试论中国农村金融的多元化一种局部知识范式视角xgnerplb
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文章作者： 发布时间：2016-6-5
试论中国农村金融的多元化——一种局部知识范式视角
试论中国农村金融的多元化——一种局部知识范式视角
试论中国农村金融的多元化——一种局部知识范式视角
作者：冯兴元、何梦笔（德、何广文
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发表时间：2013-12-20
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内容提要：农村信用社在农村正式金融市场获得了准垄断地位。随着政府抑制非正式金融机构及活动的发展，农村信用社垄断农村金融市场的趋势日趋明晰。但是农村信用社只能甄别和利用一部分诸如需求方偏好、信誉、项目风险和赢利性等方面的局部知识，因此只能满足一部分的农村金融服务需求。作者为此提出了有关农村金融服务供求的局部知识范式，由此出发考察了现有农村金融机构及其活动。结论是农村金融多元化是满足农村金融服务需求的最优途经。
1、引论
当前各地农户和农村中小企业存在贷款难问题，这已成定论。几年来，全部中国农村金融体系存在着金融机构单一化和垄断化的趋势，金融抑制严重，尤其是对非正式金融的打击压抑。另一方面，农村金融服务需求出现多层次性和多样性。这样就提出了是不是需要、如何推动农村金融多元化的问题。
本文首先对主要农村金融理论与实践范式作一梳理和整合，提出一个替换性的局部知识（local
knowledge，
Hayak，1948）范式，并指出其意蕴为需要推行农村金融组织和活动多元化和建立农村竞争性金融秩序以充分发现利用分散在不同时间和地点的局部知识。本文其后按照金融机构的正式化程度提出中国现有农村金融机构的分类，按此分类框架分析农村金融市场供给面和农村金融机构结构的变迁，揭露供给面面对农户和农村企业的金融服务需求所存在的一些功能性缺点。基于局部知识范式，本文从满足农村金融需求角度出发论证了要推行农村金融组织和活动的多元化和建立农村竞争性金融秩序。这里，竞争性农村金融秩序的核心是存在一个良性运作的农村竞争性的商业和合作金融市场。这一农村竞争性商业和合作金融市场应当发挥核心作用，其供给面主体为商业金融和合作金融，政策金融和非正式金融都可以成为其补充。
2、农村金融理论与实践的范式转换
与其他许多学科不同，无论是在国外还是国内，农村金融理论更多来自于实践经验的总结，因此农村金融理论常常既表现为理论范式，又同时表现为实践范式。对其拒斥抑或接受往往表现为一种试错过程。农村金融理论和实践范式由于来自实践经验的总结，对农村金融政策的决策与农村金融发展又起着指点和鉴戒作用。出台任何一项农村金融政策的背后，存在着一种安排性的范式。正确的范式致使积极的结果，错误的范式则相反。正因如此，范式讨论和转换至关重要。
（一）现有农村金融范式和相干评述
迄今为止有代表性的农村金融范式有两种，即农业补贴信贷范式和农村金融市场范式。另有两种传统的发展金融理论与农村金融发展密切相关，那就是肖的金融深化理论和麦金农的金融自由化理论，二者指出了发展中国家减少金融抑制、实行金融深化和自由化的重要意义（Shaw，1973；McKinnon，1973）。其观点已为学界所熟知。目前，学界也较为关注斯蒂格里茨不完全竞争市场范式（Imperfect
Market
Paradigm，见Stiglitz/Weiss，
1981；
Stiglitz
1989；张晓山、何安耐主编，2002），该范式属于一般金融市场理论，与国家干预论相呼应，但与农村金融有着重要关联。这里有必要对农业补贴信贷范式、农村金融市场范式和不完全市场范式进行较为详细的评述。
1.农业补贴信贷范式。20世纪80年代之前，农业补贴信贷范式（Subsidized
Credit
Paradigm）是农村金融理论界占主导地位的传统学说。该范式隐含的预设条件是：农村居民特别是贫困阶层没有储蓄能力，农村面临的是慢性资金不足问题。而且由于农业的产业特性（收入的不确定性、投资的长期性、低收益性等），它也不可能成为以利润为目标的商业银行的融资对象。该范式因此得出结论：为增加农业生产和减缓农村贫困，有必要从农村外部注入政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配。根据该理论，为缩小农业与其它产业之间的结构性收入差距，对农业的融资利率必须较其它产业为低。根据该范式，地主和商人发放的高利贷及一般以高利为特点的非正式金融使农户更加贫困并阻碍了农业生产的发展，为促使其消亡，政府把大量低息的政策性资金通过银行的农村分支和农业信誉合作组织注入农村。同时，以贫困阶层为目标的专项贷款也兴盛一时（张晓山、何耐主编，2002）。
