中美基础教育政策价值取向之比较

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现代教育管理· 2009 年第 11 期

比较教育

中美基础教育政策价值取向之比较
季 飞
（中山大学，广东 广州 510275 ）

摘

要：改革开放以来，我国基础教育政策经历了两种价值取向：一是实施“城乡、地区不均衡发展和精

英教育政策”的价值取向；

二是追求教育公平的政策价值取向。 美国基础教育政策经历了以“保障教育机会 均等”为基相标指向时期、以“提高教育质量”为基本价值导向时期和以“教育机会均等与教育质量相扶相 携”为基本价值追求三个重要发展时期。 通过对中美两国基础教育政策价值取向的对比分析可知，基础教育 是公共产品， 要实现基础教育的均衡发展必须构建政府在基本公共服务供给中承担最终责任的体制机制， 必须建立权威、系统的基本公共服务法规体系。 关键词：基础教育；教育政策；价值取向 中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1674 － 5485 （2009）11 － 0102 － 04 分布与地区经济相互联系、产业结构与产业布局相 结合、经济发展与产业政策相适应。 与之相适应，这 一时期出台了相关的基础教育政策。 1980 年 12 月

基础教育（文中我国的基础教育主要指义务教 育）是全国性 的公共产品 ，是提高全民 族 素 质 的 最 基本的教育 ，它是人们在 市场经济条 件下 ，竞 争 起 点公平的保障。 当前，我国基础教育非均衡发展的 现实， 已经严重损坏了教育的民主与教育的公平， 对社会的和谐与公正构成了挑战。 为此，笔者对我 国改革开 放以来基础 教育政策 与 美 国 的 基 础 教 育 改革政策的价值取向进行比较分析，力求找出一些 规律性的东西，以与大家商榷。 一、改革开放 以来我国基 础教育政策 的价值 取向 （一）1978— 1999 年，实施“城乡、地区不均衡发 展和精英教育政策”的价值取向

3 日《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题
的决定》（共五项决定）中第二条决定提出：“在经济 比较发达、教育基础较好地区，应在 1985 年前普及 小学教育，其他地区一般应在 1990 年前基本普及。 至于极少数经济困难、山高林深、人口稀少地区，普 及期限还可以延长一些。 ”第三条决定提出了“社队 办学、自筹经费”的政府责任下放模式。 地区 发 展 不 平 衡 问 题 的 核 心 是 地 区 经 济 发 展 的不平衡。 教 育本身既是 社会 发 展 水 平 的 重 要 标 志，又是经济乃至整个社会发展最重要的决定因素 之一。 由于经济发展的不平衡，导致东部最发达地 区城 市的基础教 育规模及质 量高 出 西 部 落 后 省 份 十几倍甚至几十倍。 可见，我们选择的差异发展战 略的政策价值取向，在一定程度上加剧了基础教育 在区域间的非均衡发展。

1． 非均衡发展政策价值取向

［1］

改革开放后，我国开始实行向东南沿海地区倾 斜的非均衡发展战略，其中以“梯度发展战略”为典 型代表。 “梯度发展战略”是一种建立在非均衡理论 基础上，以效率优先为基本指导思想的区域发展战 略。 该理论一是强调遵循由非均衡到均衡的客观发 展规律，并以此作为制定经济发展战略的首要出发 点；二是强 调集中资 金和资源的 重点发展 ，在 地 区 间形成产业结构转换的连续关系，从而使产业空间

2． 传统城乡二元结构和以城市为中心的政策价
值取向 城乡 发 展 的 不 平 衡 是 任 何 社 会 发 展 中 都 会 遇 到的问题。 新中国成立后，我国事实上选择了城乡 有别、城市优先发展的政策价值取向。

