城乡教育一体化背景下的教育管理体制改革研究

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教育科学研究2011′6

是二元的，这种经济体制导致城乡教育也呈现二元差异。这种差异不仅表现为城乡的地域差异，更本质的反映出城乡间的制度落差，这些制度主要有户籍制度、教育制度、就业制度和社会保障制度等。由于这些制度规定的内容对城市和农村实行两套标准，导致城乡居民身份的二元对立，这就是城乡教育无法实现公平发展的制度性原因。[1]我国城乡教育的二元结构造成城乡教育发展存在巨大差距，在培养目标、资源配置、教师工资待遇和教师编制等方面均呈现出二元的特征，这种城乡教育发展的异步化和不均衡状况，不仅严重地影响到我国教育事业的科学、健康发展，也阻碍了教育公平的有效实现。

近年来，随着城市化进程的加速，大批农民进城务工成为农民工，农民工是介于农民和市民间的第三个社会群体，已成为城市化进程中的“第三，为此，有学者提出“三元社会结构”[2]的概元”

念。当前，这种教育的“三元结构”也日益突出，其本质是在城市内部形成了新的“城乡教育”二元结构，也即出现了农民工及其随迁子女的教育这一新的教育结构。因此，在我国城市化快速发展进程中，只从城市与乡村两个“空间维度”来推进教育一体化是不够的，，广义的城乡教育一体化不仅要求统筹当地城乡教育发展，缩小城市与乡村的教育差距，也要求统筹城市居民和农民工及其子女的教育问题，缩小城市内部“城里人”与“乡下人”的教育差距。与此相应，城乡教育一体化的制度建设不仅要缩小城乡间的教育制度落差，更要打破城市内部针对农民工及其随迁子女的教育制度歧视。

教育管理体制改革是教育体制改革的重要组成部分，是促进教育事业发展的重要保障。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布至今，我国教育管理体制改革取得了重要进展，基本上形成了权利配置相对合理、权责划分基本相称以及统筹协调相对有力的教育管理体制。[3]然而，随着经济社会与教育事业的快速发展，尤其是自2008年10月党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要“建立促进城乡经济社会发展一体，将推进城乡一体化提升为国家发展战略化制度”

以来，现行的教育管理体制已暴露出较为突出的矛

“以县盾与问题，如各级政府之间权责不够明确，为主”的管理体制在推进城乡教育一体化方面重心偏低，促进城乡教育一体化的问责机制不健全等。众所周知，教育改革是一项系统工程，任何一项教育改革措施的实施成功，在一定程度上都会受到教育管理体制的影响，要求教育管理体制为其提供相应的保障。因此，为了更好地推进城乡教育一体化发展战略，实现预期的任务与目标，真正促进教育公平，就必须建立一个与之相适应的教育管理体制。

二、城乡教育一体化背景下教育管理体制改革的内容

教育管理体制，简言之，就是一个国家管理教育的基本方式与制度。从根本上说，教育管理体制改革主要解决的就是权力和责任在各级政府之间以及政府与学校之间的分配问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，要“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革”，可见，当前我国教育管理体制改革的重点是转变政府职能和简政放权。换言之，各级政府的角色定位要转变、权责要明晰、统筹规划能力要增强、公共教育服务水平要提高。为此，政府应成为教育体系的规划者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的监管者。[4]具体来讲，为了推进城乡教育一体化进程，当前我国教育管理体制改革亟待在以下方面有所突破。

（一）各级政府间权责划分问题

一般而言，教育管理权责配置模式可以分为集权式和分权式两种。然而，两者并非截然相反，而是一组相对的概念，主要是指教育管理的权力和责任更多地集中于哪一级政府。集权式是指权力和责任更多地集中于上层政府，而分权式是指权力和责任在不同层级的政府之间进行有效分配。说到底，权责配置应以权力和责任如何配置更为合理与有效为标准，而不应以组织层级为依据。明确的权责划分有利于提高教育管理的效能，反之，则会造成资源的内耗与权力的失衡。

各级政府权责划分不明已成为推进城乡教育一体化进程的阻力。概括地讲，当前各级各类政府权

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