农业补贴信贷范式虽然支持一种（信贷）供给先行的农村金融战略（亚当斯，2000），但其预设条件本身是毛病的。事实上，即便是贫困农户，也有储蓄需求。许多亚洲国家的经验表明，如果存在储蓄的机会和激励机制，大多数贫困者会进行储蓄（Adams，2002）。许多经验表明，低息贷款政策很难实现增进农业生产和向穷人倾斜的收入再分配目标。由于贷款的用处是可替换的，低息贷款不太可能促进特定的农业活动。低息贷款的主要受益人不是农村穷人，低息贷款的补贴可能被集中并转移到使用大笔贷款的较富有的农民身上（沃格尔，2000）。许多补贴信贷乃至被转移到许多本来就是商业可持续的项目当中，从而挤出了商业金融。补贴信贷终究的结果是造成了这类逆向选择问题，并扭曲了农村金融市场。补贴信贷还强化了人们有关农业就一定是低回报弱势产业的臆想，加重了农民对政府的依赖性。
2.农村金融市场范式。20世纪80年代以来，农村金融市场范式或农村金融系统范式（Rural
Financial
Systems
Paradigm）逐步替换了农业补贴信贷范式。这是国外农村金融理论和实践的重大范式转换。农村金融市场范式是在对农业补贴信贷范式的批判的基础上产生的，强调市场机制的作用，其主要理论预设条件与农业补贴信贷范式完全相反（张晓山、何安耐主编，2002）：（1）农村居民和贫困阶层是有储蓄能力的，没有必要由外部向农村注入资金；（2）低息政策妨碍人们向金融机构存款，抑制了金融发展；（3）应用资金的外部依存度太高是导致贷款回收率下降的重要因素；（4）由于农村资金具有较多的机会成本，非正式金融的高利率是天经地义的。因此，农村金融改革是十分必要的（张晓山、何安耐主编，2002）：（1）农村内部的金融中介在农村金融中发挥重要作用，储蓄动员是关键；（2）为实现储蓄动员、平衡资金供求，利率必须由市场决定，实际存款利率不能为负数；（3）农村金融成功与否，应根据金融机构的成果（资金中介额）与经营的自立性和持续性来判断；（4）没有必要实行为特定利益集团服务的定向目标贷款制度；（5）非正式金融具有合理性，不应无理取消，而应当将正式金融与非正式金融结合起来。该范式完全仰赖市场机制、极力反对政策性金融对市场的扭曲，20世纪80年代以来一直遭到人们的广泛关注。
3.斯蒂格里茨不完全市场范式。20世纪90年代后，人们认识到为培育有效率的金融市场，仍需要一些社会性的、非市场的要素去支持它。斯蒂格利茨的不完全市场范式为这类认识提供了一定的理论支持。其基本框架是：发展中国家的金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方（金融机构）对借款人的情况根本没法充分掌握（不完全信息），如果完全依托市场机制就可能无法培育出一个社会所需要的金融市场。为了补救市场的失效部分，有必要采取诸如政府适当参与金融市场和借款人的组织化等非市场要素（Stiglitz/Weiss，
1981；Stiglitz
1989；张晓山、何安耐主编，2002）。
斯蒂格里茨对不完全市场、信息不对称（比如借款人和放贷人之间）问题的研究成果，对金融研究有着较大的影响。其信息经济学分析工具也成为金融市场分析中的重要工具。但是，斯蒂格里茨的结论是政府干预论。其隐含观点是，市场上的不完全信息问题作为“市场缺点”可以用政府干预来解决。从知识论角度看，存在着一个悖论：政府相对于市场而言，存在着一种特点，即善于应用为众人所共知的全局知识（global
knowledge）而不善于运用分散在不同时间和地点的局部知识。用较多的政府干预来解决不完全信息问题，常常可能是以政府之所短替代市场之所长。
（二）局部知识范式的提出与意蕴
在农村金融市场，局部知识的大量存在说明了不完全信息或者信息不对称情况必定大量存在。但这不应是政府干预的理由：恰恰可以主要依托市场机制和竞争机制，发现和利用分散在不同时间和地点的局部知识，减少农村金融市场信息不对称的问题。有别于不完全竞争市场范式，本文强调哈耶克知识论中局部知识理念的重要性，并由此提出局部知识范式，它与农村金融市场范式相呼应，但更多斟酌的是如何从知识论角度出发，解决不完全竞争和信息不完全问题。
哈耶克强调竞争是一种发现进程（Hayek，1968/1969）。也就是说，竞争是一种发现信息、减少不完全信息和信息不对称的过程。根据哈耶克的局部知识论亦即我们这里所指的局部知识范式，是指存在着许多分散在不同时间和地点的局部知识，只有通过知识的分工（division
of
