浅谈高校廉政风险防控机制建设的现实路径分析

发布时间：2015-02-05 16:01

　　摘 要：目前，国内外比较有效的反腐倡廉制度有廉政风险防控制度、防止利益冲突制度、党务公开制度、绩效管理制度、行政问责制度和财产申报公开制度等。这些制度共同构成一个相互支撑、相互协调的反腐倡廉体系。本文在分析高校腐败发展趋势和主要危害的基础上，重点探讨高校廉政风险防控机制的执行困境及现实路径，以期为建立更加科学有效的高校反腐败制度体系提供参考。

　　关键字：制度反腐 廉政风险防控机制 权力运行流程图 风险点

　　一、高校腐败的主要趋势及危害
　　1、私域市场化向公域行政化渗透是高校腐败的发展趋势
　　处在转型期的中国，腐败有两大新特点，即公域行政化和私域市场化，前者表现在为政府规模的扩大，公共财政的增加和行政首脑的扩权；后者表现为人际关系的交易化，私人职业的货币化，家庭伦理的利益化和私人消费的全球化，私有化的最大弊端是带来垄断，垄断会引发利益既得者尝试通过资本干预公域，使公域市场化，滋生着腐败的雏形。①即呈现出私域市场化向公域行政化渗透的趋势。
　　高校公权力包括行政管理权和办学自主权，学校高速发展导致办学规模的扩大、学校财政的增加和领导层权力的扩大，高校内部管理行政化趋势明显。同时，与学校相关的利益群体间市场化趋势明显，高校人际关系开始受市场经济影响，对权力与利益的交易呈现上升趋势。权力拥有者的人际关系被市场化以后，一旦打通权力与利益的通道，高校公共领域的公共权力就会被私人领域市场化的人际关系所左右，维护公平正义的程序性规定转而变成腐败的"隐身衣"，沦为私人获取不当利益的工具。因此，私域市场化向公域行政化渗透也是高校腐败的发展趋势。
　　2、高校腐败的"泛化"危害高校公共价值和秩序
　　汤姆逊说过，"腐败之所以有害，不在于财富和利益的转移，也不在于参与者动机不良，而在于其绕过陈述观点、反复辩论和慎重选择的程序，对公共生活的种种价值进行了私有化。"高校也是个拥有自己公共生活的"小社会"，校园里的公共生活价值较"大社会"有着相似但不尽相同的程序要求，例如教育的神圣性要求教育公平的实现"显性化"，招生的监督责任因此更为重大；资产的国有性要求采购程序实现"透明化"，招投标的监督就变得必不可少等等。一个高校腐败案件引起的公权力私用，其伤害不仅止步于个案中对相关人既得利益的剥夺，对他人财富的占有以及行对贿人不良动机的实现，更多的是伤害了高校行政运转内部的实体价值和程序规则，形成一个个"破窗效应"，减弱人们对大学精神的信任。正如约翰伯爵兰斯多夫所言，"腐败会使得公共部门的某些或全部领域出现失灵。这一失灵实质在于这些部门中的个人或单位不是为公众服务，而是为他们自己服务。"可以说，被不断"破窗"、"泛化"的高校腐败比腐败个案本身更值得重视。
　　二、廉政风险防控机制在高校制度反腐中的地位
