、招收自费留学生，拓展海外教育市场等。高等教育市场化趋势的加强，首先是受新自由主义、知识商品观与高等教育私人产品观的理论影响。２凯恩斯主义０世纪７０年代，在西方遭到广泛批评，新自由主义趁势而起，首先在英国、美国，进而影响到西欧、北欧、加拿大、日本、原苏联以及拉丁美洲和东欧的许多国家。新自由主义的主要理论就是私有化、市场化、放松管制和削减社会福利等。其次是有着高等教育规模扩展与高等教许多国家面育财政紧缩等现实根源。过去几十年，
临高等教育大众化或普及化的压力，高等教育财政紧缩是一种世界性的普遍现象。表现为高等教育经费占Ｇ如从１英国ＤＰ比例下降，９９３年到２０００年，高等教育经费占ＧＤＰ比例从１．２％下降至１．０％；
由于各国原有的高等教育管理制度在办学资格认定、学位认证、质量标准等方面的规定不同，给跨境高等教育的开展造成了一定的制度障碍。为消除这区域性和国际性的教育合作协调组织出台些障碍，
了一系列的共同管理或指导制度文件，如２００４年，国际大学协会与美国教育理事会、美国高等教育认证委员会、加拿大大学与学院联合会共同起草了《分享优质的跨境高等教育：一份代表世界范围内高等，该文件界定了跨境高等教育的基本原院校的声明》
则并对各国实施跨境高等教育提出了合理建议。联合国教科文组织联合经济合作与发展组２００５年，
，织制定了《跨境高等教育提供质量指南》旨在保障跨境高等教育质量，保护利益相关者权益，推动跨境高等教育健康发展。这一系列文件的出台目的在于促进跨境高等教育等管理制度与国际接轨。文化多元化要求高等教育在管理理念上强化２．
开放包容、实现自主创新
经济全球化必然打破文化强权的旧世界文化格冲决文化封闭和文化隔离的樊篱，带来全球文化局，
前所未有的大交流、大冲突，并呈现出排斥与融合并存、同化与坚守同在的文化多元化局面。文化多元化必然要求以选择、交流、传播与创新文化为重要功能的高等教育，在管理理念上作出新的调整。
文化多元化要求进一步增强开放包容理念。不同国家和民族在自身的发展历史中形成了各具特色的本土文化，这些文化既有差异又可互补，都是人类
·１１·
共同的精神财富。全球化推动各种异质文化间的交流、碰撞与融合，进而形成更具生命力的世界文化和本土文化。各国大学更应该成为多元文化荟萃的熔炉，让不同文化在大学中平等竞争、自由发展、相互不断完善。当今高等教育发达的国家和地区，学习、
无不对多元文化采取开放包容的态度，以吸收不同文化的精髓，形成推动高等教育发展的文化合力。美国许多大学都注重通过多元文化教育来促进文化如要求学生选修一定数量旨在了解异域的多元化，
文化的课程，规定学生必须熟悉一种非西方文化。哈佛大学在２０１０－２０１１学年中就开设了４３门外国文化课程，课程内容涉及欧洲、亚洲、非洲以及拉丁社会发展、政治体制、美洲等各个地域的宗教伦理、
［３］文学艺术成就等。除了课程设置外，美国大学在学
大地影响着高等教育的管理模式，亦即要求高等教育管理主体改变传统管理方式、方法与手段。
信息网络化要求在高等教育管理模式上建立共享网络。传统高等教育管理模式在信息的收集、整分析和传递上基本是手工操作，管理效率低下，理、
管理信息传播的速度和广度非常有限。网络信息技术使现代高等教育管理摆脱了传统手工操作的束缚，实现管理信息收集的自动化、信息分析的智能并使信息的发布和获取突破时空限制，使人们能化，
够随时随地实现信息的交流沟通，为建立高等教育管理信息的校际乃至国际共享网络奠定了技术基础。近年来，为实现高等教育质量保障信息的国际国际性和区域性的高等教育质量信息共享网共享，
络相继成立，如国际高等教育质量保证机构网络（目的是形成一ＩＮＱＡＡＨＥ）１９９１年于香港成立，
个高等教育外部质量保证机构的共同体，收集并传播高等教育质量评估、改进和维护等方面的理论与实践信息。北欧质量保障机构网络组织（ＮＮＱＡＡ，、）亚太地区质量保障网络组织（１９９２）ＡＰＱＮ，２００３等区域性质量保障网络组织也发展迅速。这些机构对跨境高等教育机构的办学资质和教学质量进行评并将评估结果在网络上公布，从而为世界各国政估，