knowledge）才能充分利用，而竞争有助于发现这些知识，增进知识分工，从而促进合作（Hayek，1937/1945/1948）
局部知识范式的意蕴是：
（1）金融供给者应该贴近存在局部知识的具体的人和地方，满足当地的金融服务需求，从中获得回报。
（2）金融组织或活动的多样性可以导致更多金融工具的创新，使市场逼近或近似于完全竞争市场。信息不完全可以通过促进竞争（比如促进机构多样性）得以减缓。
（3）农村分散的局部知识的最佳利用者，是那些着眼于贴近农村经济主体的合作金融机构、非正式金融、地方中小型商业金融机构、小额信贷机构等，他们应当成为农村金融市场的主体。这些金融组织机构（或活动）竞争的存在，对于农村金融体系的效率和金融资源优化配置至关重要。相应的农村金融市场，就是农村竞争性金融市场。
（4）自下而上建立的金融机构或组织，就地就近在农户和其他金融服务需求者身旁，利用局部知识作出决策者最能实现金融效率。自上而下建立的组织相对而言没有这一优势。
（5）由于政府不如市场主体本身更能因地制宜地发现和利用分散的局部知识，相对商业金融、合作金融、非正式金融来讲，政府在农村金融市场中的直接参与供给作用应该是辅助性的，政府补贴信贷的作用也一样。
（6）政府可在提供授能环境（enabling
environment），建立与保持市场秩序框架方面发挥重要的作用。这一方面体现在金融监管当局对正式金融机构的监管，另外一方面体现在对非正式金融的某种最低必要程度的监管。非正式金融市场行为具有交易成本低、信息对称、能够充分利用地方局部知识等特点，一般具有较高的效力，但也可能存在一定的负面影响，例如农村合会可能在有会员或会首违约时出现倒会浪潮，这就需要某种最低程度的运作秩序框架。
（7）局部知识范式也意味着金融监管当局在监管方面也存在不完全信息问题，这说明，金融监管当局监管需要与社会监管（包括存款人监管）和所有人监管相结合。后二者在利用局部知识方面往往有着优势。金融监管当局对金融机构或金融活动的信息表露要求是必需的，其实质是强制要求把所要求的那部份局部知识转化为全局知识、准全局知识或共享知识，从而为其实行监管创造条件。
（8）应鼓励金融服务供给者和需求者的自发的贷款安全制度创新，这些创新往往可以成为对监管的部分替代。比如，为避免农村金融市场存在不完全信息而致使的贷款回收率低下的问题，可鼓励组建借款人连带保证小组以及组织借款人互助合作。又如，为了防范金融机构的金融风险，可鼓励同类金融机构（如信用社）之间建立互助性保险基金。这里隐含的是一些自治性相互监控安排，其理念在于首先应利用局部知识的载体本身来监控、分散风险。
基于上述分析，可以进一步得出结论，即：可以通过引入金融组织或活动多样化来促进农村金融市场竞争，实现农村竞争性金融秩序，建设竞争性的金融市场。在竞争性金融市场的边际以外，也就是在竞争性金融市场不能发挥作用之处，政策融资工具（补贴、参与担保、金融租赁、促进小额信贷的商业化和财务上的可持续性等）可以发挥辅助性的作用。这样一种农村金融秩序框架是与局部知识范式兼容的。
三、现有农村金融机构的构成分析
我们把金融机构划分为正式、准正式和非正式金融机构。沿用亚当斯和费奇特的界定方法，可以把受到中央货币当局或金融市场当局监管的那部份金融组织或活动称为正式金融组织或活动，把所有处于中央货币当局或者金融市场当局监管以外产生的金融交易、贷款和存款称为非正式金融组织或活动，把介于正式金融和非正式金融之间的情势称为准正式金融（Adams/Fitchett，1992）。中国的特殊性在于，有些监管虽然来自政府部门，只是部份受制于中央货币当局或者金融市场当局监管，例如，农村合作基金会产生后，虽然其借贷活动遭到中央银行的制止，但在中国农业部合作经济指点司的指点下，合作基金会一度发展规模可观。此类金融也可看作准正式金融。这样我们就辨别了3类金融机构或活动（见表1）：
第一，正式金融。中国农村正式金融体系中，除了四大国有商业银行（其中包括中国农业银行）外，还有农村信用社、农村合作银行、农村商业银行、农业发展银行和邮政储蓄。股份制商业银行、城市信用社和城市商业银行发挥的作用不大，一般只触及少数较大农村企业的融资。中国农业发展银行属于农业融资方面（尤其是国家粮棉收购融资方面）的政策性银行。除邮政储蓄以外，上述其他农村正式金融机构均由中国人民银行负责监管，邮政储蓄主要由国家邮电局监管，中央银行监管有限。
第二，准正式金融。准正式金融包括当铺和部分由政府管理、不归金融当局监管的小额信贷。其规模均有限。高度金融抑制导致中国农村在正式金融和非正式金融之间存在一个准正式金融断层。当铺本属于金融企业，但是根据中国法律归入工商企业。浙南等地存在一些当铺，其本身是依法设立的，不过以当铺之名，行“银号”之实（借贷活动）。过去一段时间，中国农村准正式金融体系还包括农村合作基金会，大部分由农业部有关部门管理，少数作为试点由地方体改委或者其他部门管理（如温州有些农村合作基金会），也可算作准正式金融。1999年1月，国务院发布文件，将其在全国范围内统一清理和取消。
