依地而治:土地制度变迁如何影响中国城市治理

发布时间：2021-09-14 19:15

　　土地是地方政府掌握的重要资源。新中国成立以来,随着国家治理目标的变化,土地制度一直处于变迁之中,包括土地权属、土地使用方式、土地收益分配方式都在变化,并影响和塑造着城市治理。中国城市治理史,在一定程度上就是一部土地开发史。在工业化主导时期,土地作为资源,形成调配型治理。在市场化主导阶段,土地作为商品,形成增长型治理。在城市化主导阶段,土地作为资本,形成投资型治理。"依地而治"推动了中国城市的发展过程,也促使城市治理的核心要素——城市治理结构及公共服务方式发生变化,体现为治理主体多元化、治理任务复杂化以及公共服务出现偏差,同时也隐含了更深层次的城市发展风险。 

【文章来源】：社会科学. 2020,(05)北大核心CSSCI

【文章页数】：12 页

【部分图文】：

图１地方政府、城市土地与城市治理

２８万亿元，其中绝大部分来源于土地抵押或质押。甚至在东部地区的城市建设资金中，这一比例高达６０％。地方国有企业通过土地入股的方式对原存量划拨土地进行处置，相应的地价款作为初始资本投入到新企业中。这使得国有企业在没有缴纳地价款的情况下，取得土地使用权，降低了国有企业生产成本；商品化住宅作为重要资产，创造出大量信用货币，降低了融资成本①。这一过程中，土地成为资本“扩增器”，城市政府通过金融机构获取城市建设资金。土地从重要资产转变为重要资本，从而形成了“土地担保－投资型政府”（见图２）。图２土地性质与城市治理这一时期，土地变得稀缺并作为抵押品纳入到资本循环过程中，成为地方政府扩大城市建设资金的重要渠道，由此构成了投资型治理。从城市治理各主体的关系以及公共服务的方式看，这一模式的特征是：首先，各类地方投融资平台参与到城市治理之中，造成城市治理主体的复杂化。在土地资本化下，地方政府为了让土地成为城市政府与资本增值的中介，从“以地生财”转向“以地生资”，不仅直接经营土地，而且成立城市投资、建设投资或资产管理公司。这些企业和平台的运行方式与市场化改革之初的生产性企业有所不同。在市场化改革初期，企业需要更为低廉的土地租金进行生产，获得成本优势。但是，这些城市投资、城市建设企业则以土地价值的增值为目标，力求尽可能多提升土地价值，筹措城市建设资金。土地价值的提升会同时提升生产性企业的经营成本、工人的居住成本，使得城市治理各主体之间的目标差异更为突出。其次，地方政府面临更为复杂的任务。如果说土地资产化过程中，如何在地方政府、企业、村集体、外来人口之间分配有限的土地资源及收益，是城市治理的主要议题。那么，在土地资本化进程中，

【参考文献】：
期刊论文
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本文编号：3395377