高校和个人开展跨境高等教育活动提供了重要府、
［５］的决策参考。
生文化社团活动等各种教育教学活动中均给予各族裔学生、教师宣传本民族文化的自由，从而促进学生形成平等的人际观念、开放的全球意识、持续的创新能力。美国是当今世界高等教育最发达的国家①，其发达也得益于多元文化在大学中的碰撞与融合。
文化多元化还要求进一步强化自主创新意识。全球化意味着文化尤其是价值观念与话语体系在全球的传播。在高等教育领域最强大的全球化文化力政治理念，以及相应的话语体系。量包括市场理念、
全球化进程中，市场化理念已经渗透到高等教育的各个领域；政治理念也通过政策变革彰显其力量；全球化的话语体系“构成了高等教育全球化的理念模型，包括认知的和本体的现实模型，指出了世界各国包括高等教育本质、目的、资应该吸收的合理建议，
治理等方面。这些理念‘存储’在政策文件源分配、
”从国际组织以及高等教育强国那里传播开来。中，
“诚然，全球化不能被简化为将同样的政策统一强加。全球化“给所有国家”影响国家高等教育制度或政。也是“一种内策的过程及机制本身就是多元化的”
［４］
。化和本土化的过程”因此，各国在推进高等教育
信息网络化还要求增加高等教育信息的透明程度和提高管理效率。信息传递的超时空化拉近了高等教育管理者和被管理者的距离，扩大了公众对管客观上要求高等教育管理过程的知情权和参与权，
理过程公开透明。世界贸易组织对各成员间的贸易活动包括高等教育服务贸易的一个重要原则就是保证相关法规、制度和商品信息的公开透明。如在跨境高等教育中，教育输出国和输入国都重视信息的收集和公开。美国高等教育认证委员会作为一个高等教育认证协调机构，建立了一个经美国认证机构认证、包含３１个国家的高等教育机构的数据库。美国规定所有招收留学生的院校都必须加入学生和交流学者信息系统；澳大利亚政府也创建了跨境高等该网站公布澳大利亚教育项目目录网站ＡｕｓＬＩＳＴ，各院校及其境外的跨境高等教育项目的有关信息。一些国家和地区公开了其引进的跨境高等教育项目的信息，如香港为引进的跨境高等教育项目开发了专门的数据库，并在香港教育局官方网站上公开，公
［６］
众可直接检索查询相关信息。伴随着信息网络全
管理改革过程中，必须处理好“移植与创新”的关系，也就是既要合理借鉴广泛传播的理念模式，更应注重结合本国国情在高等教育管理的理念、制度与模形成本土化的特色。式上自主创新，
信息网络化要求高等教育在管理模式上建立３．
共享网络、实现高效透明
经济全球化与文化多元化的进程为信息网络化的形成提供了强大需求和动力，而信息网络化快速发展又为经济全球化与文化多元化提供了更为先进的技术与手段。信息资源的广泛开发和网络技术的推陈出新，不仅改变着社会的组织与管理方式，也极·１２·
球化的进程，世界高等教育管理模式也日益呈现出公开性、民主性、科学性、规范性等特征，从而使高等
教育管理效能获得极大提高。
管理分权化要求高等教育在管理体制上减少４．
政府干预、扩大高校自主
高等教育管理体制亦称高等教育行政管理体主要是指各级政府对各种形式高等教育的管理制，
主要反映大学、政府、社会三大主体在和监督方式，
高等教育资源配置上的权力划分关系。全球化浪潮对世界各国都带来挑战和压力，为适应经济全球化必须不断改革及由此形成的新的竞争规律和态势，
原有的行政管理模式，也就是从集权走向分权。管理分权化是管理民主化的重要标志。
管理分权化要求高等教育在管理体制上减少政府干预。管理分权化的实质就是要求政府合理分权、减少活动范围、提高管理效率。２０世纪７０年代，西方许多国家开始奉行新自由主义，政府由“无，限政府”转向“有限政府”同时进行高等教育管理体制的改革，改革的趋势是注重发挥市场机制的作用，减少政府对高等教育的直接干预，增强高等教育机构的自主权，如不少国家政府将对大学的财政资助即按照政策由原来的直接投入转变为竞争性投入，大学的绩效完成情况给予资金资助。美国、澳大利亚等国家将一部分资金以教育券或助学贷款形式发通过吸引学生获得政府投入，有效提升教放给学生，