第三，非正式金融。该体系主要由亲友之间的个人借贷行动、个人和企业团体间的直接借款行动、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部是类似于信誉合作的组织，基本上均被取缔。合会（国外称轮转储蓄信贷协会）是各种金融会的统称，通常建立在人缘、地缘和血缘关系基础上，带有互助合作的性质。这些金融机构或活动都既没有纳入中国人民银行的监管，又没有纳入政府部门监管，可归入非正式金融。部份以农村扶贫为中心的小额信贷活动也是如此，也可归入非正式金融。
从知识论角度看，正式金融同时倚重利用全局知识和局部知识，准正式金融和非正式金融则倚重利用局部知识。而从监管来看，正式金融监管难度较小，准正式金融较大，非正式金融最大。后者迄今为止主要靠自治式监管、事前禁止（进入监管）和事后清理。
4、农村金融组织在满足金融需求方面存在的问题
中国农村金融服务需求存在多层次性和多样性。而农村正式商业金融和合作金融的发展趋势是单一化和垄断化，非正式金融受到严重压制，政策金融不良贷款包袱沉重，小额信贷存在机构和财务可持续性问题。有必要对这些问题进行总结和探讨。
（一）金融服务需求主体的多层次性和需求的多样性
农村金融服务需求是多种多样的，需求主体为农户、农村企业和政府。从需求来看，中国农户和农村企业这两类需求主体的信贷能力具有鲜明的多层次性特点，进而，不同的需求，应该有不同的金融组织和不同形式的金融供给来满足（表2）。
从知识论角度看，任何一类金融机构都只能解决部份农村金融问题。不同金融组织善于发现利用某些类型的局部知识，并在此基础上提供某些类型的金融服务。因而，需要金融机构和金融活动的多样化来面向需求，提供各种差别的金融服务产品。另外，只凭农村地区信贷机构也并不能完全解决中小型企业的融资问题：满足中小企业的融资需求，需要采取一些特殊的机制配套安排，比如农业保险安排、商业性和政策性的信贷担保机制等。
（2）农村资金外流和正式金融垄断化问题
农村金融服务需求的满足需要大量储蓄和贷款支撑，但随着国有正式金融机构日趋商业化，它们大规模收缩阵线，紧缩基层经营机构。同时，贷款权限也从基层上收，结果是大量储蓄资金上收和外流。1997年，中央金融工作会议确定各国有商业银行收缩县（及以下）机构和发展中小金融机构的基本策略。其后，国有商业银行日渐收缩县及县以下机构，1998～2001年撤并境内分支机构和营业点4.4万个（钟笑寒等，2004），1998～2002年净减少从业人员约25万人（王丰，2004），而且撤并还在继续。1999年，农村合作基金会被国务院明令清理取消后，农村信用社在农村信贷市场上占据了准垄断地位。农村地区金融机构单一化、金融市场垄断化的趋势日趋明显。国有商业银行撤并和退出也造成农村资金严重外流：2002年，国有商业银行以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元（张红宇，2004）。
农村资金大量外流的第二个途径是邮政储蓄。邮政储蓄机构只吸储不放贷。目前有近3.2万个营业点吸收储蓄。2001年，该系统存款余额为5911亿元，其中，3781亿元是从县及县以下吸收的，因其不发放贷款，这部分资金直接流出了农村。邮政储蓄造成农村资金外流与其他资金外流的差别是，邮政储蓄资金上存中央银行，中央银行又通过再贷款手段部份贷给农业发展银行、农业银行和农村信用社。截止2003年8月1日，邮政储蓄系统把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源。根据中央银行规定，2003年8月1日起，邮政储蓄新增存款转存人民银行部分，按照金融机构准备金存款利率计付利息，这样一来，其新增储蓄利息成本高于其转存中央银行的利息收入，这将迫使邮政储蓄系统为其新增储蓄另寻前途。
农村信用社在农村金融市场的垄断化程度在提高。1997～2001年，农村信用社农业贷款余额占金融机构农业贷款余额的比例从近54％升至77％（（李静，2002）。2003年11月又从年初的81％上升到84.53％（许志峰，2003）。1997～2000年，农村信用社乡镇企业贷款余额占金融机构乡镇企业贷款余额的69.5％增加到75.4％（李静，2002）。但农村信用社对农村发展的贡献依然是有限的，农村信用社只接触到20％的最贫困农户（温铁军，2001；IFAD，2001）。从股金来源看，农信社属于民办，但是从其运作来看，其“官办”色彩强烈，偏离了原来的合作金融原则。农村合作银行和农村商业银行合计只有4家，均由原来的农村信用社改造而成。与农信社一样，这些改制产生的银行也不能满足农户和农村中小企业的金融服务需求。他们在当地农村金融市场也处于准垄断地位。
