地方财政风险的金融化扩散：机制梳理、传导路径和改革建议

发布时间：2020-10-18 08:43

　　 本文系一项财政学、政治学和金融学的交叉研究,尝试从一个新的视角来研究地方财政风险的存在形态以及与金融市场的关联,包括财政风险向金融风险转化机制和传导路径,并探索这一视角下地方财政风险金融化对财政治理、金融市场、货币政策、产业政策、金融机构经营的多层次影响,并基于财政治理的“三级框架”提出实现财政“善治”的改革建议。本文研究发现,地方财政风险反应了政府角色在现有政府绩效管理与财政分权体制下的迁移,即超越了传统公共管理的范畴,以自身的信用介入了高度市场化的信用融资市场,造成财政风险金融化扩散。其传统的传导路径是以金融机构作为中间体,而本文的重点则进一步具体分析以金融产品介入的路径、方式等扩散机制、由此引起的影响及后果以及相应的应对策略,并提出应将金融化了的财政风险也纳入财政风险管理的框架。在财政风险管理的框架搭建上,本文引入了“民主治理”、“支出管理”、“受益原则”概念,以此作为财政风险治理“三级框架”。在此基础上,文章对于“民主治理”的内涵进一步探讨,确立其五个基础“法定授权”、“受托责任”、“透明度”、“预见性”以及“参与度”;文章将“支出管理”细分为“总量风险”、“配置风险”和“运营风险”;对于“受益原则”,本文提出地方政府融资的成本承受者和受益者存在代际错配问题。若追溯大背景,地方政府在现有的中国财政分权体制下,其财政活动的范围已经超越了公共预算的界限。通过地方政府融资平台,地方政府开展了大量具有预算含义的融资活动,包括平台融资、融资性担保等。这些政府意志的融资行为招致和加剧了地方财政活动的潜在信用风险。由于地方政府融资活动规模的不断扩大,迫于监管机构的严控与清查地方债的压力,地方政府开始借助复杂的金融工具与通道,将地方财政风险扩散转移到金融市场,对金融市场的稳定和繁荣带来了不同层次的影响。财政风险的金融化扩散也引起了政策与监管层面的日益关注,2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号,下称“43号文”)及2015年《新预算法》,均对融资平台债务进行了“新老划断”,但是地方政府仍存在受益原则之外的资金需求,还是会通过各种途径从金融市场进行融资举债。简而言之,在地方财政管理实践中,由于部分地方政府债务隐身于金融市场中,既未置于预算程序与报告的约束之下,也未充分披露在特定财政报告中,并且缺失有效的风险管理程序。财政风险金融化扩散显著影响金融市场的稳定,积累了大量金融风险,甚至有可能引发系统性风险。因此本文致力于理清地方财政风险金融化扩散的机制,便于更准确的解释地方财政风险的影响范围,以及预测其金融化后的经济后果,并在此基础上从财政“善治”的角度,提出改革建议。由此,本文主要做了以下工作:第一章为导论,主要介绍了文章的理论基础和选题意义,并对已有的文献进行了简单的梳理及总结。在理论基础部分,确立了财政风险治理“三级框架”(民主治理、支出管理、受益原则)的分析框架。文献综述从五个方面展开讨论,分别是关于地方财政风险的研究、关于地方政府的融资模式研究、关于地方政府非标准化债务研究、关于地方财政风险与金融风险的联动性研究以及关于地方财政风险预警及其化解研究,并对文献进行了梳理和评述。第二章讨论地方财政收入下滑的现状。地方财政收入下滑是财政风险的起因之一,尤其在“营改增”的大背景下。在研究现状时,由于受限于数据不足,本章选取风险现状的若干个侧面进行研究,求证地方财政融资背后是财政状态恶化,包括2017年地方政府财政收入下滑,2016年起房地产严控下的土地财政困境等。第三章主要研究地方财政风险金融化扩散的背景与机制。主要基于地方政府与金融市场的特殊关系出发,深入分析了地方财政风险向金融市场转移的主要原因,从经济体制、财政政策与货币政策关系等方面着手进行研究,在此基础上,本文分别对“标准债权资产”传递路径和“非标准化债权资产”传递路径进行探讨,总结了财政风险金融化扩散的特征。第四章主要提出地方政府融资和财政风险金融违背了财政治理的基本框架和财政“善治”的基础,并从“民主治理”、“受益原则”和“支出管理”框架予以分析;本章还提出地方政府融资金融化对货币政策的负面作用,以及加剧产能过剩行业及“挤出”新兴产业融资;同时在微观层面分析了财政风险金融化对商业银行及非银行金融机构经营策略的影响。第五章是模型实证研究,在一定的理论分析基础上,通过GARCH-CoVaR模型对地方政府债务及影子银行之间的关系进行了实证分析研究,结果表明,地方政府债务对证券公司及信托公司的溢出效应相对较高,其次是商业银行风险,同时在“新常态”背景下,地方政府债务风险对民间资本的风险溢出效应日益明显。第六章是提出了实现财政“善治”的改革建议。首先指出目前我国财政风险管理框架面临的主要挑战,包括地方财政活动概念范围的重新界定,地方财政融资机制的进一步规范,保护财政风险扩散路径中最终风险受体机制的建立,财政风险统计制度的完善以及财政风险的金融扩散部分纳入财政风险管理框架(预算、财务报告、信息披露、问责机制)。其次提出地方政府债务管理的相应对策,主要从地方政府债务管理的法律责任、地方政府债务管理的透明度、地方政府债务的风险预见性以及地方政府建设官员的参与度等几个方面进行分析探讨。总结来说,由于财政风险借助隐密的金融渠道得以扩散,探究在传统的“财政控制框架”无法观察到财政风险全貌。因此本文先立足于财政治理的“三级框架”,再将财政风险的研究视野拓展到金融市场,并结合大量的金融实践,总结财政风险扩散的机制和规律,以判断财政风险金融化的扩散过程是否破坏了总额财政纪律(Schick,1998),以及是否反映了民主意思表达、财政受益原则以及财政支出管理等财政治理目标。在这些研究基础上,本文最终提出了走向财政“善治”的改革建议。
【学位单位】：中央财经大学
【学位级别】：博士
【学位年份】：2018
【中图分类】：F812.7;F832.7
【部分图文】：

图 1 财政风险治理的“三级框架”示意图1.4.1 “民主治理”原则民主治理属于政治学的范畴，其核心价值是四个方面：一是法定授权，即立法机关批准政府的预算申请，尤其是债务预算；二是受托责任，即委托代理关系，代理人对授权人负责，同时满足合股责任和绩效责任；三是透明度，即政府披露更充足的信息以使公众评估政府受托责任的履行程度；四是预见性，预见性可以认为是法制的结果，即法制是预见性的制度性保障，同时强调公众的平等参与。1.4.1.1 法定授权财政的核心问题就是政府如何提供公共物品，满足人们的公共需要。在民主治理的背景下，代理人创设和管理共同财产需得到代表人民的立法机关正式受益原则民主治理支出管理地方公共债务

光大收益率折线图

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【参考文献】

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本文编号：2846076