育资源投入的效益。有些国家政府为了鼓励大学提高办学质量，重视发挥民间性质的专业机构来对大学进行资格认可和质量评估等工作，如英国的中央教育审议会和全国地方高等教育审议会、法国的全日本的中央教育审议会，国高等教育及研究审议会、
其组成人员除行政官员和专家学者外，还包括教职社会各界人士和专业团体代表等，从而保证了评员、
审的客观性和专业性。
管理分权化同时要求高等教育在管理体制上扩大大学的自主权。高等教育全球市场竞争要求大学提升资源利用效率，降低运行成本，增强对环境的适应性，形成办学特色。当前各国政府均注重通过改革减少对大学的财务、人事、课程等方面的管制，由学校自行制定收费标准、规划课程、协商各类合作契约。如日本于２００４年开始对国立大学进行法人化改革，旨在改变以往日本国立大学作为政府行政机构的身份，赋予其管理自主权，并推动大学财政自
［７］主。美国高等教育系统素有分权、自主和多样性等
二、全球化使中国高等教育管理
面临新的困境
全球化既给中国高等教育管理发展带来了新机遇，也使中国高等教育管理的改革面临一些新的困境。
重计划轻市场、重物本轻人本导致高等教育１．
在管理理念上的偏颇
改革开放以来，中国在推进社会主义市场经济发展上取得了巨大成就。市场机制逐渐成为社会资源配置的主要手段，市场竞争理念深入人心。加入世界贸易组织后，中国各个行业的市场化改革进一步向纵深发展。中国在高等教育领域也进行了局部的市场化改革，但由于教育行业的特殊性，有些改革还停留于表面，在管理理念上还存在诸多偏颇之处，进而阻碍了高等教育的健康发展。
一是重计划轻市场的管理观念阻碍了高等教育公开、公平竞争环境的形成。我国实行从计划体制向社会主义市场经济体制转变的主要目的是为了创造一个公平、健全的竞争环境。在重计划轻市场的观念支配下，我国高等教育运行中仍然存在许多不公平的现象：一是高等教育办学体制上，基本还是以政府举办为主，民间资本由于缺乏系统有力的法制在参与办学的竞争中往往处于不利的和政策保障，
地位；二是在办学资源的配置上，很大程度上仍是以政府直接投入为主，尚未建立以绩效为基准的竞争性投入机制，更由于政府在经费投入上突出按“钦定（，身份”亦即人为将高校分等定级）向重点高校倾斜的配置政策，使不同高校在获取财政拨款和科研资助等方面存在明显差异；三是在高校生源配置上，由于“钦定”的学校级别，使得不同高校招生的质量和数量存在不公平；四是在高校学习过程中，尚未形成学生自主选择、自由转换专业或学校的机制，导致大学生在受教育过程中的不公平；五是在毕业生就业上，由于缺乏一个公正、客观评价标准，用人部门只能按照学校级别选人用人，造成毕业生就业上的不公平。
二是重物本轻人本的管理观念阻碍了高等教育协调发展的进程。受传统发展观的影响，我国全面、
高等教育在发展中存在明显的重物本、轻人本的观念，造成高等教育发展取向的偏颇，进而阻碍了高等教育全面、协调发展的进程。表现在发展取向上，重规模扩张，轻育人效益，造成数量攀升而质量下滑；
·１３·
三个明显的制度特征，总统奥巴马新近公布的《力争上游计划》更是空前强调了教育分权。澳大利亚联邦政府给予大学根据自身的成本核算对学费作出适
８］
当调整的自主权。［
在功能取向上，重派生功能，轻育人功能，在派生功能中，又重经济功能，轻文化功能，造成功能失调，本末倒置；在经费取向上，重硬件建设，轻软件建设，造成大楼林立但大师稀少，仪器设施先进但育人思想在专业取向上，重技术学科，轻人文学科，造成落后；
人文精神失落；在职能取向上，重科功利思想泛滥，
研，轻教学，对科研成果的评价重指标考核轻积累效
［９］应，造成教学环节弱化、泡沫学术泛滥。
保持公办大学正常运转的各种资源，如经费来源、专业设置、招生计划等主要由上级教育主管部门控制，使公办大学依附性太强而独立性不够；同时，由于大学被外部力量赋予了越来越多的职责，其自身的发展思路必然受到挤压。大学为了得到政府和各相关不得不将现实社会与相关利益集团的资助和庇护，
