我国金融机构破产重整问题浅析与制度构建

周卓斌 南开大学

摘要：随着我国市场经济的发展，市场经济体制的逐渐完善，金融机构之间的竞争已经变得越来越激烈，势必会出现越来越多的金融机构的破产，但是鉴于金融机构的特殊性和社会性，我们应当尽量规避用破产清算的方式来处理陷入债务困境的金融机构，而应制定详实完善的金融机构破产重整制度，将金融机构的破产从“最后的处理方式”转变为“未雨绸缪的预防方式”，以期减少因金融机构破产给社会带来的动荡。与此同时，可以给尚能够挽救的金融机构以重生的机会，帮助其摆脱困境，维护其信誉，激发其动力，使其重新投入到市场经济的激烈竞争中去。本文从我国金融机构破产重整的现状出发，对我国金融机构破产重整制度的构建进行初步的探讨。

关键词：金融机构、破产重整、制度构建

一、我国金融机构破产重整的概念

关于破产重整的概念，可谓众说纷纭，各有道理，在此，笔者采取的概念为“对已具有破产原因或有破产原因之虞而又有再生希望的债务人实施的旨在挽救其生存的积极程序。”（李永军，1996）

二、我国金融机构破产重整的价值取向与立法原则

我国金融机构破产重整应当坚持秩序、效率与公平的价值取向。金融机构破产问题有其特殊性和社会性，因此，我国在进行金融机构破产重整时，应当尽可能采取措施促成重整成功，避免金融机构走向最后的破产清算，以期减少给金融秩序和社会秩序造成的冲击。同时，在重整过程中，既要兼顾各方利益，做到公平公正，又要及时高效，杜绝拖延。

我国金融机构破产重整应当坚持如下原则：

（1）成本最小化原则。重整的前提之一是问题金融机构尚有挽救的可能，如果其已经病入膏肓，只能是耗时耗力、浪费资源，甚至造成其危机状况继续恶化。所以，应当预先比较重整与其他方法的成本消耗，如果已经重整不能，则果断进入破产清算程序。同时，在重整的各种方式之间，如接管、托管、政府注资、合并、购买、过渡银行等，选择成本最小的方式。而对各项成本的计算，可以设置相关的参数，根据相关参数进行计算，如此，以数字化的方式来衡量各项重整方法的成本，既客观，又科学。

（2）公开透明原则。在重整程序中，应当对重整原因、重整各方的相关情况、重整计划的制定与执行、重整的目标与进程等具体问题进行公开，必要时，相关监管机构可以举行听证会，使整个重整程序公开而透明，以避免拖延和行政权力的滥用，防范道德风险。

（3）专业高效原则。及时高效地进行重整，有利于危机金融机构资产的保护，避免由于程序的拖延造成危机金融机构资产的进一步减少，同时也利于维护整个金融体系的健康稳定。“事实表明，迅速处置危机银行可表明监管者的决心，大大降低法律的不确定性，能够有效维护公众对整个银行体系的信心；而在实践中的监管自制以及迟延拖沓只会让公众对其他银行的健康状况产生怀疑，并助长银行经营者的道德风险。”（张继红，2009）

（4）适当干预原则。在重整过程中，势必会存在着行政权与司法权的矛盾。因为法院在相关金融知识方面有所欠缺，必须金融监管机构的干预才能保证重整程序的顺利进行，极易产生权力的滥用，滋生腐败等，所以，有必要对金融监管机构的行政权力进行适当的限制，使之干预适当而合理。

三、我国金融机构破产重整的现状

我国目前缺乏对金融机构破产重整的具有可操作性的法律法规。新《破产法》仅仅对普通企业的破产重整进行了规定。第134条规定，“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第2条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”这是我国首次对金融机构的破产进行规定，但是不难看出，此规定笼统而概括，仅仅具有宣示效果，没有可操作性。所以，我国目前亟需对金融机构破产重整的具体规定。

