基础教育信息化建设工程投资模式研究

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２００７．１ 中国电化教育 总第 ２４０ 期
文章编号 ： １００６— ９８６０（ ２００７） ０１— ００４１— ０４

教 育 信 息 化

基础教育信息化建设工程投资模式研究
郑伦仁
（ 河南理工大学 高等教育研究所 ， 河南 焦作

４５４０００）

摘要 ： 由

于国家对不同地区基础教育信息化建设工程采取的政策不同 ， 从而出现了不同的建设模式和投资模式。 本文在分析各种投资模式的基础上 ， 探讨了各种投资模式的优劣差别 ， 并指出充分认识基础教育信息化的公共产 品 属性和落实政府的投资责任是决定教育信息化建设工程可持续发展的根本。 关键词 ： 基础教育信息化建设工程 ； 投资模式 ； 研究 中图分类号 ： Ｇ４３４ 文献标识码 ： Ａ

在国家推进基础教育信息化建设工程的过程 中 ， 由于对不同地区采取的政策不同 ， 从而出现了不 同的建设模式和投资模式。 一、 基础教育信息化建设工程的投资模式 （ 一 ） 政府财政拨款与基金会联合的模式 西部中小学现代远 ２００２年 ３ 月 ， 教育部启动了“ 程教育工程项目暨教育部现代远程教育扶贫示范工

程” ， 李嘉诚基金会出资 ８０００ 万元 ， 向西部 １２ 个省 市区边远山区的中小学校赠送 ５０００ 套现代远程教 育卫星接收设备 ， 教育部也向西部 １２ 个省市区的中 工程 小学提供 ５０００ 套现代远程教育卫星接收设备。 共分两期 ， 总计投入 １．６ 亿元 ， 该项 目 具 体 目 标 是 ： 在两年的时间内 ， 为中西部 ２４０ 个贫困县乡镇中小 学校 ， 建立 １ 万个能够直接接收中国教育卫星宽带 多媒体传输平台教育资源和信息的教学示范 点 ， 培 淫秽内容传播的法规 ， 并对利用网络散布反社会、 教 唆自杀、 淫秽等内容的行为进行严厉打击。日前 ， 韩 国又推出抵制垃圾邮件的新服务 ，， 通过该项服务 ， 用 户可以将自己拒收的垃圾邮件通过公平贸易委员会 网站登记 ， 然后该机构将通知有关发送垃圾邮件企 业停止该行为 ， 对不听警告者施以严厉处罚。 韩国政 府制定的维护信息安全的法律政策 ， 创造了更多的 有利于中小学生的信息环境。［９］
参考文献 ： ［１］［３］ 韩国教育人力资源部教育课程政策科 ． 中小学信息技术教育运 营指针解说书 ［ＤＢ／ ＯＬ］． ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｇｏ．ｋｒ／ ｉｎｆｏｒｍ／ ｍｏｒｇｕｅ． ［２］［５］［６］ 韩国教育人力资源部 ．２００５ 年度促进教育信息化实施计划 ［ＤＢ／ ＯＬ］． ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｇｏ．ｋｒ／ ｉｎｆｏｒｍ／ ｍｏｒｇｕｅ． ［４］ 韩国教育人力资源部教师培养进修科 ．２００６ 年度教师进修运营方 针 ［ＤＢ／ ＯＬ］． ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｇｏ．ｋｒ／ ｉｎｆｏｒｍ／ ｍｏｒｇｕｅ． ［７］ 韩国教育人力资源部 ．２００６ 年度促进教育信息化实施计划 ［ＤＢ／ ＯＬ］． ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｇｏ．ｋｒ／ ｉｎｆｏｒｍ／ ｍｏｒｇｕｅ． ［８］ 张宏杰 ． 不同的教育发展之路 ［ＥＢ／ ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／ ／ ｂｏｏｋ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ ｌｏｎｇｂｏｏｋ／ １０９７７３６０５２＿ｈａｎｇｕｏ／ ３５．ｓｈｔ． ［９］ 亚洲国家电子政务与信息化政策法律环境的启示 ［ＥＢ／ ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｅｃｌａｗ．ｃｏｍ／ ｒｅａｄＡｒｔｉｃｌｅ．ａｓｐ？ｉｄ＝１８４０．
! 收稿日期 ： ２００６ 年 １１ 月 １５ 日
责任编辑 ： 李 馨