2003年，中国在八个省市进行第一轮农信社试点改革，除改制为农村合作银行和农村商业银行试点以外，还进行以县（市）级为单位统一法人试点，这些试点均不会减弱而是会强化农信社在各地的准垄断化势头。
从局部知识视角看，全国性国有商业银行和股份制商业银行由因而从上而下垂直控制其所有分支机构的，更多地是利用全局知识或准全局知识来控制风险和决定放贷，其退出县域或者县域以下范围，是可以理解的，其放贷权限的上收和仅对较大企业放贷也与其知识应用特点有关。较大企业的经营情况一般属于准全局知识或全局知识。即便是局部知识，银行也值得在审贷进程中花费成本取得。农信社的基层社一般设在乡镇一级，在一些村里还有代办点或代办员，他在应用分散在当地的局部知识方面有着巨大的优势。但是，农信社的准垄断地位和所有权主体缺位问题可能导致其缺少贴近农户和企业发现利用局部知识、提供更好的金融服务的鼓励。
（3）贷款难问题和正式与非正式金融的功能错位
近年来，中国农村正式金融机构不良贷款率虽然呈逐年下落趋势，但仍然很高。这影响到其难以有效发挥金融服务功能。从当前掌握的一些数据看，贷款难已成为学界的共鸣。据统计，全国乡镇企业贷款余额占全部贷款余额的比重很低，由1997年的6.7％下降到2001年的5.9％。2000年底，全国金融机构99371.07亿元各项贷款余额中，农业贷款余额仅占4.92％（何广文等，2002b）。根据人行数据，2001～2003年农业贷款所占比重有所上升，但仍然仅占5.09％、5.24％、5.29％。而2003年农业增加值占中国国内生产总值的14.8％（傅志寰，2004）。据江西省农调队对全省2450户农户的抽样调查，2003年有574户有借贷行动，占23.4％，其中，从银行或信用社得到贷款的有120户，仅占被调查农户的4.9％；2001～2003年，从银行或信用社得到的贷款仅占农户总借贷额的13％～23％左右，而民间贷款所占比重为76％～86％（傅志寰，2004）
据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正式金融市场的借贷大约为来自正式信贷机构的4倍。对农民来讲，非正式金融市场的重要性要远远超过正式金融市场（IFAD，2001）。1999年以来，河南省南乐县新增银行贷款低于新增民间借贷范围，2002年，温州苍南县工业企业流动资金来源中银行贷款只占20％，民间借贷占45％，自有资金占35％。据温州银监分局的调查，2004年，温州民间资金范围达1200亿元～1500亿元（参见人民，2004）。正式金融的缺位难以满足农村金融服务的需求，使民间借贷能够挤入农村金融市场。本来应当是正式金融高度发达以自然抑制或者挤出非正式金融，而实际情况则是许多地方农民的民间借贷比重高于正式渠道借贷，出现了正式金融和非正式金融功能错位。
目前，我国实行宏观调控，资金面骤然紧张。贷款难和正式与非正式金融功能错位问题更加突出。各地民间借贷利率普遍上升，即反应了正式金融机构信贷收缩之后，民间信贷需求大增。
从知识论角度看，非正式金融比任何正式金融更能发现和利用分散在各地的局部知识，而且许多局部知识不能通过正式金融机构的标准化操作所发现和利用。加上非正式金融都建立在明晰的私人产权和无限责任基础上，这也解释了非正式金融的高效率之根由。
（4）非正式金融非法生存问题
从总体上看，政府对民间金融的压抑非常严重。除部分小额信贷、不计息的亲友借款和企业团体间借款以外，其他绝大多数民间金融组织或活动均属于非法。只有少数是例外。比如1991年7月2日《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》，民间借贷可以在超过银行同类贷款利率的4倍以下的范围内适当高于银行的利率。
合会属于互助资金性质，根据内部协议，将资金集中提供给一个合伙人使用一段时间，并支付约定的利息。合会适合于依赖社会络的小规模融资。目前，各种合会在浙江、福建和广东等地仍然较昌盛。目前在温州存在的地下银号多采取股份制，放贷对象一般是本村的企业业主。企业在接到定单后，短时间内需要大量的资金
政府既不允许非正式金融活动的存在，也禁止民营银行进入银行业，这致使非正式金融走向两种归宿：一种是灭亡，另一种是民间地下经济化。一些地方私人钱庄、“高利贷”的存在，实际上就是由各地企业和家庭的金融服务需求所驱动的非正式金融活动地下化的产物。