　　"只有让人民监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。"②毛泽东指出了民主监督制度的历史使命；"解决腐败问题，不仅要发展社会主义民主，同时还要推进社会主义民主的'制度化、法律化'。"③邓小平指出制度反腐的重要性；"治标和治本，是反腐败斗争相辅相成、互相促进的两个方面。"④江泽民确立反腐倡廉的战略方针；中央制定《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008年-2012年工作规划》，胡锦涛注重制度反腐的体系化建设；"把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制"⑤以及《建立健全惩治和预防腐败体系2013年-2017年工作规划》，习近平强调制度对权力的制约作用。这些反腐理念的提出都有着一个体系庞大的理论支撑，逐步将我国制度反腐的主要思想传承并引向深入。
　　廉政风险防控机制作为制度反腐的重要组成部分之一，十七届中央纪委第六次全会的工作报告明确指出，要全面推行廉政风险防控管理。党的十八大报告进一步强调，要防控廉政风险，更加科学有效地防治腐败。2008年颁布《关于在全市推进廉政风险防范管理工作的意见》（京发[2008]26号）；2010年颁布《关于推进廉政风险防范管理工作项局级领导班子和领导干部延伸的意见》（京纪发[2010]21号）；2011年颁布《关于加强廉政风险防控的指导意见》（中纪发[2011]42号）等。其中，"形成覆盖党政机关、国有企事业单位和群团组织的全方位、立体式廉政风险防控机制和工作网络"是深化廉政风险防控机制建设的总体要求。⑥可见，，将廉政风险防控机制引入高校制度反腐之中的政策性导向明显。
　　廉政风险是指党员干部执行公务和日常生活中发生腐败的可能性。⑦主要是指因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而可能产生不廉洁行为的风险。高校廉政风险防控机制是高校制度反腐、"源头防腐，关口前移"的重要举措之一，是对高校行政管理权和自主办学权可能存在的风险点和运行过程的监督，防范和消灭萌芽状态下的腐败问题。
　　三、高校廉政风险防控机制的困境及现实路径
　　"抓落实，是我们党执政能力的重要体现，也是对各级领导干部工作能力的重要检验。"⑧因此制度执行力是制度反腐能否取得成效的重要标准。"立而不治"是目前部分已建立起廉政风险防控机制的高校所面临的主要问题，严重损害制度的权威性和严肃性，动摇反腐的决心和底气，易引起对制度本身科学性和合理性的怀疑。狠抓制度落实会遇到以下两大困境：
　　（一）落实标准有宽宥，考验执行主体的执行力度
　　从博弈心理学分析，受到问责和追究的风险系数不高，滋长了甘冒违反制度的风险以谋取实惠的动机。⑨制度不是孤立存在的，制度间的外在统一和内在支持是制度得以落实的关键之一。高校廉政风险防控机制若想狠抓落实、发挥实效，离不开问责制度的建立和执行。
　　只有强化认识才能加大力度。对概念内涵和外延的认识是强化认识的前提和基础，应区别对待廉政风险防控机制中的风险防范考评机制和问责制度。风险防范考评机制是廉政风险防控机制建设的重要内容之一，与领导班子和党员干部年度考核、工作目标考核、党风廉政建设责任制考核等工作相挂钩，是制度内部运行的要求；而问责制度，是将高校党员干部的权力与责任紧密联系起来，践行有权即有责、权责统一的行政法理念和原则，对过错行为予以追责和纠正，对廉政风险防控机制起到的外在震慑作用，是制度间的"功能性辐射"。因此，两者对廉政风险防控机制的建立与执行，承载着不同的意义和作用，不可偏废其一或是相互代替，否则会加剧制度反腐的执行难度。