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的全面提高 ， 减弱了学校应试教育倾向和学业竞争 的激烈程度 ， 成为韩国教育界引以为荣的佳话。 此外 ， 韩国新推出的普及信息化教育方案中 ， 明 确提出 ， “ 将计算机等教育信息化基础设施首先普及 到农村、 渔村、 岛屿和偏僻地区以及城市中的低收入 地区 ， 提供必要的行政和财政支持 ， 以提高学生接触 信息技术机会的均等性。”通过这种不均衡投资 ， 韩 国保证了国民教育机会的均等。［８］ （ 三 ） 积极构建信息化社会环境 韩国政府认为 ， 教育不仅要能在学校中开展 ， 也 要能够在家庭、 社会中开展。要通过教育信息化 ， 加 强学校、 家庭与社会的联系。因此 ， 韩国教育部对家 长进行基本信息素养的培训 ， 从 ２００１ 年开始 ， 每年 针对 ９００ 所学校的 ４．５ 万名学生家长进行培训。 韩国教育信息化不局限于在学校或教育界内提 供学习场所和教育所需资料与信息 ， 而是把获取与 应用资源的范围扩大到家庭与社会。通过积极构建 信息化社会环境这一过程 ， 逐渐实现将整个社会都 变成学习场所的学习型社会。 （ 四 ） 注重维护信息安全 从 １９９６ 年起韩政府 陆 续 制 定 了 维 护 信 息 安 全 的法律政策 ， 发布了在网络上保护个人隐私和防止

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训 １ 万名教学示范点教师和每县 １ 名以上的骨干技 ［１］ 术支持人员 （ 共 ４８０ 名技术维修人员 ） 。 该项目也是 教育部信息技术教育中小学“ 校校通” 工程的前期实 ［２］ 验示范工程。 各项目省区按照规定为项目提供配套 资金 ， 主要以省县财政为主 ， 少数地方采用了乡镇和 学校自筹部分资金的办法。 （ 二 ） 中央政府财政拨款和地方配套的模式 国家发展 ２００２ 年 １１ 月 ， 经国务院批准 ， 教育部、 和改革委员会、财政部共同启动了现代远程教育工 程 试 点 示 范 项 目 ， 中 央 投 入 专 项 资 金 ３．６４ 亿 ， 为 西 部 ， １２ 个省、 区、 市和新疆生产建设兵团的农村中小 学配置 ５９４９０ 套教学光盘播放设备 ， 建设 ５０１６ 个卫 星教学收视点和 ２００ 个农村中心学校计算机教室。 项目计划首先在贵州、 云南、 甘肃、 宁夏、 新疆 ５ 省 （ 区 ） 先行建设 ２００ 个农村中心学校计算机教室进行 试点 ， 总结经验。［３］ 农村中小学现 ２００３ 年 １１ 月 ， 国务院又批准了《 代远程教育工程试点工作方案》 ， 试点地区的范围扩 大到了中部六省的农村中小学校 ， 试点地区的范围 包括 １９ 个省区市 ， 在试点地区建设 ２０５９４ 个教学光 盘播放点 ， ４９５９８ 个卫星教学收视点 ， ６９３４ 个计算机 教室 ， 覆盖西部各省区市 ２５％左右的农村中小学校 ， 中部六省 ２１％左右的农村中小学校。预计覆盖西部 试点省 ９２５ 万中小学生 ， 学生覆盖率为 ２７％， 中部试 点省 ６４４ 万中小学生 ， 学生覆盖率达 ２１％。这次的资 金投入由中央投入资金 １０ 亿元 ， 地方配套 ９ 亿多 ， 在西部试点地区以中央投入为主 ， 地方投入为辅 ， 中 央专项资金占试点地区总经费的 ２／ ３； 中部地区以地 方投入为主 ， 中央补助为辅 ， 中央专项资金占试点地 区总经费的 １／ ３； 东部地区原则上由地方政府负责。 试点地区工作要借助市场机制 ， 在试点地区内可采 用“ 卖方信贷” 等方式 ， 由省级人民政府组织公开招 投标 ， 待设备正常运行之后 ， 国家再按照工程资金投 入应承担的比例分期拨付资金。［４］ 适当收取上机费用的 （ 三 ） 政府财政拨款为主、 模式 这种模式的突出代表是上海。从 ２０ 世纪 ９０ 年 代末起 ， 上海市开始实施中小学计算机试验校的项 目。 校校通” ， ２００２ 年 ， 上海市专门拨款 １０ 亿元推进“ 为各区县中小学再配置了 ２ 万台电脑 ， 使全市中小 学电脑总量达到 １５ 万台。到 ２００２ 年 ９ 月总投入近 校校通” 工程基本竣工 ， 从而实现了配置 ２０ 亿元 ， “ 率“ 高中每 ８ 人一台、 初 中 每 １０ 人 一 台 、 小 学 每 １５ 人一台” 的标准化配备。 这种模式下政府用财政拨款 再加上适当的学生上机费用 ， 共同来推动“ 校校通” 工程的发展。政府财政拨款主要注重于校园软硬件