作者简介：季飞（1974－ ），男，贵州贵定人，中山大学教育科学研究所博士生，黔南民族职业技术学 院讲师，研究方向：基础 教育比较、教育政策。

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1985 年 5 月 27 日出台的 《中共中央关于教育
体 制改革的决 定》是一份里 程碑式的 文件 ，其 奠 定 了我国教育改革的战略目标与战略部署，但文件提 出的以“先进促落后”，即先抓发达地区的义务教育 来带动或促进欠发达地区的发展做法，具有历史局 限性。 这个文件的价值取向明显不利于欠发达地区 或是农村的教育发展，反而进一步拉大了城乡之间 教育发展水平的差距。 在长期以来的城乡二元结构的政策选择下，我 国形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中 心”的价值取向。 在这种价值取向的指引下，一切为 了城市，一切 服从城市，国 家的公共政 策 优 先 满 足 发达地区及城市居民的利益。 教育政策上鲜明倡导 效率优先、城市优先。 教育政策的制定无视或忽视 城市和农村在教育环境、 教育资源上的巨大差距， 是导致基础教育非均衡发展的重要原因 。 1998 年

比例连续 5 年每年提高一个百分点， 大部分省、自 治区、直辖市人民政府也增加了本级财政的教育经 费支出，并将新增教育经费主要用于农村。 中央财 政为支 持中西部贫 困地区建立 农 村 中 小 学 教 职 工 工资保障机制，2001 年起每年安排农村教职工工资 转移支付资金 50 亿元；实施两期“国家贫困地区义 务教育工程”，中央和地方财政总投入近 200 亿元； 实施“农村中小学危房改造工程”，中央和省级政府

2001 年以来共投入 100 多亿元。 2004 年，中央财政 安 排 用 于 农 村 义 务 教 育 的 各 类 专 项 资 金 达 到 108 亿元，比 2003 年的 58 亿元增长 86．21％ 。 全国农村
小学和初中 教育经费中 政府拨 款 所 占 比 例 分 别 为

82．75％ 和 76．65％ ， 比 2000 年分别提高 16 个和 14
个百分点。
［2］

2． 消除城镇义务教育非均衡发展，农民工子女
教育问题受到政府关注 从 1997 年 国 家 允 许 流 入 地 设 立 简 易 学 校 开 始，到 2001 年《国务院关于基础教育改革与发展决 定》中提出“两为主”（以流入地政府为主、以公办学 校为主）政策 ，一直到 2006 年《义 务教育 法 》（修 订 案）规定把接纳非户籍居住地上学的少儿纳入政府 管理范畴，政府的政策指向都是在逐步消除城镇义 务教育的非均衡发展，解决好农民工子女入学受教 问题。 据教育部相关部门统计，到 2007 年底各城市 接受义务教育的农民工子女约有 765 万。 2008 年我 国深入推进教育公平和教育民主化改革，其核心问 题之一就 是以政府 行政改革和 制 度 创 新 推 进 教 育 公平。

12 月 24 日教育部出台了《面向 21 世纪教育振兴行
动计划》， 计划中明确提出了 “城市和经济发达地 区 ”的教育发展 目标，而农 村和欠发达 地区 的 发 展 和可能性目标却未有文字描述。

3． 强调“精英教育”轻视大众教育政策价值取向
十一届三中 全会 后 ，教 育 恢 复 了 所 谓 的 “两 条 腿走 路”的办法，恢 复了招生 考试制度和 重 点 学 校 制度。 “既注意普及，又注意提高。 要办重点小学、重 点中学、重点大学。 要经过严格考试，把最优秀的人 集中在重点中学、重点大学”，形成了一批重点中小 学。 但是，在市场机制配置人力资源和就业竞争激 烈的形势下，高等教育的竞争压力势必传递到基础 教育以至于义务教育阶段。 基础教育的竞争性、选 拔 性的考试，尽 管与法定宗 旨不相符合 ，也 能 为 社 会和家长所认同。 反映到政府部门和学校工作中， 必然加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，拉 大了中小学校之间的差距。 为选拔少数尖子，确保 少数 人的升学，而 不惜淘汰 大多数学生 的 “精 英 教 育 ”政策，用某种 僵硬的标准 确定所谓 的 “差校”和 “差生”，结果是千百万教育系统和学校内部机制异 化，形成严重的两极分化。 其结果是，教育资源大量 向重点学校、名校、示范校（生）倾斜，损害了教育的 公平性。 （二）21 世纪：追求教育公平成为基础教育改革 的政策价值取向

3． 城市义务教育免费，教育公平又前进一步 2008 年秋季开始，城市义务教育阶段学生学杂 费全部免除，这项政策惠及全国 2．59 万所城市中小
学的 2821 万名学生。 免除城市义务教育学杂费后， 对城市低保家庭的义务教育阶段学生，继续免费提 供教科书，并对家庭经济困难学生补助生活费。 这 是继我国农村义务教育学杂费全部免除之后，实施 的又一重要民生工程。 城乡义务教育全面免费，进 一步强化了政府对义务教育的保障责任。

