2007流动儿童教育与我国的教育体制改革

发布时间：2016-11-06 16:45

  本文关键词：流动儿童教育与我国的教育体制改革，由笔耕文化传播整理发布。

流动儿童教育与我国的教育体制改革

韩嘉玲

（北京市社会科学院社会学所，北京１００１０１）

【接耍】随着大量农村人口进入城市，流动儿童的规模不断扩大。流动儿童教育目前存在的问题暴

■了我国教育制度、政策及观念等方面的僵化，反映了城乡分鼹管理体制的弊端，对实现九年义务教育的目标提出了新挑战。

【关键词】

流动儿童；义务教育；教育体制；户籍管理

【文献标识码】Ａ

【文章编号】ｌＯ吆．３０５４（２００７）０４．００９８．０５

【中圈分类号】ｃ９２２

随着大量农村人口进入城市，流动儿童教育问题成为我国普及与落实义务教育的新难点。２０世纪９０年代，流动儿童教育问题浮现、打工子弟学校应运而生，全国各省、市、区、县已经多次清理整顿打工子弟学校，但是取缔了１０余年，打工子弟学校的数量并没有减少。甚至呈现在稳定中成长的趋势。流动儿童的总量仍处于快速增长阶段，规模不断扩大，流动儿童的义务教育问题已经向实现九年义务教育目标的城市地区提出了新的挑战。

根据２０００年“五普及”和１９９７年流动人口普查的数据，北京市流动人口及其家庭呈现如下的趋势：

１．流动人口的规模庞大并呈上升趋势北京流动人口３０８．４万人，与上海市的３８７．１万人相比，少７８．７万人，但比１９９７年北京第一次流动人口普查的２２９．９万人，增加了７８．５万人，增长３４．１％。同时在１９９６年一２００Ｄ年期间，由外省市来京的流动人口中，１９９６年占５．５％，１９９７年占８．２％，１９９８年占１４．７％，１９９９年占２７．６％，，２０００年占４４．０％，可见，近

一、我国流动儿童的基本情况

根据２０００年第五次人口普查资料显示，我国流动人口已经超过一亿人。其中，０—１４岁流动儿童共达１４ｌＯ万（１４０９６８４２）人，占全部流动人口的１３．７８％，其中跨省流动儿童３３９万（３３９３３８６）人，６一１４岁适龄儿童８８０万（８７８２３３３）人。

以北京市为例，流动人口已达３０８。４万人，在京居住半年以上的流动人口２５６．８万（２５６７７２５）人；其中Ｏ—１４岁儿童２８．３万（２８３４３３）人，占流动人口总数的１１．０４％；６。１４岁适龄儿童１１．４万（１１４９３５）人，占流动人口总数的４．５％，占北京市学龄儿童的８．８５％。

几年北京市流动人口呈逐年增加趋势。

２．家庭户的比重增加．流动儿童的规模急尉增加

流动人口中以家庭形式居住的有４９．５万户，共计１１５．５万人，占流动人口总数的４５．０％，比１９９７年的３２．８％增加了１２．２百分点。可见，以家庭为单位的流动人口在不断增加。流动人口随着他们在北京有了稳定的工作、收入和固定的居住场所，逐渐将其亲属和子女接到北京来居住，这也是这几年来北京市流动人口呈逐年增加趋势的因素之一。随着家庭户的比重增加，流动儿童的规模也呈现急剧增加之势。Ｏ—１４岁流动儿童有３０．２万人，与１９９７年相比，增加了１４．７万

【收稿日期】∞０ｒ７越渤

【作者筒介】韩嘉玲（１９５７一），女，浙江温州人。北京市社会科学院社会学所研究员．一９８—

流动儿童教育与我国的教育体制改革

人，上升了４．６个百分点。

区主要是由以县、乡为主的地方政府负担，因此３．滞留时问长．且具有移民倾向

流动儿童离开了户口所在的地区，由于没有流入有近ｌ／５（１９．４２％）的流动人口在京居住时

地的户口。无法享受由流入地政府财政负担的教间已超过３年，约ｌ／１０（１０．４％）的人口居住时

育经费补贴，而且流入地政府也没有落实外来人间长达５年以上。

口子女教育的资金及任务。可见城市的管理思路二、流动儿童教育问题所产生的背景

基本上仍然停留在过时的户籍人口管理模式，并没有朝适应急剧社会变迁时期以常住人口（属地１．劳动力流动所派生的教育问题

化管理）的管理模式调整。

流动儿童教育问题不是单纯的教育问题，而非户籍的适龄儿童如需在流入地接受义务教是劳动力流动的副产品、三农问题的延伸及社会育，应交一定数额的借读费。此外，除了相关部转型期所导致的各种社会问题在教育层面的并发门许可的借读费外，许多学校还要求家长“自症。２００３年我国农村流动人口已达到１．１３９亿，愿”交纳一笔学校建设的“捐资助学”费，这笔比２００２年增长了８．８％，增加了１０∞万农村流费用少则数千元，多则达到数万元。经济杠杆的动人口。流动人口的规模与数量不断扩大。