四、我国金融机构破产重整中行政权与司法权的均衡问题

从世界各国的经验来看，主要存在监管当局的监管主导型破产重整与法院的司法主导型破产重整两种模式。这两种模式各有优劣，监管主导型模式优点在于专业性和及时性，但是透明度低、欠缺公平性，容易产生道德风险；司法主导型模式优点在于权威性和公正性，但是专业性较差，成本较高，处理效率低下。为了同时发挥二者的优点，使得重整程序既专业及时又权威公正，我们应该采取混合型的重整模式，即有关技术性和专业性问题的审核与批准，如重整程序的启动、重整计划的审核批准权等交给监管部门，而将程序性的问题，如重整程序启动的裁定、重整计划批准的裁定、管理人的选任等交由法院负责，也就是说，法院只在形式上对监管部门的审核批准作出裁定，进行形式上的审查即可。

综上所述，我国在平衡重整程序中的行政权与司法权的问题上，采取监管部门的行政监管为主、法院的形式审查为辅的形式。如此，则能充分发挥二者的优点，避免二者的缺点，使得重整程序既专业高效，又权威公正。

五、我国金融机构破产重整的制度构建

1、我国金融机构破产重整的申请人

新《破产法》第70条规定：“债务人或者债权人可以依照本法规定，直接向人民法院申请对债务人进行重整。债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。”由此可见，我国的重整申请人可以划分为两个阶段：第一个阶段是直接申请重整，此时债务人和债权人均可直接向法院提起重整申请；第二个阶段是在破产受理后、宣布破产前，此时能够提起重整申请的则为债务人和出资人，债权人此时没有破产重整申请权。

新《破产法》第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”由此，我国第一次赋予金融监管机构破产重整的申请权。

2、我国金融机构破产重整的条件

新《破产法》第2条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的， 可以依照本法进行重整。”不难看出，与破产的原因类似，破产重整的条件可以概括为流动性条件和资产负债条件。但基于金融机构的特殊性，不能等到金融机构实际真的无法清偿到期债务或者资不抵债的时候才采取措施，这样不利于风险的及时化解，也违背了破产预防的理念，甚至会使得本来可以得到挽救的金融机构丧失了挽救的最佳时机。所以，我们也应当引入监管性标准，，使得监管机构适时地介入，保证金融机构重整的及时性和有效性。

3、我国金融机构破产重整的管理人。

新《破产法》第73条规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。”由此可见，对于普通企业重整而言，债务人本身可以担任管理人，但是，对于金融机构重整而言，债务人不可以自行担任管理人。

建议对重整管理人进行严格的筛选，综合各方考虑选任管理人。由于重整的行政主导性，不可缺少监管部门的介入，因此可以由监管部门对符合相关条件的社会中介机构以及个人进行筛选后向法院推荐，由法院进行任命。同时，监管部门也要派出相关专业人员参加，当建立起存款保险制度后，存款保险机构也应当派人参加，组成由社会中介机构、监管部门、存款保险机构共同参与的管理人，保证管理人的专业性、可信性，而债务人应当为管理人提供相关的企业信息、财务报表等数据材料。

4、我国金融机构破产重整的债权人会议

新《破产法》第59条规定：“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。”由此可见，我国的债权人会议的组成人员范围很广，只要依法申报债权即可成为债权人会议成员。但是金融机构不同于一般的企业，其债权人不仅种类繁多、而且人数庞杂，中小额债权人占据了其债权人的大部分。这就产生了两个问题，一是债权类别区分问题；二是债权申报问题。

首先，何类债权当属于金融债权可以申报。新《破产法》第82条规定了债权的分类，在金融机构的债权分类可以延续这些规定。但随着金融市场的不断发展成熟，涌现出越来越多种类的金融产品，应当对这些金融产品进行界定划分，列举哪些金融产品可以金融债权的形式进行申报。