4． 追求质量的政策价值取向初见端倪 2008 年 12 月 21 日，国务院总理温家宝主持召
开 国务院常务 会议，审议并 原则通过 《关于 义 务 教 育学校实施绩效工资的指导意见》，决定从 2009 年

1． 进入 21 世纪，我国的基础 教 育 均 衡 发 展 政
策沿着地区均衡（中西部教育发 展 ）、城 乡 均 衡 （农 村义务教育作为重点）的路线发展

1 月 1 日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确
保义 务教育教 师平均工资 水平不 低 于 当 地 公 务 员 平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发 放生活补贴。 会议要求，地方各级政府要高度重视， 加强领导，周密部署，认真组织实施，要按照管理以 · 103 ·

2007 年，教育部发布的《中国全 民教育国家 报
告》显示，我国中央政府财政支出中，教育经费所占

县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保 实施绩效工资所需资金落实到位。 从中可看出，政 府已经开始着手制定相关的保证教育质量的政策， 注重发挥教师工作的积极性。 教师是教育的第一资 源，没有高素质的教师队伍，就没有高质量的教育。 实现教育事业全面协调可持续发展，关键是要建设 一支高素质专业化的教师队伍。 二、美国基础教育改革的政策价值取向 在整个美国教育史上，各项有关于教育改革的 政策是密切依 循 “教育机 会均等”与“提 高教育质 量”不断地进行调整、变化与完善的。 20 世纪以来美 国基础教育政策大致经历了几个发展时期：20 世纪 上半期，以“保障教育机会均等”为基本价值目标指 向时期；20 世纪 50 、60 年代，以“提高教育质 量”为 基本价值导向时期；20 世纪 60 、70 年代， 回归到以 “保障教育机会均等”（更强调 “要满足学生的教育 需求”）为基本价值追求时期；20 世纪 80 年代以来， 以教育机 会 均 等 与 教 育 质 量 相 扶 相 携 为 基 本 价 值 追 求 时 期。 （一）“教育机会均等”取向 美国基础教 育政 策 对 “教 育 机 会 均 等 ”问 题 的 应 对 主 要 体 现 于 20 世 纪 上 半 期 的 基 础 教 育 政 策 中。 但该问题的白热化却始于 19 世纪末、20 世 纪 初。 1951 年和 1954 年，美国“青年生活适应教育委 员会”分别 提出了两 份报告，促使 美国数 千 所 学 校 采纳生活适应训练计划。 在该委员会的推动下，“生 活适应教育成为现代教育的象征，成为进步主义教 育改革的体现”。 由此，通过突出中等学校教育的职业训练职责 和功能，让所有青年都获得接受中等教育的机会以 及生活与发展的机会， 这成为 20 世纪上半叶美国 基础教育政策的核心。 可以说，这是美国教育对“人 人都有受教育的权利”（1948 年 12 月 10 日联合国 以国际法的 形式在《世界 人权宣言 》中明 确 规 定 了 这种权利 ）理念的一种 实践，也是对 联合 国 教 科 文 组织“中等教育的机会均等”的一种响应。 （二）教育政策之“教育质量”取向 在 1957 年苏联人造卫星上天之后不到一年的 时间里， 美国国会议员们就提出了近 1500 个涉及 教育的议案， 至少通过了几十个涉及教育的法令， 其中最重要的教育法令就是 1958 年艾森豪威尔总 统签署并颁布实施的《国防教育法》。 借助此法，联 邦政府以立法的形式要求学校教育目标要从“生活 适应 的教育”转向 “基础科学 知识的教育 ”，要 培 养 未来尖端科技人才，从而使之适应冷战时期美国在 · 104 ·
［3］

国际竞争方面的需要。 《国防教育法》强调，“国家的 安全需要最 充分地开发 全国男 女 青 年 的 脑 力 资 源 和技术技能”；“本国的国防有赖于由复杂的科学原 理发展起来的现代技术，也有赖于发现和发展新原 理、新技术和新知识”。 为了使“所有有能力的学生 都 不会因缺乏 财力而失去 受高等 教 育 的 机 会 ”，要 求“州和地方社区要控制并必须控制公立教育”。 此 外，联邦政府 也要“对那些 于国防是十 分 重 要 的 教 育方案给予援助”。 概括而言，其援助的重点主要有