　　（二）落实水平欠科学，强调执行方式的优化创新
　　目前，政府试点的"权力清单"制度，对高校廉政风险防控管理方法有一定借鉴意义。权力流程图和风险点提示的执行方式，既把握了工作原则，又灵活界定了权力界限；既抓住了关节环节，又突出了防控重点；既突出了组织领导，又健全了长效机制。要建立起权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、预警及时的廉政风险防控机制，可从宏观和微观两方面作为切入点提高执行方式的科学性。

　　宏观上，健全廉政风险防控机制，激发机制内部组成部分间的内在联系。健全的高校廉政风险防控机制包括教育机制、权力配置制约机制、权力运行监督机制、风险预警处置机制、风险防控检查评价机制和风险防控动态管理机制六项内容。这些机制是高校廉政风险防控机制建设的主要任务，也是实现全方位、立体式高校廉政风险防控机制的现实路径。
　　微观上，细化权力运行流程图，重视风险点的实际运用。编制权力运行流程图和风险点是一个循序渐进的过程：第一步，以高校内的重点领域和重点环节为试点，例如要求高校的后勤、国有资产管理、招生、财务、等关键部门根据实际工作情况，编制本部门各项权力运行流程图，并标注各个环节可能出现的风险点，上报高校纪委、监察部门。部门的权力运行流程图，应以权力行使的依据、界限、程序和责任为主线，将权力运行过程予以固化，规范高校自由裁量权的行使；部门权力运行的风险点提示，应是高校在权力运行过程中问题多发的节点，如廉政风险、利益冲突、社会负面影响等。第二步，以部门上报的权力运行流程图和风险点为基础，学校纪委、监察部门在对高校自主招生、后勤招标投标、教学收费、财政预算、经济责任审计等重点环节进行监督时，对上报的权力运行图予以增减和修正，对风险点进行梳理、细分和排查，不断进行完善。第三步，在全校范围内予以推广，在时间跨度上强化长效，在内容更新上不断进行研判，使高校权力运行流程图和风险点提示的形式固定、内容动态，完成执行方式向制度转变的过程。
　　因此，权力流程图和风险点提示的执行方式能够为高校廉政风险防控机制建设提供科学有效的现实路径：
　　1、权力流程图和风险点提示的执行方式能够为廉政风险教育机制提供着力点。高校廉政风险教育旨在培养高校党员干部的廉洁意识、风险意识和责任意识。权力运行流程图和风险点提示为廉政风险教育提供着力点，以显性且有形的方式，丰富教育内容、创新教育方式、增强教育实效。高校廉政文化建设是廉政风险教育的主要平台，目前高校廉政文化建设面临的主要瓶颈是文化缺乏特色性和实用性。权力运行流程图是根据各岗位职权的特点，明确权力运行界限，高校廉政文化以流程图为主要内容，以风险点为切入点，会极大提高廉政文化的实用性，突显高校廉政文化的特色。
　　2、权力流程图和风险点提示的执行方式能够为权力运行监督机制提供执行依据。高校党内监督制度主要有民主生活会、重要情况通报会及报告、述职述廉、诫勉谈话、正风肃纪检查等，权力运行流程图和风险点提示可以及时反映上级法律、法规及规章、制度等，为高校权力运行监督机制提供实时的执行依据。如对民主生活会反映的廉政风险问题，归口权力运行流程图之中，对涉及到的廉政风险点予以及时的诫勉谈话、正风肃纪通报等。
　　3、权力流程图和风险点提示的执行方式能够为廉政风险预警处置机制提高预警信息利用率。通过对信访成果的运用、舆论监督的整理、财政审计的监察、正风肃纪的通报等风险预警信息的搜集，对权力运行图和风险点及时加以增补，可以直观的分析出具有普遍性的问题存在于权力运行流程图中的哪些关键领域和环节，激活对相关岗位上廉政风险的预警和反应，对不同级别的风险点制定有针对性的防控措施，从而增强预警信息的分析研判能力，提高信息利用率。
　　4、权力流程图和风险点提示的执行方式能够为廉政风险防控检查评价机制增强实效性。高校纪委、监察部门干部对高校内部重大活动监督，权力运行流程图是"地图"，使监督者不致"迷路"；风险点是"地标"，使隐藏的廉政风险不致转化为严重腐败问题，增强监督检查的实效性。
　　5、权力流程图和风险点提示的执行方式能够为廉政风险动态管理机制提供动态信息。廉政风险动态管理要从排查风险、解析案件和建立风险档案三方面入手，风险点标注在权力运行流程图上，是对这三方面的有力支持，将排查出的风险点、案件分析出的风险点以及归入风险档案的风险点，融入权力运行流程图之中，在监督与管理中实时更新廉政风险动态信息。
　　四、结语
　　高校近年来腐败高发，主要原因在于缺乏有效监督和问责。"把权力关进制度的笼子"离不开廉政风险防控机制的建立与执行。权力运行流程图和风险点提示的执行方式，是高校从源头防治腐败的有力抓手，是落实廉政风险防控机制的有效途径，也是进一步推进惩治和预防腐败体系建设的重要举措。 
 

 

 

本文编号：13646