经营性PPP项目提前终止的经济补偿研究

发布时间：2020-07-11 08:59

【摘要】：政府和社会资本合作(PPP)模式是目前我国政府大力推广的提供公共产品和服务的重要方式,在基础设施与公用事业领域表现出强大的潜力和广阔的前景。然而,PPP模式并不是一试就灵的万能钥匙。在PPP项目的实施过程中,我国发生了数起PPP项目提前终止的案例。合理的终止补偿金是政府与社会资本方在PPP项目面临提前终止时的核心话题。这不仅关系到政府信用及形象,而且影响到社会资本方的投资积极性。目前,我国在终止补偿金的确定问题上,既没有相应的法律依据作保障,也没有完善的合同条文可以参考,更没有成熟的经验可以借鉴,关于PPP项目提前终止经济补偿的研究也多停留于表层分析,缺乏有价值的深入研究。因此,本文以提前终止的PPP项目为研究对象,运用工程经济学、工程造价等学科知识,对PPP项目终止补偿的法理依据及原则进行了阐述,深入探讨了不同终止情形下的补偿范围和决策方法。本文首先立足于PPP模式在我国备受国家政策大力支持的现实背景基础上,指出了我国在推行PPP模式的实践中遇到的挫折和在PPP项目提前终止收回过程中存在的问题。其次,分析了 PPP项目提前终止的情形表现,并从提前终止补偿的原则和理论依据着手,分析了不同终止情形下政府的补偿范围。再次,针对PPP项目因地方政府违约而在运营期关系终止的情形和PPP项目因非地方政府违约而在运营期关系终止的情形分别构建了基于剩余经营权价值的补偿模型和基于项目实物资产重置价值的补偿模型,并区分不同的终止情形,引入不同的终止补偿约束条件。最后,以一个城市路桥PPP项目为例就如何预测项目的产权价值以及如何确定终止补偿额问题进行运用分析,并进一步从项目价值评估、终止补偿问题、提前终止问题三个方面进行了讨论,揭示其政策含义。本文的创新性工作主要体现在以下3个方面:(1)分析了 PPP项目提前终止的致因机理。PPP项目的提前终止是一个多因素综合作用的结果。为了对各因素之间的相互关系有个透彻的了解,采用了定量分析的方法,从基本影响因子、阶段表现因子和最终表现三个维度建立了基本影响因子通过阶段表现因子综合作用导致PPP项目提前终止的致因模型。通过对PPP项目内外部风险因素的动态变化与项目提前终止的关系的深入分析,得出了一些非常有价值的结论。比如,关系终止在提前终止事件中发生的概率要高于实体终止发生的概率,而地方政府对PPP项目提前终止的综合影响效应最大的结论。(2)建立了基于剩余经营权价值的补偿模型。针对地方政府原因导致PPP项目在运营期关系终止的情形,引进外部市场评价的方法建立了一个基于剩余经营权价值的补偿模型,考虑项目终止前的绩效水平,与协议中约定的基准绩效水平进行比较,建立了终止补偿的修正模型。在此基础上,区分地方政府作为一般商业伙伴的违约行为和地方政府作为行政机构的公益违约行为设计了不同的终止补偿约束条件,确定了补偿的合理范围。此外,在采用收益法进行项目剩余经营权价值的评估时,针对收益法在评估特许经营权价值时存在的缺陷,本文从非财务指标角度分别阐述了项目终止前的历史收益水平、宏观政治环境、区域经济发展水平、市场和行业状况等因素对被评估项目价值的影响。通过层次分析法和模糊数学评价模型的结合应用,将非财务指标对项目价值的影响进行量化,对项目整体公允市场价值进行综合性评估,使其更加科学合理。(3)建立了基于实物资产重置价值的终止补偿模型。针对非地方政府原因(如特许经营者自身原因或不可抗力风险)导致PPP项目在运营期关系终止的情形,侧重于评估资产的投入价值,即项目过去资产形成的价值,因此本文构建了一个基于实物资产重置价值的补偿模型。在此基础上,考虑因特许经营者自身原因和因不可抗力风险导致项目提前终止的两种情形,引入终止补偿的约束条件,.确定了合理的补偿区间。.本文旨在探讨经营性PPP项目提前终止的经济补偿范围和决策方法等问题,通过本文的研究,期望能够弥补学术研究上的空白并同时给PPP项目的实践发展提供理论与技术支持。
【学位授予单位】：北京交通大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：F283
【图文】：

