政府购买幼儿教育服务的条件与风险防范机制

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政府购买幼儿教育服务的条件与风险防范机制

王海英、王丽燕

　　在上个世纪90年代，伴随着经济体制改革的不断深入，我国一些地方开始在社区服务、养老、城市管理、扶贫开发、教育等领域尝试由政府购买服务。2010年颁发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）（以下简称《若干意见》）明确提出，要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”。自此，“政府购买幼儿教育服务”开始进入公众视野。

　　政府购买幼儿教育服务，是指政府由原来直接举办幼儿园，调整为向有资质的社会组织或公民个人购买幼儿教育服务，并根据社会组织或公民个人提供服务的数量和质量进行评估付费。这是一种政府提供公共幼儿教育服务的新方式，即政府承担，定项委托，合同管理，评估兑现。〔1〕政府购买教育服务实现了政府在教育服务供给中“生产者”和“提供者”的分离，意味着政府与提供教育服务的社会组织在本质上形成一种以契约为基础的商品交换关系。政府购买幼儿教育服务的目的不是为了推卸责任，减少财政拨款，而是为了满足公众多元的教育需求，履行政府服务社会和公众的责任，实现政府财政效力最大化和公共服务优质化。〔2〕从我国当下政府改革的趋势看，政府购买服务既能提高服务水平，又能缩小政府规模。与政府直接投资兴建幼儿园这一传统模式相比，政府通过购买，特别是以竞争性购买的方式提供幼儿教育服务，具有转变政府职能、节约政府开支、保障社会公平等方面的作用。总之，为解决当下突出的“入园难”问题，政府购买幼儿教育服务正是创新之举。

　　目前，一些地方政府已经开始在这方面进行探索，既积累了一些好的经验，也产生了一些需要加以防范的问题。本文立足笔者前期调研的结果，梳理出政府购买幼儿教育服务的条件与风险防范机制，以为后续的政策设计与实践探索提供参考。

　　一、政府购买幼儿教育服务的条件

　　应该说，我国探索政府购买服务的历史还不长，在教育领域还没有非常成熟或成功的经验。在幼儿教育领域，为了解决“入园难”问题，政府虽然在政策层面提出了购买服务这一政策方向，但对政府购买幼儿教育服务的前提条件是什么，如何对民办幼儿园进行监管等还缺少整体设计。学界对政府购买幼儿教育服务发挥作用的边界及其指向群体、运行机制和监督机制等〔3〕缺少研究，各地也只是各自在进行着探索。笔者认为，政府购买幼儿教育服务至少需要满足如下条件。

　　1．宏观层面的要素性条件

　　作为一项政策设计，政府购买服务有其基本要素，即购买方、生产方、购买内容、购买资金来源。同样，购买幼儿教育服务也必须满足这四项要素性条件。〔4〕

　　首先，各级政府是购买主体。在购买行为中，无论政府采取什么样的购买方式，无论是直接购买还是间接购买，无论是竞争性购买还是非竞争性购买，政府作为责任主体的身份是不变的。从北京的政府委托办幼儿园、上海的政府向民办幼儿园购买地段生学位、江苏苏州新区给予民办幼儿园补贴等案例看，政府都是购买幼儿教育服务的第一责任人，无论这个责任是由政府单独承担还是与他人（其他社会组织）共同承担。

　　其次，以民办幼儿园为代表的社会组织是生产方。虽然《若干意见》将政府购买的幼儿教育服务的生产方狭义地限定为民办幼儿园，但在各地政府购买幼儿教育服务的行为中，幼儿教育服务的生产方不仅包括民办幼儿园，而且包括集体办幼儿园、部门办幼儿园。

　　再次，购买内容属于政府的公共职能，即发展幼儿教育是政府的重要公共职能之一，政府向以民办幼儿园为代表的社会组织购买幼儿教育服务，并不否定“政府主导”的政策期待，也不会弱化政府在发展幼儿教育中的责任。

　　最后，购买资金来源于财政资金，即政府向以民办幼儿园为代表的社会组织购买幼儿教育服务的资金必须来自政府财政性预算资金，不能来自其他渠道。这意味着政府要将购买幼儿教育服务的资金列入年度财政预算。

　　2．微观层面的过程性条件

　　从政策设计层面看，政府主要是向民办幼儿园购买幼儿教育服务，从而推动民办幼儿园提供普惠性服务。然而，鉴于我国民办幼儿园质量参差不齐的现状，政府在政策设计和实施时必须强化对民办幼儿园的监督与约束，通过政策的规范与引导，推动民办幼儿园树立社会责任感。从过程的角度看，政府在向民办幼儿园购买幼儿教育服务时必须对其进行资质认定、质量监督与财务审计。