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设备的投资 ， 而学生上机费用用于支付维护费用和 上网费用。上海一些学校对学生的收费大概在每月 １２０ 元左 右 ， 由 于 学 生 的 需 求 量 大 ， 利 润 比 较 丰 厚 。 上海市的“ 校校通” 建设虽然模式简单 ， 但却不适用 于中国的大部分省市。 教委、 学校共同出资的模式 （ 四 ） 财政、 这种模式的代表是天津模式 ， 它们进行“ 校校通” 工程的投资方式也完全由政府来主导。天津“ 校校通” 工程的建设资金采取了三方共同解决的方法 ， 地方财 政拨一部分 ， 区教委补一部分 ， 学校自筹一部分 ， 资金 全部到位后才立项进行招投标。 一旦企业中标签订了 合同 ， 立刻先付 ３０％作为启动资金 ， 交付验收合格后 再付款 ６０％， 余下的 １０％作为一年的质保金。因为天 津市“ 校校通” 工程对企业来讲回收资金快、 风险几乎 为零 ， 所以竞争相当激烈 ， 一共不到 ３ 万台机器 ， 竟来 了 １００ 多家竞争企业 ， 联想、 方正、 金长城、 同方等大 厂商几乎齐聚一堂， 竞争达到白热化。竞争越激烈 ， 用 校校通” 户越获益。目前 ， 用这种政府采购的方式建“ 工程在沿海和发达地区比较普遍。 政府和学校共同偿还的模式 （ 五 ） 企业投资、 这种模式突出的代表是陕西建设“ 校校通” 工程 的模式。２０００ 年天津中环电子有限公司就与陕西省 签订了“ 校校通” 工程项目合同 ， 合同为期两年 ， “ 校 校通” 工程还款由教育厅和学校共同承担 ， 学校按学 期付款 ， 一个学期一付 ， 分 ３ 到 ４ 个学期全部还清。 由于政府的投入较少 ， 而学校的收费项目大多数来 自学生的学费或是向学生收取的各项杂费 ， 原来陕 西省教育厅计划用学费和各项杂费的收入来偿还设 备款 ， 但是 ， ２００１ 年国务院下发了不许乱收费 ， 尤其 是不许向农民乱收费的文件 ， 这使得陕西教育厅本 来计划的设备款在 ２ 年内还清的计划落空了。 ２００２ 年年初 ， 为解决欠款问题 ， 陕西省教育厅会同工商、 物价部门出台了新的文件 ， 允许各学校每学期向每 个中学生收取 ４０ 到 ６０ 元不等的上机费 ， 从而使中 环公司的欠款获得了保证。陕西的“ 校校通” 采用政 府和企业双管齐下的建设模式 ， 政府不用出很多资 金 ， 但是由于教育行业的资金周转率相当缓慢 ， 当厂 商在进行资金回收时 ， 情况会非常复杂 ， 资金回收难 以保证 ， 从而导致厂商丧失了承接项目的动力。 企业、 学校共同保证的 （ 六） 金融租赁， 政府、 模式 这种模式的代表是海南省政府的模式。在 ２０００ 年“ 校校通” 工程的通知下达之后 ， 海南省政府就开 始思考如何才能更好地推动“ 校校通” 工程建设。为 了让“ 校校通” 工程具有活力， 海南提出了“ 政府策 划 ， 企业投资 ， 市场运作” 的 １２ 字方针 ， 极大地解决