其次，由于债权人人数庞杂，要求每个人都申报债权是不现实的，所以既为了保护广大中小额债权人的利益，又能形成高效的债权申报机制，建议（1）对债权数额进行限制，规定一定额度债权以下的，可以对其进行全额偿付，无需其申报债权；（2）对于额度以上的，可以直接申报债权；（3）当建立起存款保险制度后，由存款保险机构根据金融机构的业务信息材料及存款人名单，按照“有限偿付”原则，直接对中小额债权人进行清偿，但要保证重整计划中的清偿数额不小于破产清算偿付给中小额债权人的清偿数额。需要注意的是，“有限偿付”的限额标准应当与上述债权分类的限额标准保持一致。

5、我国金融机构破产重整的重整计划的制定与执行

关于重整计划的制定人。

新《破产法》第80条规定：“债务人自行管理财产和营业事务的，由债务人制作重整计划草案。管理人负责管理财产和营业事务的，由管理人制作重整计划草案。”由此不难看出，我国将重整计划的制定权赋予了债务人和管理人，而且与实际的操作相联系，谁负责重整，谁就负责制定重整计划。但是，鉴于金融机构的特殊性，不建议由债务人来制定重整计划。与重整管理人类似，因为债务人已经出现了危机，对外，它已经丧失了公众的信任，信誉扫地，公众对债务人制定的重整计划的可执行性与重整的预期和前景持怀疑态度，不利于债务人重整的进行，也不利于维护社会的稳定。因此，建议以管理人为中心来制定重整计划，债务人提供必要的材料与数据，辅助管理人制定重整计划，由此，既可以保证重整计划的可行性和信用度，又可以对问题金融机构的详细情况进行全面的掌握，提高重整计划的客观性与科学性。

关于重整计划的内容。

新《破产法》第81条规定，重整计划应当包括下列内容：（一）债务人的经营方案；（二）债权分类；（三）债权调整方案；（四）债权受偿方案；（五）重整计划的执行期限；（六）重整计划执行的监督期限；（七）有利于债务人重整的其他方案。笔者认为，在金融机构的重整计划中，债务人经营方案、债权调整方案和受偿方案以及重整计划的执行期限应当特别予以重视。

首先，因为债务人的经营方案直接关系到债务人重整的外部资金援助问题，要使债务人起死回生，充足的资金保障是核心，无论是采取何种重整方式，都需要进行资金的援助，而通过债务人自身的内部融资，效果非常轻微，所以外部资金的注入又成为资金保障的核心，制定一套行之有效的经营方案，使得外部援助机构能够看到重整的美好前景，激发其援助的信心和动力，有利于重整的进行。同时，一套科学合理的经营方案，是整个重整计划的关键所在，它指导整个重整计划的执行。

其次，金融机构的债权人庞杂众多，重整对中小额债权人的影响最为显著，因此，在债权调整和债权受偿方案中，应当权衡各方利益，给予中小额债权人以特别保护。当建立起存款保险制度以后，应当按照“有限偿付”原则，对中小额债权人进行优先清偿，同时保证重整计划对中小额债权人的清偿额不少于破产清算的清偿额。

再次，因为金融机构重整的社会影响极为显著，为了恢复公众对金融机构的信心，杜绝社会恐慌，维护社会稳定，必须给重整计划的执行限定一个期限，不允许无限期拖延。因为要扭转金融机构的危机，使其摆脱财务困境，并且得以重生，相对短的时期内难以完成，而且在重整过程中很多程序被中止，本就错综复杂的各种法律关系变得更加难以确定，这会加剧重整的难度，使得重整的期限变长。所以，综合上述情况，建议重整计划的执行期限设定为1年。经过监管机构的认可，法院也可以批准适当延长，但延长期最长不得超过3个月。

关于重整计划的表决。

新《破产法》第82条规定了债权人进行分组表决。对于金融机构而言，考虑其众多的中小额存款人或者投资人，建议中小额存款人或者投资人在一定的限额以下的，进行全额偿付，无需参加表决，一定限额以上的，单独成立为一个债权人组别，不参加重整计划的表决，但要保证重整计划对其进行的清偿数额不低于破产清算的清偿数额。