　　（1）认定民办幼儿园的资质

　　在政府购买幼儿教育服务的政策设计中，民办幼儿园是重要的服务提供方，但“民办幼儿园”又是一个有歧义的概念，其中的“民办”既可能是一个包容性极广的、从官-民相对意义上来界定的概念，如《民办教育促进法》中规定的“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构”；也可能是一个比较狭义的概念，如特指由民间个人出资举办的幼儿园。到底哪一类民办幼儿园才能成为提供公共服务的契约一方呢？

　　根据服务对象，民办幼儿园可以笼统地分为三类：高端的注册民办幼儿园、普通的注册民办幼儿园、低端的未注册民办幼儿园。高端的注册民办幼儿园主要为经济实力较雄厚的人群服务，普通的注册民办幼儿园主要为城乡普通百姓服务，低端的未注册民办幼儿园主要为城乡低收入群体服务。从三类民办幼儿园的实际发展看，高端的注册民办幼儿园数量较少，普通的注册民办幼儿园数量庞大，而随着城市化进程的加快，低端的未注册民办幼儿园的数量日益增多。据保守估计，在一些城市，未注册民办幼儿园的数量甚至已占城市幼儿园总量的50%以上。在良莠不齐的民办幼儿园队伍中，能与政府形成契约性合作关系的只能是第二类民办幼儿园，即普通的注册民办幼儿园，因为这类民办幼儿园一般收费合理，管理规范，具备提供普惠性幼儿教育服务的可能性。

　　（2）监督民办幼儿园的办学质量

　　以往，在民办幼儿园的发展过程中，政府的介入很少，对其教育质量的监管也不多。在政府购买幼儿教育服务的政策框架下，政府与民办幼儿园之间要形成契约责任关系，政府与幼儿家长之间又存在公共责任关系，而民办幼儿园与幼儿家长之间则存在着基于政府购买行为的短线责任关系。〔5〕可见，在这样一种相互责任关系中，政府、幼儿家长都有义务监督民办幼儿园的教育质量和服务水平，从而为三方共赢打下坚实基础。例如，在南京，教育部门将“幼儿助学券”的兑现条件与幼儿园的办园条件、教育收费、教师队伍、办园质量等直接挂钩，实行动态调节，对不能达标的民办幼儿园采取限制或取消兑现等措施，从而促使民办幼儿园按照政府要求不断提高保教质量，优化办园条件，完善园务管理，最终将民办幼儿园真正纳入政府公共管理范畴。

　　（3）审计民办幼儿园的财务

　　政府向民办幼儿园购买教育服务，意味着政府对民办幼儿园的资金支持。然而，如何才能保证政府的扶持性资金用于提升教育质量、改善教师待遇、优化办学条件，而不是成为办园者的额外收入呢？毫无疑问，在政府购买教育服务的过程中，任何制度缝隙都可能成为滋生腐败的土壤。这就需要建立起政府购买公共服务项目的审计监督机制，着力倡导第三方评估、审计监督，对项目运作过程、民办幼儿园收支状况等进行全程财务监控和动态审计，以保证项目经费真正用于幼儿教育质量提升。

　　虽然《民办教育促进法》明确规定，民办幼儿园的办园者必须将其赢利的25%用于幼儿园的可持续发展，但由于我国政府对民办幼儿园的长期监管不力，许多办园者不仅没将其赢利部分用于幼儿园的可持续发展，而且有部分办园者甚至会昧着良心克扣幼儿伙食费等，以获取更大的利润。而在政府购买幼儿教育服务体系下，民办幼儿园会获得来自政府的经费支持。如果政府监管不到位，那极有可能导致政府投入的资金没有起到应有的作用。因此，有些研究者认为，政府不仅要对民办幼儿园进行财务审计，而且必须在与民办幼儿园签订契约时充分考虑到民办幼儿园教师待遇的适度提升，或制订民办幼儿园教师最低工资标准，从而稳定教师队伍，为幼儿教育的可持续发展打下基础。

　　二、政府购买幼儿教育服务的风险防范机制

　　政府购买公共服务，本质上是公共服务提供的契约化模式，，其优势在于引入多元主体，打破以往政府垄断性提供公共服务的单一格局，以提供更贴近、适宜的服务。按照西方的经验，政府购买公共服务有四种方式：合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度。但在我国公共管理领域，由于市场发育、社会组织发展、管理水平等条件的约束，我国主要采用的政府购买服务方式为项目申请制、直接资助制、合同制。〔6〕在幼儿教育领域，从现有的案例看，政府购买服务大多采取政府减免租金、直接补贴和以奖代补的方式，缺少竞争性、约束性和激励性。因此，政府应提高和加强对购买公共服务风险的认识和管理，确立以政府、以民办幼儿园为代表的社会组织和幼儿家长三方为主体，以公共责任为核心的风险防范机制，并为其提供适宜的制度、组织和社会环境。