3 个方面， 即向有才能的学生提供援助， 向自然科
学 、数学和现代 外语的教 学提供援助 ，向职 业 技 术 教育提供援助等。
［4］

（三）承诺“不让一个儿童落后” ［5］

20 世纪 90 年代， 美国基础教育政策价值取向
鲜明地体 现于联邦政 府制定和 颁 布 的 各 项 教 育 法 令和报告中。 如乔治 布什总统 1991 年签署颁布的 · 《美国 2000 ：教育战略》，提出美国学校未来教 育的 六大目标与全国核心课程领域，并进一步确定了实 现 这六大目标 的四大战略 和九年 综 合 教 育 改 革 计 划。 1994 年，克林顿总统继承并发展了前总统的教 育主张，颁布并实施了《2000 目标：美国教育法》系 列法案 ，将全美教 育目标扩展 为八个 ，同 时 也 增 加 了核心课程的科目。 其中明确规定：“国会规定不论 种族、肤色、宗 教、性别、年龄 、残疾、国籍或 社会阶 层，为每个人提供受高质量教育的平等机会是美利 坚合众国的政策。 ” ［6］与此相应的具体政策有：为所 有贫困儿童 提供帮助他 们入学的 、高 质量 的 、适 合 发展性学前计划需要的教育；消除美国少数民族学 生和白人学生在中学毕业率上的差距；增加少数民 族 教师的数 量；大大提高 合格学生比 例，尤 其 是 少 数民族学生进入大学的比例；各州制定政策帮助各 地学校和教育机构建立与家长的合作关系，以满足 不 同家长的需 要，包括那些 差生、少数 民族 学 生 和 残疾学生家长的需要等。 克林顿与乔治·布什总统对基础教育的改革持 有一个共同的观点，即教育公平与教育质量彼此不 能分离，因 此他们都对 美国公众 做出了 “人 人 享 有 优质教育”的承诺。 美国由此开始创建“新型美国学 校”或学校“系统改革”的运动。 其总的特征与趋势 可概括为保证教育机会的平等与教育质量的提高。 这次改革实行国家宏观调控与地方自治相结合，即 联邦 政府制定全 国性教育目 标 、课程标 准 、考 试 标 准以及教师资格标准等，地方有权引入市场竞争机 制，调动社 会各界力 量，通力合作 创办新 型 学 校 与 建立新的教育体制。 这些学校的共同点，可以说就 是通 过建立绩效 责任体系以 及多 元 入 学 的 途 径 来

满足不同学生的教育需要，以期从整体上提高教育 的质量。 这些改革的目标直指美国政府的承诺—— — “不让一个儿童落后”。 三、比较结论 通过中美基础教育政策价值取向对比分析后， 我们可以归纳出以下几点结论： 第一，经济基 础 决 定 上 层 建 筑 ，一 国 的 经 济 发 展水 平决定了该 国在制定 其基础 教 育 政 策 时 价 值 取向的阶段不同，可以说基础教育政策的价值取向 就是该国经济发展状况的真实反映。 从产品属性来 说，基础教育属于纯公共产品，有很强的正外部性。 因此，中央 政 府 和 地 方 政 府 要 划 分 好 事 权 ，落 实 好 基础教育的投资主体地位，防止产生制度上的不 公平。 第二，虽然入 学 机 会 可 以 通 过 法 律 规 定 ，但 是 随着义务教育普及率的提高，实现基本的教育机会 均等之后，保证每个学生的学业成功机会均等必然 成为寻求教育机会均等更主要、更实质的目标。 在 教育成效很低的前提下，即使实现了形式上的入学 机会均等，教育结果必将是以部分人的学业成功机 会的牺 牲而终结的 ，由此可见，提 高教育 质 量 才 是 实现真正的教育机会均等的前提和途径。 第三，教师是教育的第一资源。 没有高素质的 教师队伍，就没有高质量的教育。 在我国义务教育 全 面普及，教育 事业整体推 进，适龄儿 童有 学 上 的 问题得到解决后，我国教育事业的发展已经进入到 全面提 高质量的新 阶段 、 让孩 子 们 上 好 学 的 新 阶 段、建设人力资源强国的新阶段。 实现教育事业全 面协调可持续发展，关键是要建设一支高素质专业 化的教师队伍。 加强教师队伍建设，提高广大教师 工作的积极性和主动性，迫切需要教育人事制度改 革的保障和推动。 四、对进一步完善我国基础教育政策的建议 基础 教 育 是 全 国 性 的 公 共 产 品 ， 它 具 有 普 及 性、基础性、全面性的特点，基础教育必须保证每个 人都能接受到相对公平的教育， 包括起点公平、活 动本身的公平和结果公平。 这种公平必须体现在政 府的公共政策中，因为政府政策是为公共利益服务 的，其目标是解决社会问题。 政府公共政策的质量 对于一个国家公共利益的实现具有很大的影响，高 质量的公共政策可以化解矛盾，促进人们积极合作 与行动，实现有限资源的适当配置，达到配置效率， 从而实现社会福利的最大化。 因此，解决机会不均 等是政府制定政策的价值定位。