力量提高了公办学校接受外地借读生的积极性，随着流动人口第一代在城市的长时间打工，但是却把大多数低收入的流动人口子女排斥在公他们的第二代逐渐地成长。这就使得这一群体第立学校的大门外，使流动儿童无法享受平等的教二代人的成长及教育成为十分突出和不可回避的育机会。

社会问题。

４．政策法规滞后．现行教育体制无法适应２．城乡分射、区域封闭的户籍制度严重制人口大流动的社会格局

约流动儿童受教育的权利

相关部门对流动儿童问题的认识，远远落后现行义务教育体制是与陈旧的户籍制度相适于现实。流动儿童教育问题直到１９９５年＜中国应的，是以城乡分割、区域封闭为基本特征的，教育报》报导以后才浮出水面。随着流动儿童教因此，没有城市户口的流动儿童的义务教育问题育问题的浮现，１９９５年教育部开始着手调查研就突现出来。

究流动人口子女的受教育问题，并于１９９６年印中国的户籍制度是在特定的历史条件下形成发了《：城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法的。户籍制度在特定的经济与社会体制下曾经扮（试行）：｝，在京、津、沪、浙等６省市各选ｌ区演着维持社会稳定、平衡城乡发展、控制人口以试行。根据六区的试行结果，１９９８年教育部、及协调社会资源分配的角色。１９ｒ７９年以后，户公安部联合颁发＜流动儿童少年就学暂行办法＞。

籍制度限制人口流动的功能不断弱化，农民虽然《暂行办法＞规定，流动儿童少年的户籍所可以自由进入城市，但是户籍制度依然对农民的在地应当严格控制适龄儿童少年外流。只有在户身份、就业、教育、生活水平等起到钳制作用。籍所在地没有监护条件时，方可在流人地接受义由于我国的户籍制度联系着一定的社会福利与权务教育…。《暂行办法＞依旧从传统的教育资源益，因此造成没有流入地户口的人口无法享受与配置方面进行限制，对流动儿童采取阻挡的管理城市人口相同的机会与权利。例如职业准入、子策略，仍然没有明确流入地政府在解决流动人口女就学等方面对非户籍人口还有一定的限翩。

子女入学方面应该承担怎样的责任。

流动人口子女上学难问题是户籍制度影响的打工子弟学校的出现说明现有的教育体制无结果．没有现居住地户籍或离开户籍所在地的适法解决与满足流动儿童上学难的问题。由于流动龄儿童在流入地（现居住地）很难得到同等的受儿童义务教育出现了缺口，很快形成一个巨大的教育机会。

．教育市场。全国几个大城市如北京、上海、广州３．地方负责的义务教育财政体翻制约流动在１９９２年前后都不约而同地出现了打工子弟学儿童享受平等教育机会

校。它们的出现，说明我国的教育体制面对急尉由于义务教育阶段的财政。特别是在农村地

变化的人口大流动的社会格局。没有采取应对措

一鲫一

北京社会科学加０ｒ７年第４期

施。打工子弟学校没有国家一分钱的投资，几乎２．户籍制度和地方负责义务教育经费的投完全靠收取学生的有限学费来维持，因陋就简、入机制是制约流动儿童上学的屏障

因地制宜，低成本运作方式，复制了我国农村的我国流动儿童接受义务教育难的问题，主要办学模式。这些学校从成立之初仅有数名学生，原因在于我国义务教育阶段实行的是“地方负发展到目前数百人甚至上千人的规模。打工子弟责、分级管理”的财政体制，即义务教育以地方学校在过去及现在一段时间内解决了低收入流动

负责、分级管理为主，在城市由区级财政负责，人口子女的义务教育问题，发挥了对现行教育体

农村由县财政负责。这势必加重地方财政的投制“补充”及“自救”的功能。

入。于是各级地方政府为维护地方利益和部门利三、阻碍流动儿童教育主流化的制度因素

益，想方设法回避地方政府的责任，对流动儿童获得平等教育权利设下重重关卡。

目前出现的相关问题主要是由于政策法规滞

按照这种教育经费的支出模式，地方财政以后于社会变迁。迄今，留守儿童已有千万余人，

户籍所在地统计适龄儿童的人数，以此来配置教但相关部委没有认识到由于人口大流动所带来的育资源。因此，离开了户籍所在地的流动儿童，对教育的冲击与挑战，没有提出有效解决问题的无法纳入地方财政的统筹拨款与教育资源分配。方案、制定符合新形势的政策法规，使留守儿童在这种机制下，流动儿童离开户籍地求学，在某问题不能从整体上解决。