从演变的角度看，人们对非正式金融的感知在不断变化。中国官方已经承认，浙江等地非正式金融的发展，对浙江地区非国有企业的成长和发展起到了至关重要的支持作用。另外，愈来愈多的金融业界人士也认识到，非正式金融常常还是金融创新的源泉。其实全世界最初的金融就是非正式金融和民间金融。今天有些正式金融活动，起初就是一种非正式金融活动。今天已到达年规模数万亿元的同业拆借活动起初就是非正式金融。股票市场在上个世纪80年代末期也并不是是正式金融（贺军，2002）。这也说明，某些非正式金融的局部知识作为一种新知识，可能通过规范和推行成为一种全局知识，为正式金融所利用。
（五）农业政策性金融职能单一、经营效力低下
农业发展银行是旨在促进农业发展的政策性银行，一度在对粮食、棉花、油料作物等农产品购销信贷方面发挥重要的“专卖”作用。随着食粮和棉花市场的逐渐放开，农业发展银行的作用将大大减弱。其只能有待调整。2004年下半年，农业发展银行把国有粮食企业，特别是食粮主产区国有粮食企业作为支持重点，明确粮棉油贷款方向（李柯勇，2004）。
中央银行用来自邮政储蓄上存资金，以再贷款的方式借给中国农业发展银行。而且上存利率和再贷款利率一度是倒挂的。过去几年中，农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，支持了保护价敞开收购农副产品政策的实行，这是在中国政府实行的所有农业支持政策措施中，农民受益最大的政策。1994～2000年，为保证该项政策手段的实施，中国农业发展银行每年均要向国有食粮收购部门发放收购资金贷款2000亿元左右（何广文，2002a）。但在国有粮食企业与农民的交易谈判中，国有粮食企业掌握定价主动权，同时，粮食企业从农发行获得贷款后又没有还贷的激励和压力，两头得益，产生了较大数量的不良贷款，进而影响到中央银行再贷款资金的回收。中央银行不能回收再贷款资金，等于替财政出资支持农副产品收购政策，而本来粮棉价格支持政策一般应该由财政承担资金负担。
农业发展银行经营的症结所在是所有权主体缺位和预算软约束，国有食粮部门也一样。国家要求农业发展银行向国有粮食部门发放食粮收购贷款。二者所掌握的全局知识就是双方终究都不需为自己的行动买单。而农业发展银行所掌握的局部知识往往要求其停发贷款和追还欠款。这样，粮食收购贷款发放任务与其可持续经营要求之间就形成一种张力。农发行不良贷款高居不下的问题，很大程度上可以归因于此。
（6）小额信贷的机构和财务可持续问题
中国农村小额信贷的资金来源一般为政府、国际机构、非政府组织和私人捐助者。农村小额信贷以农村扶贫和促进农村经济、社会综合发展为主要目的，可分为五类：第一类为项目小额信贷，有项目期限，许多属于国际或者外国机构援助类小额信贷项目，是中国人民银行监管领域以外的金融活动；第二类属于由政府实施的小额信贷扶贫项目，即扶贫贴息贷款，目前由中国农业银行负责发放（参见政府主导型小额信贷管理体制课题组，2002）；第三类为非政府组织专业性小额信贷；第四类为正式金融机构操作的小额信贷业务，是政府要求农村信用社、农业银行对农户和农村微型企业发放的小额信誉贷款或小组联保贷款，属于正式金融机构的一种金融工具；第五类如茅于轼所创办的山西临县“龙水头村民互助基金会”，是一种试验性项目（雒玉鳌，2001；冯春，2002）。小额信贷机构一般经由政府有关部门批设，政府对其利率有所限制。茅于轼的试验性项目未经任何政府部门批设，属于例外。
小额信贷资金投入规模相对农村金融总量来讲，依然有限，据守旧估计，中国以小额信贷的名义累计投入的资金在100亿元人民币以上，有近3000万人从中或多或少受益（政府主导型小额信贷管理体制课题组，2002）。政府限制所有小额信贷项目吸收强制性存款，也制止其动员自愿性储蓄，并对利率水平给予一定的限制。所有小额信贷项目或者机构都面临机构或财务可持续性的考验。中央银行还没有批准小额信贷机构化，这影响了小额信贷项目机构和财务的可持续性。比如大多国际和外国小额信贷项目当前难以实现项目可持续经营，其存续时间与项目期长短有关。
政府实施的小额信贷扶贫项目，主要通过农业银行管理并发放扶贫贴息贷款，不同于国际上典型的小额信贷项目。扶贫贴息贷款由地方建立的相应小额信贷扶贫管理机构协助发放（政府主导型小额信贷管理体制课题组，2002）。2000年，农业银行发放扶贫贷款213亿元，该项贷款余额达705．73亿元。根据国际经验，这类贴息贷款实际上可能导致逆向选择问题，即这些政策本来是针对贫困群体的，但最后仍然是其中较富裕农户取得了更大份额的贷款，从而造成贴息贷款排挤正常商业贷款，使农村金融市场发生扭曲。由于不依照财务可持续原则推行小额信贷扶贫，各地小额信贷扶贫普遍贷款回收率低下。比如陕西省从过去的全省平均贷款回收率80％上下，下降到2001年的不到40％（杜晓山，2002）。此外，小额信贷扶贫项目中，有大量资金被挪用和展期（杜晓山，2002）。其深层后果就是农村金融市场被破坏，农民信誉意识的灭失和商业伦理的沦丧。