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业承担的风险也就越大。 从我国解决“ 校校通” 工程建设的投资问题的方 式来看 ， 模式多样 ， 资金承担部门较多 ， 这主要是因 为国家层面的财政性投资仅局限于中西部贫困地 区 ， 对其它地区缺乏相应的投资政策所导致的。 二、基础教育信息化建设工程投资模式的比较 分析 （ 一 ） 投资体制的比较 从基础教育信息化建设工程的投资体制来看 ， 中央政府主要对中西部贫困地区 ［５］的部分学校提供 政府建设资金 ， 投资体制相对来说属于高重心—集 权型。其它地区的基础教育信息化建设工程主要依 靠的是地方政府的投资 ， 投资体制明显的属于低重 心—分权型 ， 除了由中央政府提供的建设项目之外 ， 其它的各种投资模式都是间接或者直接采用地方政 府、学校和学生共同承担信息化建设费用的投资体 制 ， 投资体制呈现出多元化的趋势。 （ 二 ） 投资资金来源的比较 从承担资金的部门来看 ， 采用财政性投入的模 式分别由财政、 基金会、 教委和学校来共同承担 ， 其 它的模式要么采用财政部门、教委和学校共同出资 的方式 ， 要么完全采取市场融资的方式来进行。 而且 在偿还贷款的方式上 ， 除了财政拨款模式之外 ， 凡是 采用市场融资模式的都必须由享受“ 校校通” 工程的 学生和学校来承担建设贷款费用 ， 而且主要的还是 学生来偿还贷款。 （ 三 ） 投资资金使用情况的比较 就经济学财政拨付方式的理论来讲 ， 我国基础教 育信息化建设工程的资金使用采用的是专项拨款的 拨付方式 ， 它的对象是该项目范围下的所有的中小学 校 ， 学校接收资金的条件就是在规定的项目实施的范 围之内。资金使用的比例因不同的项目而有差异 ， 有 一些项目采用的是全额拨款 ， 有一些项目采用的是百 分比拨款等等 ， 这主要依据的是政府对于该项目的认 知情况 ， 同时也受到传统拨款行为的影响。 就财政拨款和基金模式而言 ， 它的使用对象仅 仅是西部 １２ 个贫困省区的 １００００ 所学校 ， 而其它的 模式的使用对象均为本地区所有的中小学校。从表 面上来说 ， 我国的教育信息化建设工程的资金使用 是相当公平的 ， 即平均分配资金。 但这实际上忽视了 不同学校所在的地区的差异和经济状况的不同 ， 资 金份额的平均分配将会进一步加剧各个地区和各个 学校在机会上的不平均。 甚至在有些地区 ， 优先把资 金投资在条件好的学校 ， 让这些学校首先享受到联 网的好处 ， 而且在建设应用后期的资金投入上也主

