体制创新是农民增收的关键

由于农产品价格不断走低，农民从农业生产得到的收入逐年减少。以1996年农产品收购价格总水平为100，2000年则只有74.4，下降了25.6%.两年多来，农业结构战略性调整取得了一定成效，主要体现在改善农产品品质、优化农业生产布局、实行农业产业化经营等方面。但是，农业结构战略性调整中的"战略性"还没有体现出来。例如，大豆、花卉是在农业结构调整中要大力发展的作物。但是，大豆从东北运到南方受到交通网络不发达、流通渠道不畅通的制约；花卉的空运费用是外国航空公司的6倍。这些都削弱了我国农产品的竞争力。畜牧业是农业结构调整中要大力发展的产业，但畜产品药物残留问题突出，而对这个问题的管理又分属不同的部门。所以，目前的管理体制已经不适合农业结构战略性调整的需要，要从宏观上树立农业和农村经济综合发展的思路及相应的制度架构，转换农业部的功能，改变农业产前、产中、产后分割，农产品生产、销售与生产资料供应部门分割，国内贸易与国际贸易分割的体制，消除部门分割和部门利益的格局；成立农业和农村综合发展的领导机构，根据农村发展和农产品生产市场化和商品化的需求，将农业投入品、农产品生产、加工、运销、质量标准检测、动植物检疫等，作为一体化的进程统一协调，建立从"田头到餐桌"的农业管理体制；将农业生产、农民福利放在促进农村经济、社会、文化综合发展的大框架中统一考虑。要促进全国性的生产要素和产品市场的形成，从根本上改变城乡分割的二元结构和消除地方保护主义，实现国内资源的优化配置。

二、拓宽就业门路，促进非农转移

农村劳动力外出就业已经成为农村劳动力转移的重要趋势。从"推力"看，"十五"期间农村新增劳动力就业的压力将达到高峰，但由于生产成本上升，农产品价格下跌，农业增收困难，而乡镇企业近年来吸纳就业的能力又下降。从"拉力"看，农民外出就业可以获得较高收入，城镇和东部沿海经济发达地区已经出现了较大的劳务市场，城乡差异拉大。在促进农村劳动力外出就业方面，首先，要消除对农民外出就业的政策性歧视。这集中表现在户籍管理制度的歧视上面。尽管户籍制度已经有所松动，但一些地方没有完全执行中央和国务院的规定，外出就业的农民还没有可能在大中城市落户。更重要的是，与户籍制度相关的一些制度没有被触动，影响了户籍制度改革的效果。一是就业制度。例如，一些地方对农民进城就业实行总量控制、用工审批、工种限制，以及收取各种管理费等。二是社会保障制度。外来民工一般不享受任何保险待遇，只有部分从事高危工种的民工才享受工伤保险。而且，对于外来民工的社会保障应当是由企业还是民工自己负担没有统一规定，即使有社会保障，外来民工在返乡时也很难带走。三是子女的教育制度。进入当地就业和生活的农民，如果没有取得当地户口，子女上学就要交纳各种名义的不合理收费。
三、创新金融服务，改善农村信贷

目前，农村信用社已经成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，农民从事简单再生产的信贷资金需要基本能得到满足。
农业发展银行要恢复种子贷款、林业贷款、农业综合开发贷款、扶贫贷款等业务，开办小城镇建设贷款业务，农村票据交换业务，满足农村经济全面发展的资金需求。农村信用社业务种类少，不能满足农村发展和农民的需要，也降低了自身的实力，原因在于存在着对农村信用社业务发展的歧视性规定。应当允许农村信用社代理财政性资金、社会保障资金、证券客户交易保证金等的存款业务；允许农村信用社办理银行卡等结算工具，为农民提供及时便捷的服务；允许农村信用社开办代理证券、代理保险等业务。

四、完善农村税费改革，实行财政转移支付

农村税费负担重。从1994年到1999年，全国农民人均纯收入年均增长了12.6%，而农民人均承担的各项农业税、提留统筹费、社会负担和两工（积累工和义务工），却分别增长了12.7%、10.3%、29.3%和1.9%.此外，农民负担还出现了越来越复杂化、隐性化的趋势。虽然农村税费改革取得了一定成效，从安徽、江苏等地的试点看，减负率一般在20%以上，但是，与发达国家比较，我国农民的负担仍然比较重。我国可能是世界上唯一对农业和农民征收高额税收的国家。发达国家中的主要农产品生产国不仅不向农民征收税费，反而给予直接补贴。美国、欧盟对农民的补贴摊到每公顷耕地上分别为100-150美元和300-350美元；而我国的农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-150美元。这一正一负之间，每公顷的收入就相差200-500美元。我国农户的经营规模本来就小，处于很不利的竞争地位；过重的税费负担进一步削弱了我国农业的国际竞争力。另外，我国对农民的支持政策的方式很不合理，效率低下。主要是国家花费了巨额的财政支出，对粮食流通环节进行补贴，农民得到的好处是间接的，并不明显。

更进一步讲，这种补贴方式在我国加入WTO后效果会更差，因为保护价将使国内价格维持在较高水平，从而使进口粮食有利可图，使进口配额得以实现。这时，国家花费在粮食流通方面的高额补贴，在实质上将部分地转变为对国外农民的补贴。所以，要减免农业税费，同时改革我国对农民支持政策的方式，从对流通领域的支持转变为对农民的直接支持。减免农业税费的具体方法有两种：一是在已经进行税费改革的地方按比例减税。即首先根据国家财力确定直接补贴额，笔耕文化推荐期刊，再根据直接补贴额与农业税的计算基础（常年产量与规定价格）确定直接补贴率，然后在农业税率中减去直接补贴率即为实际需要征收的农业税率。假如，税费改革后的农业税率是7%，如果直接补贴率确定为4%，则只需要征收3%的农业税。随着国家财力的增强，可逐步增加补贴强度，相应降低农业税率。二是在没有进行税费改革的地方按税费项目减免。可按照先后步骤，分别取消现行的农业税、农业特产税和屠宰税；再取消教育费附加等。在这两种方法中地方政府由于农业税费减少而减少的财政收入，由上级政府的转移支付弥补。也就是说，国家的补贴并不直接发放给农民，农民实际上得到的直接补贴是农业税费的减少。这两种方法极为便利和有效，在操作上不需要增加成本，而且国家每拿出一元钱都直接为农民所获得，补贴效率高。上述税费改革方案也具有财力上的可行性，因为2001年国家就增加财政收入近3000亿元，而农民的税费负担总额不过1200亿元左右。