种程度上占用了当地的教育资源。１９９２年颁布

１．义务教育法确定流入地政府的责任．但的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十

没有突破以户籍为主的入学原则

四条第一款规定：“适龄儿童、少年到非户籍所２００１年５月《国务院关于基础教育改革与在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育发展的决定》针对解决流动人口子女接受义务教主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住育问题，确立了“两为主”的原则，解决了长期地人民政府的有关规定申请借读。”这就是借读以来流人地与流出地政府谁负责的问题，显示了费形成的基础，也是流动儿童在非户籍地很难得在义务教育阶段，流动儿童教育是国家的责任，到同等受教育机会的屏障所在。

是国家必须予以保障的公益性事业。

３．大城市对接纳流动人口认识不足，从控２００６年新修订的《义务教育法》再次明确制人口总量的观念出发。阻碍了流动儿童受教育了流入地政府在流动儿童教育中的责任。但是，的平等权利

新｛：义务教育法》中“儿童就近入学”指的是户北京、上海等大城市的义务教育水平在全国籍所在地的就近入学，还是没有突破以户籍为主处于领先地位，但多从负面角度看待人口迁移所的入学原则。针对户籍不在所在地的儿童入学，造成的社会影响，从控制人口总量的观点，采取虽然明确了流入地政府“提供平等接受义务教育保守的封闭的地方保护主义，对流动儿童采取有的条件”的责任，但是相关的户籍管理制度、教限制的接纳，形成了一些不利于流动儿童在城市育财政拨款和管理制度并没有进行相应的变革，接受教育的错误观点。多数人认为流动儿童的大从入学到经费保障等关键问题如何落实，则交由量涌进将会抢占城市户籍人口的教育资源，会降省、自治区、直辖市规定。这是将流动儿童教育低城市户籍人口的教育质量，会影响城市普九工问题另案处理，没有将流动儿童教育主流化。

作的进程。

因此，经过整整二十年才重新修订的新义务目前，城市从治安的角度、防止犯罪的角度教育法，面对我国城市化背景，全国流动儿童的对流动人员进行管理，而不是从教育城市建设者规模不断扩大的趋势，依旧没有突破以户籍为主的高度来考虑他们的子女教育问题，往往以施的入学原则，还是采用模糊的原则性的条文，仍舍、俯视的角度来对待流动儿童教育。是在保证然没有从法规上根本解决流动儿童入学的制度城市户籍人口高质量、高标准的教育规划后的剩壁垒。

余经费中划拨给流动儿童。因此，流动儿童教育主流化，要求从公民的角度、流动儿童基本权利

一１００—

的角度来看待问题，将流动儿童教育纳入城市总体教育规戈！Ｉ中，形成有利于政策执行的外在环境．才能进一步形成公正政策的制定与执行．才能有助于流动儿童教育问题的根本解决。

４．公立学校接纳的能力。决定流动儿童能否接受平等及符合需求的教育

近年来城市学校在校生源减少，人口高峰期已基本过去，城市教育资源相对过剩。这对解决流动儿童教育是一个很好的优势，教育部门应该充分利用城市教育资源的优势条件，发挥公办学校主渠道作用，承担起对流动儿童义务教育的主体任务。从全国各省市的经验来看，流动儿童进入公立学校还是存在不少障碍。

首先，城市从总体教育资源来说，无论在硬件与软件上都足够承担流动儿童教育。但是由于流动人口大多聚居在城乡结合处，呈现“相对集中”的现象，出现了城区教育资源闲置，城乡结合部教育资源短缺的结构性的供求关系失衡。因此，即使流动人口存在工作与住所不稳定的现实，如果能够进行学校布局的统筹规划，在城市学校布局的规划中，将流动儿童的分布充分纳入教育规划的考虑中，就能解决教育资源供求关系的结构性失调问题。

‘其次，目前我国教育界存在普遍的错误认识，认为小班化教育就是素质教育或者优质教育的前提，并成为公立学校以名额为由拒绝接收流动儿童的主要理由。从流动儿童教育主流化的视角来看，在受教育权利与优质教育之间孰先孰后，其实是不言而喻的！此外，素质教育或者优质教育不仅仅是小班制教学就能保证的。公立学校接纳流动儿童，不仅仅是让流动儿童获得平等优质的教育，同时也让从小在优越生活中的城市户籍儿童得到与来自贫困农村的流动儿童一起学习与生活的机会，让他们从小就学会认识贫困，学习接纳流动儿童，这应该成为我们素质教育的重要内涵。