了资金的投入问题。在海南省教育厅和海口市政府 的支持和配合下 ， 海南省信息产业局具体策划并组 织了“ 校校通” 工程的实施 ， 将“ 校校通” 工程的参与 者确定为四大主体 ： 一是投资商 ， 由上市公司海南罗 牛山股份公司为主要出资方 ， 成立信联教育信息产 业公司 ， 注册资金为 ５０００ 万元 ， 负责“ 校校通” 的硬 件采购， 校园网的所有权归投资公司所有， 学校只 有使用权； 二是网络运营商， 专门为这个项目成立 校校通” 的规划、 了海南欣科软件有限公司， 负责“ 实施、 软件开发和系统服务 ； 三是电信运营商 ， 负责 宽带传输和远程网络 ； 四是教育部门 ， 包括学校、 教 育局等 ， 负责协调和收费。为了解决工程建设费用 回收和后续维护资金问题 ， ２００１ 年年初经过研究和 校校通” 工程的 论证 ， 相关部门决定向每一位享受“ 学生收费 ， 这笔资金由投资商、 网络运营商、 电信运 营商和教育部门按照一定的比例分成 ， 这样就解决 了投资商的资金回收问题 ， 也给网络运营商和电信 运营商的发展提供了机遇。但是它的突出问题是 ： 一旦这四方中的任何一方发生变化 ， 整个“ 校校通” 工程都会瘫痪 ， 尤其是投资商和软件开发商的前途 更是令人担忧。 （ 七 ） 买方信贷的模式 这种模式的代表是四川省的“ 校校通” 工程建设 模式。 四川省在建设“ 校校通” 工程的过程中 ， 为了解 银行、 企业三家联合 ， 由政府 决资金问题 ， 实行政府、 领导和协调具体的实施方案、 步骤 ； 由银行向各建设 学校提供信贷支持 ； 由四通集团对贷款学校提供贷 款担保 ， 并提供计算机及各建设学校网络教室的设 备安装、 系统集成和售后服务工作 ； 各贷款学校依据 中小学计算机上机收费许可证》 向在校学生收取上 《 机费和通讯费 ， 用于偿还银行贷款。 这样形成一套学 校、 银行、 企业、 地方政府多赢的运作方式 ， 使信息化 布局速度比常规做法提高了 １０ 倍 ， 该项工程预计在 ３—５ 年内完工 ， 若按常规做法至少需要 ５０ 年。但是 这种模式存在问题是 ： 第一 ， 如果通过银行贷款就需 要担保 ， 谁来做这个担保 ？ 肯定是投入的企业 ， 这种 担保无疑是给企业套上了一个枷锁。虽然教育厅通 过工商、 物价局制定了文件 ， 允许学校向学生收费 ， 但还有一个学生是否交得起费用的问题。尤其是在 西部地区 ， 如果学生真的交不起 ， 学校没有钱还银 行 ， 那么到时企业就必须为此负责。第二 ， 这样大的 一个工程 ， 有些故障可能并不是企业产品质量的问 题 ， 但客户难免会有不太满意的地方。 如果一旦系统 有了故障 ， 学校停止向企业交费 ， 到时企业又该如何 办 ？ 其实银行、 学校都没有承担太大的风险 ， 风险几 乎都转嫁到了企业身上 ， 实施项目的金额越巨大 ， 企