　　1．进行政府购买幼儿教育服务制度的系统设计

　　政府购买幼儿教育服务这一政策能否实现其设计目标，关键在于与此相关的一系列制度的建设。制度设计好了，相关问题也就迎刃而解了。

　　目前，我国对政府购买服务的最高法律规定为2002年颁布的《政府采购法》，其中的很多条文需要修订后才能适用于现今政府购买服务，特别是购买教育服务的实际需要。各地在开展政府购买服务的探索时也形成了一些政策。例如，2005年，江苏无锡市下发了《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，提出政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的公共服务提供方式，鼓励政府将直接举办的公共服务事项通过一定程序委托给非营利性组织完成。又如，2006年，浙江宁波市财政局下发了《关于大力推进公共服务实行政府采购的工作意见》，将教科文体、社会保障等纳入政府采购范围。〔7〕再如，2008年，上海浦东新区出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见》，尝试将政府购买公共服务制度化。此外，2011年，江苏苏州市出台了《对园区民办幼儿园实行财政补贴的操作办法》，较详细地规定了补贴对象、补贴标准、资金来源、监管程序。从各地的政策可以看出，地方政府努力将政府购买幼儿教育服务制度化、规范化，对购买程序、购买内容、定价标准、经费来源、评估机制等基本问题作了规定。然而，在先期试点案例中，政府和社会组织双方地位不清、角色不明、能力欠缺、购买过程不规范、监督和评估缺乏、公共责任得不到体现的现象仍然存在。例如，一些地方政府购买服务的行为似乎不是出于对经济理性的信仰，而更像是一种象征性的政治行为，并不追求竞争和低成本，而只是借此表明政府已经从直接的公共服务提供中解脱了出来。在这里，购买公共服务不是一种政策工具，而是一项政治任务。同样，对一些社会组织而言，扶贫试点项目只是其提升组织知名度、获取象征资本的途径。

　　此外，在一些试点项目中，由于政府购买服务的相关制度不完善，政府官员通常具有很大的行政自由裁量权，政府购买服务这一行为很容易导致一些人利用政府的公共权力与社会组织的私人利益之间进行隐蔽交换。这种交换并不创造社会财富，只会损害政府的公众信任度。因此，必须通过相关法律、政策、制度的完善，规避政府购买幼儿教育服务中的各种风险，以真正实现政府购买幼儿教育服务的政策目标。

　　2．培育民办幼儿园的契约精神

　　对于民办幼儿园，在新中国成立初期，我国政府采取的是限制政策；改革开放后，政府采取的是既不支持也不反对的忽视政策，实行的是弹性化管理，如民办幼儿园收费采取的是物价局备案制。而在政府购买幼儿教育服务这一政策设计中，政府、以民办幼儿园为代表的社会组织成了契约化的合作主体，民办幼儿园的社会身份和社会地位发生了较大变化，不得不从原来的追求赢利与竞争转向参与公共服务、履行公共责任、遵守契约精神。这一新角色对民办幼儿园而言是一项重大的考验。

　　在民办幼儿园的发展过程中，民办幼儿园很少有机会作为公共责任的主体与政府一起参与公共服务。在责任谈判中，作为谈判桌上的弱势方，民办幼儿园的谈判能力需要在实践中加以锻炼，民办幼儿园的谈判资本也需要其在公共服务的提供中不断积累；作为谈判桌上的强势方，政府有必要对民办幼儿园实行既规范引导，又培育支持的措施，在相互的合作中不断提高民办幼儿园的参政意识与责任意识。因为，没有以民办幼儿园为代表的社会组织的发展壮大，就不可能有政府购买幼儿教育服务的顺利实现。

　　政府购买幼儿教育服务作为一种政策工具，从其产生之日起就是一柄“双刃剑”。从国外政府购买教育服务的实践来看，对这一行为的批评与赞许一直并存。从我国的情况看，在政府购买幼儿教育服务政策的试行阶段，只有充分预期到政策实施的风险与困难，并积极进行相关政策制度的设计与完善，才能真正发挥政府购买幼儿教育服务这一政策工具的优势，提高政府公共教育服务供给的效率与质量，满足公众多元的、个性化的教育需求。〔8〕

　　参考文献：

　　〔1〕杭州市财政局课题组.关于政府购买服务问题的思考〔J〕.经济研究参考，2010,(44):30-33.

　　〔2〕周翠萍.政府购买教育服务的制度设计〔J〕.教学与管理，2010,(5).

　　〔3〕〔6〕周翠萍.政府购买教育服务的内涵、类型与展望〔J〕.全球教育展望，2010,(8):72-76.

　　〔4〕杨宝.政府购买公共服务模式的比较及解释〔J〕.中国行政管理，2011,(3):41-45.

　　〔5〕周俊.政府购买公共服务的风险及其防范〔J〕.中国行政管理，2010,(6):13-18.

　　〔7〕苏明,等.中国政府购买公共服务研究〔J〕.财政研究，2010,(1):9-17.

　　〔8〕周翠萍.我国政府购买教育服务的风险分析〔J〕.教育科学，2010,(10):24-27.

责任编辑：紫一

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