新《破产法》第84条第2款规定：“出席会议的同一表决组的债权人过半数同意重整计划草案，并且其所代表的债权额占该组债权总额的三分之二以上的，即为该组通过重整计划草案。”由此可见，我国采取的是债权人人数和债权数额相结合的通过标准。这样的标准可以防止少数大额债权人操纵表决的不利情况，有利于保护相对小额债权人的利益，使得表决程序公平、公正、合理。我国金融机构破产重整计划的表决应当延续此规定。

关于重整计划的批准

重整计划在表决通过后并不能立即生效，需要经过人民法院的批准裁定才具有法律拘束力。值得关注的是，重整计划在交由法院审查批准之前，是否需要交由监管部门认可。笔者认为，既然重整计划已经得到了各债权人组的表决通过，而且在制定重整计划时，监管部门也已经介入，况且，人民法院有权对重整计划进行审查批准，以确保重整计划的权威性、公正性，有利于维护各债权人的利益。所以，无需再交由监管部门认可。

如果“重整计划未能通过的，在同相关表决组协商未果后，管理人或债务人也可以向银监会报告，由银监会组织管理人、债务人和未通过重整计划的表决组召开协商会议；如仍然没有通过，银监会应在综合判断各方面因素后，做出是否同意该重整计划的决定。同意重整计划的，应提交人民法院裁定批准。”（杨学波，2006年）

关于重整计划的执行

新《破产法》第89条规定：“重整计划由债务人负责执行。人民法院裁定批准重整计划后，已接管财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务。”由此，我国规定了由债务人来执行重整计划，但是对于金融机构而言，这样的规定似乎不甚妥当。因为债务人虽然对自身的相关情况比较了解，但正是因为债务人的各项原因导致了自身的重整，其信誉程度受到质疑，甚至容易引发道德风险，因此如果由债务人来执行，势必需要监管机构的全程监控，导致重整效率低下，甚至阻碍重整程序的进行，影响重整效果。而如上所述，重整计划是以管理人为中心、债务人为辅助的形式制定出来的，重整计划的制定者，即管理人，对重整计划有更为全面深刻的理解，对重整的内容、方法、步骤、预期要达到的效果等有更为清晰的认识，由管理人来执行重整计划，更加科学合理。但是，重整计划的执行是一项复杂的工程，仍然需要债务人的协助，甚至其相关人员为管理人所用。经监管当局的批准，管理人还可以聘请相关专业人士来协助重整计划的执行。如此，形成以管理人为主、债务人为辅的重整计划执行模式，保证重整计划及时高效、客观公正地执行。

6、我国金融机构破产重整的终结

金融机构破产重整程序的终结包括两种情况，一是重整计划完成，金融机构得以重生；二是法院裁定终止重整计划，宣布金融机构破产，启动破产清算程序。

第一种情况，重整计划顺利完成，以银行为例，其他金融机构可以参照执行。“如果银行破产重整计划得到全部执行，银行得以恢复正常经营，则银行的破产重整程序自然终结。在银行的破产重整计划执行完毕后15日内，管理人应当向银监会报告银行破产重整计划执行完毕的情况，经银监会认定该银行已经恢复正常经营能力的，应当对其换发正常的《金融许可证》，并有债务人银行或者管理人向人民法院提出终结重整程序的申请。”（刘仁武，2007年）破产重整程序终结后，管理人向债务人金融机构移交财产以及经营事务。

第二种情况，即法院裁定终止重整程序，宣布金融机构破产。新《破产法》第78条规定：“在重整期间，有下列情形之一的，经管理人或者利害关系人请求，人民法院应当裁定终止重整程序，并宣告债务人破产：（一）债务人的经营状况和财产状况继续恶化，缺乏挽救的可能性；（二）债务人有欺诈、恶意减少债务人财产或者其他显著不利于债权人的行为；（三）由于债务人的行为致使管理人无法执行职务。”由此，金融机构重整因法院裁定而终止，并启动破产清算程序。

参考文献

[1]李永军著.破产重整制度研究. 中国人民公安大学出版社，1996年版

[2]张继红著.银行破产法律制度研究.上海大学出版社，2009年版

[3]刘仁伍著.金融机构破产的法律问题.社会科学文献出版社，2007年版