在一波又一波利好政策的推动下，我国的ＰＰＰ模式如火如荼地进行着。截至逡逑２0ｎ年９月末，全国收录入库项目共１４，２２０个，累计投资规模达１７．８万亿元，涵逡逑盖水利、交通、市政、能源、通信、教育、环保等１９个行业领域％。详见图１．１。逡逑然而，过快地推进ＰＰＰ模式未必就是件好事。随着ＰＰＰ模式的应用与发Ｍ，逡逑政府与社会资本间的合作暴露出越来越多的问题。］）在中国式ＰＰＰ项目中，政府逡逑依然是强势的一方。很多ＰＰＰ项目由于政府违背承诺、政策变更频繁等问题而被逡逑迫重新谈判，乃至提前终止。２）我国一些地方政府对基础设施建设缺乏认识和远逡逑见，为吸引投资，倾向于采取过于慷慨的承诺来吸引社会资本方。Ａ守约成本过大逡逑１逡逑

Ｂ。逡逑我国ＰＰＰ项目大都是关乎到国计民生的市政公用事业和基础设施项目。一旦逡逑发生提前终止事件，不仅影响到公共产品的及时提供，而且会导致高额的政府回购逡逑补偿费、项目搁置费以及仲裁费等等［１１］。因此，我们在推进ＰＰＰ模式的时候应当逡逑稳中求进，有效发挥公共产品的职能，切实保护公共利益。为了在ＰＰＰ推广应用逡逑路上行稳致远，２０１７年１０月，全国ＰＰＰ综合信息平台项目库进行了改革，将项目逡逑库划分为管理库和储备清单。２０１７年１１月１６日《关于规范政府和社会资本合作逡逑（ＰＰＰ）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔２０１７〕９２号，以下简称９２号逡逑文）发布后，各地积极开展项目库清理工作。自２０１７年１２月至２０１８年３月末，逡逑综合信息平台已累计清理管理库项目Ｕ６０个，累计清减投资额１．２万亿元，覆盖逡逑除西藏、新疆兵团外２９个省（自治区、直辖市）和全部１９个行业领域。其中，退逡逑库项目数居前三位的地域是新疆、山东、内蒙古，分别为２２２个、２０６个、１５２个，逡逑合计占退库项目总数的５０．０％。退库项目数居前三位的行业是市政工程、交通运输、逡逑城镇综合开发，分别为４００个、１２９个、７２个，合计占退库项目总数的５１．９％。如逡逑图１．２和图１．３所示。逡逑

，，会针对该项目成立项目公司，作为ｐｐｐ项目合同及项目其他相关合同的签约主体，逡逑负责项目具体实施。因此，项目公司是ｐｐｐ项目中依法设立的自主运营、自负盈逡逑亏的具有独立法人资格的经营实体。本文接下来谈到的项目公司、企业若无特殊说逡逑明，均特指社会资本方。逡逑ｐｐｐ项目根据项目是否具有经营性和经营收益水平，可分为经营性项目、准经逡逑营性项目和非经营性项目，与其对应的投资回报模式分别为使用者付费、使用者付逡逑费＋可行性缺口补助，以及政府付费（可用性付费或绩效付费）等三种模式。逡逑（１）经营性ｐｐｐ项目逡逑经营性ｐｐｐ项目是指由企业自行寻找用户并向其出售产品或服务，如城市轨逡逑道交通、高速公路、桥梁、隧道、港口、机场、公共停车场等项目。这些项目具有．逡逑投资规模较大、经营性质较强、有明确的收费基础和项目需求长期稳定的的特点。逡逑在这些项目中，项目公司对经营性项目进行投资、建设、运营等工作，并通过特许逡逑经营期内的使用者付费模式获取收益。即，最终消费者为购买的公共产品（或服务）逡逑直接支付费用。其运作框架如图１．４所示。逡逑

本文编号：2750203