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要由地方政府负责 ， 实际上又把教育信息化的发展 责任放到了地方政府的头上 ， 这种情况不仅加剧了 各个学校之间的不平衡 ， 而且后期的可持续发展难 以得到保障。 三、 推动基础教育信息化建设工程的建议 我国基础教育信息化建设工程之所以采用多元 化的投资模式 ， 关键的一点就是受到资金的制约。 政 府提供公共产品的目的是缩小中西部与东部地区的 数字鸿沟问题 ， 而其它地区的基础教育信息化建设 工程的建设就要依靠地方政府采取多种投资模式去 实现 ， 多种投资模式的存在一定程度上弥补了教育 信息化建设工程投资的不足。但是最应该注意的一 点就是最终这部分资金的偿还问题仍然要落实到政 府身上 ， 而不能把这部分资金的偿还转嫁到受教育 者身上 ， 因为如果最终依靠受教育者的支付能力来 实现基础教育信息化工程的建设 ， 数字鸿沟的缩小 最终依靠的就是各地区经济发展的水平 ， 最终只会 拉大它们之间的差距。 同时也应该看到 ， 我国不仅存在着地区之间的 不平衡、 东中西三大地带之间的差距问题 ， 同时 ， 也 存在着农村地区和城市地区的差距问题 ， 如何在弥 补这些差距的过程中找到政府的确定性位置就成为 我国中央政府部门推进基础教育信息化建设的重要 内容。 因此 ， 我们说从缩小基础教育信息化差距的本 质要求和推动基础教育信息化的发展而言 ， 基础教 育信息化的发展要依靠政府的投资 ， 只有这样才能 真正实现基础教育信息化的平衡发展。 （ 一 ） 强化政府在基础教育信息化建设工程中的 投资责任 根据基础教育公共产品的性质和各国的实践来 看 ， 基础教育投资应该由政府直接组织和管理。 在我 国基础教育发展的主要责任在地方政府 ， 中央政府 的职责就是平衡各地教育发展差异 ， 推动各地教育 均衡发展 ， 而作为基础教育中的一个重要组成部分 的教育信息化发展也具有这样的特征。 同时 ， 基础教 育信息化建设也是一项以大量的资金投入为基础的 政策 ， 需要大量的资金投入作为保障。 基础教育作为 具有公共产品属性的教育 ， 无论从实践或者是理论 上都应该由政府来提供并按照均衡化的要求进行教 育资源的配置工作。 因此 ， 从基础教育的投资体制上 来讲 ， 基础教育应该由政府来承担主要责任。 （ 二 ） 建立基础教育信息化可持续发展机制是推 进工程建设的重要保证 当前 ， 我国的基础教育信息化资金投入虽然有 国家的支持 ， 但还要考虑到学校的实际需要 ， 而且大

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多数投资属于一次性的投资 ， 后期的建设资金仍然 由地方政府负责 ， 基础教育信息化的可持续发展难 以得到保障。 同时投资从总体上来讲还存在着不足 ， 各级政府和学校、 受教育者的投入比例不合理 ， 资金 的投入缺乏科学明确的划拨标准等等 ， 这些因素是 影响我国基础教育信息化建设可持续发展的原因。 因此 ， 建立基础教育信息化可持续发展机制是推进 基础教育信息化建设工程的重要保证。但在我们国 家推动教育信息化发展建设资金严重不足的情况 下 ， 各个地方政府都进行了有益的尝试 ， 探索出了一 系列的市场融资推进教育信息化发展的新的途径 ， 在一定程度上缓解了各个地方教育信息化发展资金 的压力 ， 这对于我们尝试用新的融资方式来推动教 育信息化的发展提供了实践基础。 但是从长期来看 ， 只有真正建立基础教育信息化的可持续发展机制才 能从根本上保证基础教育信息化的健康稳定发展。
参考文献 ： ［１］ 教外厅 ［２００２］１ 号文件 ． 教育部办公厅关于做好西部中小学现代
远程教育工程项目和西部中小学现代远程教育培训中心教师培 训项目实施工作的通知 ［Ｚ］． 校校通” 工程的 ［２］ 教基 ［２０００］３４ 号文件 ． 教育部关于在中小学实施“ 通知 ［Ｚ］． 国家发改委、 财政部关于实施现代远程 ［３］ 教基厅 ［２００３］６ 号 ． 教育部、 教育工程试点示范项目的通知 ［Ｊ］． 中国现代教育装备 ， ２００４， （１）： ５３— ５８． 国家发展和改革委员会、 财政部 ． 农村中小学现代远程教 ［４］ 教育部、 育工程试点工作方案 （ ２００３ 年 １１ 月 １７ 日 ） ［Ｊ］． 中国教育技术装备 ， ２００４，（２）：１— ２． ［５］ 国务院 ． 国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知 （ 国发 ［１９９４］３０ 号 ） ［Ｊ］． 云南政报 ， １９９４， （ ７） ： ２３— ３０． ! 收稿日期 ： ２００６ 年 １０ 月 ８ 日 责任编辑 ： 李晓华

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