此外，公立学校唯有采取灵活的符合流动儿童需求的教育模式，才可能为他们提供平等的义务教育。

‘

四、改进流动儿童教育的政策建议

漉动儿童教育是一个复杂问题，暴露了我们

流动儿童教育与我国的教育体羽改革

教育制度、政策及观念等方面的僵化，反映了西地为牢、城乡分隔的管理体制的弊蜡。因此，流动儿童的教育虽然处于最边缘的地位．但是却向传统教育体制提出了新挑战。

１．应以居住地管理取代户籍管理的教育体制各级政府应打破保守的地方主义，改变现行以户口为依据的户籍管理体制，建立以常住人口／居住地为依据的管理体镧。各级政府不仅应为户籍人口服务，也应将居住予本地区的非户籍人口（流动人口）纳入其日常管理与服务范围之内。特别是在基础教育方面，应将流动儿童就学纳入城市公办学校的招生计划，采取常住人口管理取代属地管理的教育体制。也就是说，．城市义务教育工作应将流动儿童的入学纳入普九工作的评估、监测及规划中。唯有如此才能将流动儿童教育主流化，并从根本上解决他们的教育问题。

２．省市一级流入地政府应确保流动儿童教育经费的投入

目前我国以区／县为主的地方负责的义务教育财政体制，带来了地区与城乡之间义务教育阶段的财政资源的不均衡，这种不均衡现象在城市的区县内也同样存在。

目前，流动人口聚集的区县，即城乡结合处的区县增加了接收流动儿童的巨大压力，增加了地方财政的负担。为此，可考虑建立流入她的省市、区三级政府分担的财政机制，使各级政府共同分担流动儿童的教育责任，为农民工子女接受平等的义务教育提供充足的资源。省、市一级政府地区的财政应统筹从工商税及房租中征收部分教育附加费，以确保流动儿童教育经费的投入。

同时流入地政府必须改变。仅提供户籍人口”这种过时的思路，也应包括对本社区做贡献的居民，将流动人口纳入公共服务的对象。流动人口以辛勤的劳动。低廉的工资，为流人地降低财政支出，他们为流入地的城市建设、经济及社会发展做出了一定的贡献。因此，流入地政府必须将他们的社会服务包括子女教育的教育经费纳入财政预算的总体规划中。

３．城市应积极承担流动儿童教育的责任教育一直是社会流动的重要渠道之一，在扭转城乡发展不均衡及性别不平等方面起着重要作用。目前，我国城乡的教育差距日益扩大，城市

．

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北京社会科学２００７年第４期

的总体教学条件比流出地农村的条件高。因此，虽然增加家庭负担．农民工仍然把子女从老家带到城市上学，这也是他们重视子女教育的表现。

对农民工子女的教育，不仅给城市培养了更具活力的新兴力量与未来城市的建设者，同时也为全国输送了一批有现代化视野的人才。对流动儿童教育的辐射与影响，无论从提高全民族的素质或从城市对农村帮扶来看，城市都应该发挥及承担更多的支援全国流动儿童教育的责任。

４．探索平等及符合流动儿童需求的教育应试教育无法满足流动儿童迁徙面临的需要，以升学为目的的教育目标及教学体制无法适应流动儿童的特殊性与流动性，使得流动儿童的

教育问题越发突出。

流动儿童来自四面八方，过去的学习经历五花八门，使用过的课本各不相同。怎样将他们聚集在一个班级中进行教学，首先就是问题。其次，怎样面对与农村完全不同的新的学校生活、家庭生活和社区生活，公立学校应为流动儿童提供什么样的教育。从根本上说，就是为他们提供“平等但符合他们特殊需求的教育”。由于生活环境的变迁，使他们对生活对社会的适应有了特殊的需求，从而必须以他们原有的生活经验为基础对他们进行教育。我们要探索的就是满足他们流动的特殊需求的素质教育之路。

注释：

［１］为了尽快解决流动儿童少年的入学问题，《暂行办

法＞提出可酌情放宽简易学校的设立条件。《暂行办法＞一方面力图控制流动人口子女的外流。另一方面也鼓励流入地采取多种办法解决流动人口子女的就学问题，在解决流动人口子女受教育问题上迈出

了重要一步。１９９８年后，各种民办打工子弟学校的涌现是这一法规直接推动的结果。这些民工子弟学校在公共教育资源相对不足的情况下，为解决流动人口子女就学冈题做出了一定的贡献。

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（责任编辑：李之；实习编辑：陈清茹）

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