利益集团的目标作为或混同于大学自身的发展目标。过多的外部压力，使得大学的学术自由受到过进而使人才培养和科学研究机制逐渐失去多限制，活力。
重人治轻法治、重行政轻学术导致高等教育３．
在管理制度改革上的滞后
经济全球化与文化多元化一方面推动了大学规模的膨胀与“巨型结构”的发展，另一方面又促进了
［１１］
大学多种亚文化的发展与异质程度的加深。规模
重集权轻分权、重约束轻自由导致高等教育２．
在管理体制上的僵化
减少中央对高等教育的集中控制，赋予地方政府和大学自主权，促进地方政府和大学因地因校制发挥自身优势，彰显办学特色，提高办学竞争力宜，
是当前各国在应对高等教育全球化竞争时进行高等教育管理体制改革的共同特征。经过多年的体制改革，中国高等教育管理体制基本上形成了“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主”的权力分化格局，省级政府在专科层次高校设置、硕士学位点设置、高校专业设置等方面拥有了实质性的自主权。但政府对高校的管理手段仍较落后，管理体制上的缺陷越来越成为制约我国高等教育创新发展的主要障碍。
缺陷之一是重集权轻分权限制了高校办学自主性的充分发挥。“我国高等教育管理体制虽已形成‘集中领导、分级管理’模式，但在实际管理中仍存
［１０］
”在集中领导易、放权管理难的特点。这一特点突
扩大与文化多元势必要求高等教育管理制度作出变革。然而在我国有两大因素阻碍这种变革：
一是重人治轻法治的传统使经验式管理继续大行其道。在我国由于传统人治思想根深蒂固，尽管近年来在依法治教上做出了很多努力并取得了一定成效，但从整体看，高等教育管理制度上仍然具有突出的重人治轻法治的特征。人治意味着管理的目方式和评价成果的标准取决于管理者个人的观标、
念、喜好，管理者的更换将对管理工作造成巨大影响。从当前中国高等教育管理看，人治现象依然较为普遍。如高等教育发展规划的执行、经费投入、项目建设等常因政府管理部门的主要领导的思想变化或职位异人而遭遇变数。而人治通行则必然弱化法导致诸多方面或无法可依，或有法不全、律的权威，
或执法不严。这种管理制度的“缺点在于过分依赖传统的习惯和个人的判断，一旦管理者的道德取向、分析能力出现问题或者形势的变化超越了现有的经就会使管理活动陷入混乱。经验式的行政管理验，
大行其道，这就从根本上忽视了大学的学术性特征，抹杀了思想上的活跃性，使大学失去了不断发
［１２］
。展创新的生命力，而且容易滋生官僚体制”
出地反映在省级政府和地方高校的权利划分上，省对地方高校“管得太细、级政府的权力还过于集中，
统得过死”的状况未能彻底改变，地方高校在招生办校长任免与教师评聘、机构设置与结法与名额确定、
构调整、产学合作与国际交流、教授治学与教学自由等方面仍然自主有限。由此压抑了地方高校的自主造成了部分高校决策者产生在办学理办学主动性，
念、发展模式上不需要花更多心思的想法。这是当前中国高校中办学理念雷同、盲目跟风攀比、相互简单模仿、争相开设热门专业、同质化现象严重的重要原因。
缺陷之二是重约束轻自由妨碍了高校制度的自主创新。通过制度创新促进高等教育发展是全球化背景下世界各国的共同举措，虽然不同国家在高校的制度上存在差异，但高校的本质使不同国家的大学制度仍会显示出一些共性，这些共性较为集中地反映在现代世界一流大学的制度中。一流大学制度除了应该在政治组织体制上具有一定独立性外，还应该在学术思想上具有较大的自由性。而我国当前·１４·
二是重行政轻学术的现实使科层式管理仍占据知识应用、知识中心地位。大学是一个集知识创新、
传播为一身，融教学、科研、社会服务为一体的学术性机构，学术性是大学的根本属性，学术活动是大学的本质活动，大学的人才培养、科学研究和社会服务等职能都必须以学术为中轴。因此，遵循学术发展规律，真正把大学作为学术组织来建设和管理，是现代大学追求卓越的必由之路。而大学又是一个目标多元、职能多样、管理复杂的社会组织，有效的大学
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