依照中央银行的要求，农村信用社向农户发放小组联保贷款和农户小额信用贷款，不属于国际上通行意义上的小额信贷，只是正常意义上的农户贷款，前者依赖小组联保，后者基于农户信用评级提供授信额度，起到了减缓农户贷款难的作用。不论农户收入高低，都可以申请贷款，而且收入高的农户可以获得远比低收入农户高很多的贷款授信额度。因此，这类贷款并不是特定面向贫困者的贷款。
中央银行对小额信贷储蓄和利率的限制，实际上有碍于国际小额信贷项目和非政府组织专业性小额信贷项目的商业化运作和基于储蓄动员的小额贷款的操作。目前，国际上小额信贷的成功操作模式是基于吸收小额信贷客户（即特定贫困群体）的自愿性储蓄以及推行面向客户自愿性储蓄的小额信贷金融中介活动。今后小额信贷项目极可能朝着这个方向发展（Brian
Branch
of
WCOCU，2002）。
值得注意的是，符合国际操作标准意义上的小额信贷可以成为一种最富有活力的农村金融类型。其成功与否却与该机构是否有能力充分利用分散在村落中的局部知识有关。这既要求小额信贷机构和个人具有较高程度的商业金融操作知识和能力，也要求中央银行放开这方面的利率管制，更要求小额信贷机构工作人员贴近农户提供金融服务。
五、结论与建议：建立一个机构多元化的农村金融体系
基于本文的以上分析，可以得出如下政策性结论或建议：
（1）农村金融市场不是一个单一金融市场，而是由多个局部金融市场组成，存在着大量有关有效金融服务需求的局部知识，需要金融组织或活动的多元化来充分利用这些知识，以改良金融服务供给。任何一家金融机构、任何一项金融工具均不能完全发现和利用分散在不同时间和地点的局部知识，因而不能完全满足多层次、多样化的农村金融服务需求，组织多样性和工具多样化因其各自不同的功能而成为必需。
（2）应通过农村金融组织或活动的多样性，在农村金融领域引入金融供给方的竞争，打破垄断或者准垄断格局。竞争能够带来效率，促进金融创新，扩大金融服务供给，促使金融机构按照服务产品的本钱和风险实行风险定价。
（3）推行农村利率市场化，进一步扩大存贷款利率浮动幅度。只有贷款利率自由化，信贷机构才有可能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据全部贷款资产组合的综合风险进行定价。如果不推行贷款利率市场化，金融机构或组织之间就不能充分展开竞争。另外，根据当前存款利率市场化试点经验，小幅度放开存款利率是无风险的，由于金融机构之间的变相高息吸储在许多地方本来就是公然的秘密。农户和企业可以直接从中受益。金融组织或活动多元化也为农户和企业选择金融服务供给者提供了空间。存在多元化的地方，也有更多的利率可供选择。存在利率管制的地方，常常存在严重的信贷配给（即所发放信贷额度低于所需要额度）问题，结果反而不利于满足农户和企业的信贷需求。利率管制是以限制金融供给者充分利用广泛存在的有关盈利机会的局部知识为代价的。
（4）农村金融市场需要竞争性金融秩序，农村金融市场的主体应该是竞争性的商业金融和（真正意义上的）合作金融，政策性金融应当发挥辅助性的作用。国有商业银行、民营银行、农村信用社、合作金融、商业化小额信贷、非正式金融都可以成为竞争性商业金融市场的组成部分。竞争性金融市场最能发现、利用分散、广泛的局部知识。在竞争环境下，真正意义上的合作金融对其成员而言是合作性的，但是对外依然需要按照市场规则运作，因此也是竞争性金融市场的重要主体。规范运作的商业化小额信贷，其效果要好于包括贴息贷款之类的一般政策性金融。商业化小额信贷目前已成为小额信贷项目的主流发展方向，财务上的可持续性和资金自给成为其标准。外部支援和捐助应当增进现有和未来小额信贷项目财务上的可持续性和自给。对一些面向特定贫困者的、不能到达这些标准的小额信贷项目，如果社会收益远远大于社会成本，那么，外部援助和捐助依然可以斟酌对之提供支持，但是，应当促进项目朝着这些标准靠近（Morduch，1999）。农业银行的贴息贷款很容易产生弊端，容易扭曲和破坏竞争性商业金融市场。贴息贷款容易被较富裕农户获得，而不是较贫困农户，从而产生逆向选择问题。贴息必须直接针对特定贫困者的投资项目，也就是既对特定贫困者，又对项目。政策性金融除了上述领域之外，还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、金融服务信息系统等方面发挥作用。比如，在粮棉购销市场放开的情况下，可将中国农业发展银行改组成为专业性的农村信贷担保银行，为政府推动的某种项目信贷计划提供贷款担保，而不是去履行补贴性信贷项目计划（何广文等，2002b）。