（一） 建立政府在基本公共服务供给中承担最 终责任的体制机制 首先，实现基 本 公 共 服 务 均 等 化 ，确 立 政 府 在 基本公共服务中的职能定位。 要明确界定政府的基 本公共服务 供给责任，明 确划分中央 、省 级 以 及 省 以下各级政府的基本公共服务分工。 实现公共服务 的均等化，或 者公共产品 供给的均等 化 ，最 重 要 的 有两点：一是 要对公共 产品进行明 确的划 分 ，明 确 哪些是公共品， 因为公共品是需要政府提供的，市 场不能 提供， 而我国 农村过去 发 展 义 务 教 育 时 的 “三提五统”全部都是由农民来承担的。 二是应该明 确哪些是纯 公共产品， 明 确哪 些 是 全 国 性 公 共 产 品，哪些是地 方性的公 共产品 ，这样 才能 明 确 政 府 的支出责任。 其次 ， 建 立 基 本 公 共 服 务 绩 效 评 价 与 监 测 体 系， 使 基本公共服 务成为政 府 绩 效 评 价 的 重 要 内 容 ，强化对各级 政府官员的 激励机制 ，使基 本 公 共 服务的供给可问责。 第三 ， 建 立 基 本 公 共 服 务 供 给 的 多 元 参 与 机 制， 加 强社区和社 会组织在 公 共 服 务 供 给 中 的 作 用 ，包括实际参 与供给、监督 以及表达 消费 者 对 公 共服务的要求与预期等。 （二）建立权威、系统的基本公共服务法规体系 我国 基 本 公 共 服 务 实 施 中 的 相 关 立 法 还 需 要 进一步提高权威性和系统性。 一方面，要逐步使中 央与地方政府在基本公共服务中的职责法定化，加 强政府与社会关系的立法，以法规的形式提高不同 主体对基本公共服务的制度化参与程度；增大透明 度，规范不同 主体的参与 方式与行为 ，建 立 各 方 之 间的合作关系。 另一方面，要加快公共财政立法，将 公共服务财 政预算保障 与公共 服 务 支 出 责 任 和 财 力的平衡纳入法制化轨道。
［7］

参考文献：
［1 ］贺晋秀 ． 我国基础教育非均衡发展的原因分 析［J］.内蒙古师范大学学报（教育科学版），2007，20（12）. ［2 ］中华人民共和国教育部 . 中国全民教育国家 报告［Z ］.2007. ［3 ］［4 ］［美］劳伦斯·阿瑟·克雷明 ． 学校的变革 ［M］．单中惠，马晓斌译．上海：上海教育出版社，1994．

305．
［5 ］［6 ］何致瑜 . 国际教育政策发 展报告［M ］． 天 津：天津人民出版社，2004．1－45 ［7 ］迟福林，殷仲义 ． 惠及 13 亿人的基本公共服 务—— 革 开 放 30 年 的 历 史 贡 献 ［N ］． 人 民 日 报 ， —改

2009-01-06.
（责任编辑：李作章；责任校对：徐治中） · 105 ·



  本文关键词：中美基础教育政策价值取向之比较，由笔耕文化传播整理发布。