（5）改进监管，开放信贷业的市场准入，发展地方中小民营金融机构。发展地方中小民营银行等正式金融机构可以挤出部份非正式金融。比如，可以通过改革现有金融机构乃至地下银号发展成为民营乡村银行，还可以直接新建民营乡村银行。可以根据核准制审批新建中小民营金融机构，杜绝政府参股或干预管理决策。新建中小民营金融机构最容易实行资产负债管理和根据资本充足率来监管。温州一带地下私人钱庄和高利贷的存在均说明：中小民营银行在农村金融市场中有其生存和盈利的空间。
开放信贷业需要与强化监管相结合。首先，要提高金融监管当局的独立性和公信力；其次，要严格执行成熟市场经济国家已使用的审慎监管手段；再次，是结合社会监管（包括存款人监管）、所有人监管。此外，中小金融机构之间可以建立共同的存款保险基金，以此为其吸收存款提供一定程度的保险。
（6）允许非正式金融在一定的秩序框架内运作。非正式金融目前对农村发展提供了最大部份的信贷支持。简单宣布非正式金融非法是不合理的，简单宣布制止也是禁不绝的。非正式金融在一定秩序框架下的存在有其必要性和合理性。在封闭的农村社区，由于社区内外人员流动性较低，非正式金融只要在人缘、地缘、血缘关系基础上运作，充分利用社会络中的人际信任和社会排斥的非正式制裁机制，其发展空间非常可观。在相对开放的农村社区，由于社区内外人员流动性较高，仅仅依托信任和非正式制裁机制还不够，这就要求某些类型的非正式金融应在某种正式秩序框架下运作，实现部份正式化甚或完全正式化。如果说在封闭的农村社区，人们完全可以依赖其所熟知的局部知识来运作非正式金融，那么在较为开放的农村社区，人们既需要利用这些局部知识，也需要利用法规政策之类的全局知识，以下降金融风险。
在非正式金融监管方面，金融管理当局可以发挥积极的作用，不是强制他们完全正式化或简单禁止，而是应下降其风险，同时保持其活力。比如，利率高于中央银行规定商业银行贷款利率4倍以上的民间借贷，，才应成为被打击的“高利贷”，利率低于“高利贷”利率的民间借贷，原则上可以用民法加以保护，尤其是在产生贷款违约纠纷的情况下。
对合会，可以参照台湾的经验，从下降金融风险角度，在民法中对其运作框架做出一定程度的标准化规定。结合现实的情况，可以要求合会就近简单备案，会首不得兼为同一合会之会员，无行为能力人及限制行为能力人不得为会首，也不得参加其法定代理人为会首的合会。合会的合法性与否，可以参照两个标准来确定：一是，是不是高于中央银行规定的商业银行贷款利率4倍以上，2是，是不是向不定向社会公众吸取存款或变相吸取存款。利率的计算方式则可以做统一规定。对“不定向”或“社会公众”的界定，还需要最高人民法院作1量化的司法解释。从理论上，较高利率的民间借贷也可以通过对之正式合法化，并辅之以征收禁入性高税率的方式事实禁止：触及其利率高于中央银行规定的商业银行贷款利率4倍以上的民间借贷，可对高出部份利息征以100％乃至120％的税率（前者相当于没收，后者为没收加罚金），那末，民众就失去了以这一利率水平获取利息的激励。
（7）大力发展真正意义上的合作金融。合作金融的知识论基础就是社员同享有关局部知识，可以较好地解决限于一个地方经济主体的资金互助的问题，并解决利率市场化前提下商业金融贷款利率可能偏高的问题。在金融服务方面奉行成员优先的原则。真正的合作金融体系是从下而上建立的，其中，基层合作金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供便利服务和开展基层合作金融组织共有的但又不能展开的某些业务。这也是合作金融体系的力量来源。合作金融也可以发展成为金融市场支柱之一，比如，德国的合作金融在德国金融业中起着重要的作用。根据《世界报》统计，德意志合作银行（DG）在德国属第七大银行。如果参照台湾农会信誉部的做法，发展真正意义上的信用合作社，合作社风险原则上是可控的。台湾农会大陆信誉部的具体做法是：信用部只对本会会员授受信誉业务，对非会员存款的吸收必须符合规定，不得发放非社员贷款；多以乡镇为主设立，范围小，具有很强区域性和业务经营上的季节性（马忠富，2001）。这样做的好处是，社区储蓄将主要留在本社区，用于本社区的农村企业和农户借贷。
来源：中国农村观察
北京前列腺增生医院北京看癫痫医院重庆治疗甲状腺肿大医院本文关键词：试论中国农村金融的多元化——一种局部知识范式视角，由笔耕文化传播整理发布。
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